Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.01.1987, Az.: BVerwG 5 C 10.85

I.

Die Kläger wenden sich dagegen, daß die Beklagte, die in Wahrnehmung einer ihr übertragenen Aufgabe des überörtlichen Trägers der Sozialhilfe handelt, von ihnen wegen der Leistung von Eingliederungshilfe zugunsten der 1972 geborenen Tochter S. Kostenersatz fordert. Diese ist geistig behindert und brauchte im Vorschulalter heilpädagogische Betreuung. Die Kläger wollten ihr diese in der anthroposophisch ausgerichteten Tagesstätte für künstlerische Therapie W. angedeihen lassen. Die Beklagte lehnte mit dem Bescheid vom 23. Juli 1976 die Übernahme der hierbei entstehenden Kosten von (damals) 30,10 DM täglich ab. Ungeachtet dessen brachten die Kläger ihre Tochter vom 17. August 1976 an in der Tagesstätte W. unter. Gleichzeitig verfolgte S. ihren vermeintlichen Anspruch im Rechtsmittelverfahren weiter. Im Rechtsstreit stellte die Beklagte S. am Ende für die Zeit vom 17. November 1976 an klaglos, nachdem die Jugendpsychiatrische Beratungsstelle einen Wechsel der Betreuungsstätte nach einer Eingewöhnungszeit von drei bis vier Monaten für nicht zumutbar erklärt hatte. Die Klage im übrigen - die vorangegangenen drei Monate betreffend - wies das Verwaltungsgericht ab, weil die Unterbringung in einem staatlichen Sonderschulkindergarten eine gleichwertige Förderungsmöglichkeit dargestellt hätte und der Grundsatz des Nachrangs der Sozialhilfe es gebiete, den Hilfesuchenden auf eine in gleicher Weise geeignete, aber kostengünstigere Einrichtung zu verweisen. Dieses Urteil wurde nach Rücknahme der von S. eingelegten Berufung rechtskräftig.

Mit dem Bescheid vom 17. Oktober 1977 forderte die Beklagte von den Klägern Kostenersatz nach § 92 a des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) für die vom 1 September 1977 an gewährte Eingliederungshilfe, weil sie die Gewährung der Sozialhilfe mindestens grob fahrlässig dadurch herbeigeführt hätten, daß sie ihre Tochter in der Tagesstätte W. so lange belassen hätten, bis ein Wechsel nicht mehr zumutbar gewesen sei; allein deswegen habe Sozialhilfe doch noch geleistet werden müssen.

Der hiergegen nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage gab das Verwaltungsgericht statt. Der Verwaltungsgerichtshof wies die Berufung der Beklagten im wesentlichen deshalb zurück, weil sich die Frage nach der Verpflichtung der Kläger zum Ersatz eines allein in Betracht zu ziehenden Mehraufwandes an Sozialhilfe erst beantworten lasse, wenn die Beklagte in Ausübung von Ermessen entschieden habe, ob S. unter Berücksichtigung des Wunschrechts nach § 3 Abs. 2 BSHG doch in der Tagesstätte W. unterzubringen gewesen wäre. Dieses Urteil hob das Bundesverwaltungsgericht auf Revision der Beklagten am 14. Januar 1982 auf und verwies die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz zurück (BVerwGE 64, 318 = Buchholz 436.0 § 92 a BSHG Nr. 4 = FEVS 31, 265 = NDV 1982, 238 = ZfS 1982, 148 = ZfSH 1982, 188), weil die Frage, ob die Beklagte die Kosten des Aufenthalts der S. in der Tagesstätte W. in Erfüllung eines Wunsches nach § 3 Abs. 2 BSHG hätte tragen müssen, nur noch Bedeutung für die Rechtmäßigkeit des Kostenersatzanspruchs habe, nachdem die Beklagte den Hilfefall durch vorbehaltlose Gewährung der Eingliederungshilfe abschließend geregelt gehabt habe. Das Berufungsgericht werde daher noch feststellen müssen, ob der Wunsch, in der Tagesstätte W. betreut zu werden, angemessen gewesen sei und ob hierdurch verursachte Mehrkosten (welche?) als vertretbar angesehen werden könnten. Hinsichtlich der in den Jahren 1977 und 1978 gewährten Hilfe müsse darüber hinaus festgestellt werden, ob der Anspruch auf Kostenersatz bereits erloschen sei.

Am 29. Dezember 1982 beschied die Beklagte die Kläger dahin, daß für die von Januar bis Juli 1979 geleistete Eingliederungshilfe Kostenersatz von 1.939 DM gefordert werde, die Hälfte der tatsächlichen Aufwendungen. Dabei ging die Beklagte davon aus, daß der öffentlichen Hand - hätte S. eine der Tagesstätte W. entsprechende öffentliche Einrichtung besucht - Kosten nur in dieser Höhe entstanden wären. Die Mehrkosten seien unvertretbar. Hinsichtlich der 1977 und 1978 gewährten Eingliederungshilfe stellte die Beklagte fest, daß ihr Ersatzanspruch erloschen sei. Der von den Klägern gegen diesen Bescheid erhobene Widerspruch - über dessen Rechtzeitigkeit zwischen den Beteiligten Streit besteht - ist noch nicht beschieden.

Der Verwaltungsgerichtshof hat (im fortgesetzten Berufungsverfahren) durch Einholung des Gutachtens eines Sachverständigen Beweis darüber erhoben, welcher Kostenaufwand der Beklagten je Tag entstanden wäre, wenn S. von Januar bis Juli 1979 statt der privaten Tagesstätte W. einen der beiden von der Beklagten unterhaltenen Sonderschulkindergärten besucht hätte. In der Erkenntnis, daß die Sonderschulkindergärten gebührenfreie Einrichtungen im Schulbereich seien, so daß hierfür entstehende Kosten, von denen die Beklagte nur einen Teil zu tragen brauche, nicht Ausgaben für Sozialhilfe, also von anderer Qualität seien als die Ausgaben, die durch Übernahme der in der privaten, dem Sozialbereich zuzurechnenden Tagesstätte anfallenden Kosten entstünden, hat der Gutachter, um derart unterschiedliche Einrichtungen bezüglich ihrer Ausgaben vergleichen zu können, deren jeweilige Gesamtausgaben ermittelt und in Ausgabenkennwerte pro Klient oder Zeiteinheit umgerechnet. Dabei hat er für die Tagesstätte W. 8,33 DM/Stunde und für die beiden öffentlichen Sonderschulkindergärten 15,54 DM/Stunde und 14,77 DM/Stunde ermittelt.

Mit dem Urteil vom 26. September 1984 (abgedruckt in FEVS 34, 324) hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung der Beklagten abermals zurückgewiesen. Nach seiner Ansicht haben die Kläger für ihre Klage gegen den eine Kostenersatzpflicht lediglich dem Grunde nach feststellenden Bescheid vom 17. Oktober 1977 auch nach Erlaß des Bescheides vom 29. Dezember 1982 noch ein Rechtsschutzbedürfnis. Die Verpflichtung der Kläger zum Kostenersatz besteht nach Auffassung des Berufungsgerichts aber deshalb nicht, weil die ihnen vorwerfbare sozialwidrige "Selbsthilfe" als Ursache für einen Mehraufwand ausscheide; denn die Beklagte hätte das Wunschrecht berücksichtigen und die durch den Besuch der Tagesstätte W. entstandenen Kosten übernehmen müssen, weil die Unterbringung der S. dort angemessen gewesen sei und unvertretbare Mehrkosten nicht verursacht habe; das habe die Beweisaufnahme ergeben. Zum Vergleich der gegenüberzustellenden Kosten führt der Verwaltungsgerichtshof aus: Bedeutungslos sei, daß der Beklagten in ihrer Eigenschaft als Träger der Sozialhilfe bei der Unterbringung der S. in einem der dem Bildungsbereich zuzurechnenden Sonderschulkindergärten wegen der dort herrschenden Schulgeldfreiheit Aufwendungen nicht entstanden wären. Zwar wäre dieser Kostenvergleich bestechend einfach. Die Folge wäre jedoch, daß das "Wunschrecht" praktisch leerliefe; denn die mit der von den Klägern gewünschten Betreuung verbundenen Aufwendungen wären in der Regel "unvertretbare Mehrkosten". Diese Betrachtung widerspräche aber § 10 Abs. 2 BSHG und den Darlegungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 15. Juni 1970 (BVerwGE 35, 287) zur Austauschbarkeit der Einrichtungen und zur Berücksichtigung der in den gleichwertigen Einrichtungen entstehenden Regiekosten. Unerheblich sei ferner, daß die Beklagte als (Mit-)Träger der Sonderschulkindergärten nur den kleineren Teil der Ausgaben für diese Einrichtungen zu tragen habe, den größeren Teil, die Ausgaben für das pädagogische Personal, dagegen das Land, während bei einem privaten Sonderkindergarten diese Ausgaben in die Kosten einflössen. Daß sich hieraus zum Nachteil der Träger der freien Wohlfahrtspflege ein verzerrtes Bild ergebe, lasse sich durch einen - wenn auch recht umständlichen - Vergleich der für die Einrichtungen jeweils gleichermaßen erforderlichen Gesamtausgaben vermeiden.

Mit der Revision erstrebt die Beklagte weiterhin die Abweisung der Klage, die sie nunmehr für unzulässig, auf jeden Fall aber für unbegründet hält.

Die Kläger treten der Revision entgegen.

II.

Die zulässige Revision der Beklagten ist begründet. Die Vorinstanzen hätten die Klage abweisen müssen.

Diese ist zwar entgegen der Ansicht der Beklagten nicht unzulässig geworden. Die Kläger haben für ihre Klage gegen den Bescheid vom 17. Oktober 1977 unverändert ein Rechtsschutzbedürfnis. In dem Bescheid vom 29. Dezember 1982 hat die Beklagte unter ausdrücklicher Bezugnahme auf ihren Bescheid vom 17. Oktober 1977 ihren auf § 92 a des Bundessozialhilfegesetzes in der am 13. Februar 1976 bekanntgemachten Neufassung (BGBl. I S. 289) - BSHG - gestützten Kostenersatzanspruch in bezug auf die Leistungen beziffert, die sie zugunsten der S. im Jahre 1979 erbracht hatte. Dadurch ist - wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeführt hat - der Bescheid vom 17. Oktober 1977, mit dem die Beklagte die Kostenersatzpflicht der Kläger dem Grunde nach geregelt hatte (zur Zulässigkeit einer solchen Regelung siehe das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Mai 1983 <BVerwGE 67, 163 = Buchholz 436.0 § 92 a BSHG Nr. 5 = FEVS 33, 5 = NDV 1984, 38 = ZfS 1983, 293 = ZfSH/SGB 1983, 316>), nicht gegenstandslos geworden. Die Beklagte hat mit dem Bescheid vom 29. Dezember 1982 lediglich sicherstellen wollen, daß ihr Kostenersatzanspruch, um dessen Berechtigung dem Grunde nach die Beteiligten seit Jahren stritten, nicht nach § 92 a Abs. 3 Satz 1 BSHG in gleicher Weise erlosch, wie dies hinsichtlich der in den Jahren 1977 und 1978 gewährten Hilfe bereits geschehen war. Daher kommt es zur Frage nach der Zulässigkeit der Klage in diesem Rechtsstreit nicht darauf an, ob die Kläger ihren Widerspruch gegen den Bescheid vom 29. Dezember 1982 rechtzeitig erhoben haben, ebensowenig auf die Hilfserwägungen des Berufungsgerichts dazu, daß selbst bei Versäumung der Widerspruchsfrist eine Sachentscheidung in bezug auf den Bescheid vom 17. Oktober 1977 zulässig wäre.

Begründet ist die Revision aber, weil das Berufungsurteil mit seiner tragenden Begründung, im Rahmen des nach § 3 Abs. 2 BSHG vorzunehmenden Kostenvergleichs seien die gesamten Betriebsausgaben, die einerseits für den in Betracht zu ziehenden öffentlichen Sonderschulkindergarten, andererseits für den privaten Sonderkindergarten entstünden, zu ermitteln und gegenüberzustellen, ohne daß es darauf ankomme, welcher Träger der öffentlichen Hand im einzelnen die Ausgaben für den öffentlichen Sonderschulkindergarten zu tragen habe, Bundesrecht verletzt. Allgemein haben sich Art, Form und Maß der Sozialhilfe - also auch der Eingliederungshilfe - nach der Besonderheit des Einzelfalles zu richten (§ 3 Abs. 1 BSHG). Wünschen des Hilfeempfängers, die sich auf die Gestaltung der Hilfe richten, soll entsprochen werden, soweit sie angemessen sind und keine unvertretbaren Mehrkosten erfordern (§ 3 Abs. 2 BSHG; vgl. auch § 3 Abs. 2 Satz 3 BSHG in der Fassung des Art. 26 Nr. 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 1984 vom 22. Dezember 1983 <BGBl. I S. 1532, 1563>). Die Beurteilung, ob ein Wunsch nach § 3 Abs. 2 BSHG deshalb unberücksichtigt bleiben muß, weil seine Erfüllung "unvertretbare Mehrkosten" erfordert, setzt die Feststellung voraus, ob und ggf. welche Mehrkosten entstehen. Sie sind auf Grund eines Vergleichs zu bestimmen. Verglichen werden müssen die Kosten, die die Unterbringung unter Berücksichtigung des Wunsches des Hilfeempfängers erfordert, und die Kosten, die bei dessen Unterbringung in einer Einrichtung entstehen würden, ohne daß ein solcher Wunsch in Frage stünde (siehe Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Februar 1982 <BVerwGE 65, 52 = FEVS 31, 221 = NDV 1982, 235 = ZfS 1982, 212 = ZfSH 1982, 274>).

Der Ansicht des Berufungsgerichts, bei dem gebotenen Kostenvergleich seien die unterschiedlichen Finanzierungsstrukturen, die sich aus der jeweiligen Zuordnung der zu vergleichenden Einrichtungen ergäben - hier: die von der Beklagten betriebenen öffentlichen Sonderschulkindergärten zum Bildungsbereich, die von einem privaten Träger betriebene Tagesstätte W. zum Sozialbereich -, nicht zu berücksichtigen, es sei also bedeutungslos, daß die Beklagte in ihrer Eigenschaft als Träger der Sozialhilfe Aufwendungen dann überhaupt nicht zu tragen gehabt hätte, wenn S. in einem von ihr (der Beklagten) betriebenen öffentlichen Sonderschulkindergarten betreut worden wäre, für dessen Besuch "Schulgeldfreiheit" besteht, kann nicht gefolgt werden. Zur Begründung dieser Ansicht kann sich der Verwaltungsgerichtshof nicht auf Darlegungen des Bundesverwaltungsgerichts in dessen Urteil vom 15. Juni 1970 (BVerwGE 35, 287 = Buchholz 436.0 § 3 BSHG Nr. 3 = FEVS 17, 363 = NDV 1970, 305) berufen. Nach dem dieser Entscheidung zugrundeliegenden Sachverhalt waren Kosten miteinander zu vergleichen, die bei der Unterbringung des Hilfesuchenden (im Rahmen vorbeugender Gesundheitshilfe) in einem vom Träger der Sozialhilfe unterhaltenen Heim oder in einem Erholungsheim eines Trägers der freien Wohlfahrtspflege jeweils entstanden wären. Es ging also um gleichartige Einrichtungen, die beide zum Sozialhilfebereich gehörten. Hinsichtlich solcher Einrichtungen hat das Bundesverwaltungsgericht auf die grundsätzliche Austauschbarkeit hingewiesen und daraus gefolgert, daß bei einem Kostenvergleich Regiekosten bei beiden Trägern entweder angesetzt oder außer acht bleiben müßten. Die hierin zum Ausdruck kommende Überlegung, daß es für die Frage nach der Austauschbarkeit auf die Zuordnung der mit ihren Kosten zu vergleichenden Einrichtungen zu einem Bereich ankommt, liegt (mittelbar) auch dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juli 1985 - BVerwG 5 C 27.84 - (Buchholz 436.0 § 69 BSHG Nr. 12 = FEVS 35, 89 = NDV 1985, 425 = ZfS 1985, 337) zugrunde. Dort hat sich der Umstand, daß der geistig behinderte Kläger aus der teilstationären Betreuung in einer Tagesbildungsstätte für Kinder und Jugendliche - dafür hatte der überörtliche Träger der Sozialhilfe die Kosten getragen - in die einer Schule angegliederte Sonderschule übergetreten war, in der Weise (zugunsten des Klägers) ausgewirkt, daß die Kürzung des Pflegegeldes nach § 69 Abs. 4 Satz 3 BSHG nicht mehr vorgenommen werden durfte, weil der Sonderschulbesuch nicht eine vom überörtlichen Träger der Sozialhilfe veranlaßte und hinsichtlich der Kosten zu verantwortende Maßnahme war. Träfe das Argument des Verwaltungsgerichtshofs zu, es sei auf die der öffentlichen Hand allgemein zur Last fallenden Kosten abzustellen, dann hätte in jenem Fall die fortdauernde Kürzung des Pflegegeldes der Gedanke rechtfertigen können, eine Doppelleistung zu vermeiden, die darin bestanden hätte, daß neben die Gewährung des Pflegegeldes die für den Behinderten kostenfreie, aber die öffentliche Hand erheblich belastende Betreuung in der Sonderschule getreten wäre. Das Bundesverwaltungsgericht hat jedoch zwischen den im Bereich der Sozialhilfe aufzuwendenden Kosten und den anderweit entstehenden, aber nicht vom zuständigen Träger der Sozialhilfe zu verantwortenden Kosten unterschieden.

Aus einem weiteren Grunde ist die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juni 1970 nicht geeignet, die Auffassung des Berufungsgerichts zu stützen; denn in jenem Fall hätte ein Erholungsuchender, wäre er in das vom Träger der Sozialhilfe betriebene Erholungsheim aufgenommen worden, ohne sozialhilfebedürftig zu sein, je Tag 10,50 DM aufwenden müssen, bei Aufnahme in das Erholungsheim des Trägers der freien Wohlfahrtspflege dagegen 9 DM/Tag. Es gab also - wie in dem dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Februar 1982 (BVerwGE 65, 52) zugrundeliegenden Rechtsstreit - effektive, miteinander vergleichbare Kosten. Hieraus ergibt sich als Bezugspunkt, auf den es für den Kostenvergleich im Sinne des § 3 Abs. 2 BSHG maßgeblich ankommt, ob der Hilfebedürftige für das Benutzen der einen oder der anderen Einrichtung Kosten aufwenden muß, so daß - ist er außerstande, sie aus eigenen Mitteln (Einkommen, Vermögen) aufzubringen - der Träger der Sozialhilfe hierfür aufkommen muß. Ist eine mit anderweit zur Verfügung stehenden öffentlichen Mitteln betriebene Einrichtung geeignet, die erforderliche Hilfe (hier: heilpädagogische Betreuung) zu leisten und ist sie jedermann, dem "Reichen" wie dem "Armen", der dieser Hilfemaßnahme bedarf, unentgeltlich zugänglich, dann handelt es sich um eine im Rahmen der staatlichen Daseinsfürsorge (Fürsorge im weitesten Sinne) liegende Vergünstigung, für deren Benutzung dem einzelnen Kosten gerade nicht entstehen sollen. Allein deshalb verbietet es sich, der Allgemeinheit je Tag und je Person erwachsende Kosten zu ermitteln und diesen, bezogen auf einen einzelnen Benutzer der Einrichtung, fiktiven Kosten einen Aufwand gegenüberzustellen, den derselbe Benutzer beim Besuch einer gleichwertigen privaten Einrichtung tatsächlich hätte. Auf die Frage nach Regiekosten kommt es in diesem Fall - anders als im in BVerwGE 35, 287 entschiedenen Rechtsstreit - nicht an; abgesehen davon, daß die erwähnten fiktiven Kosten nicht den Träger der Sozialhilfe träfen.

Auch der auf die Unannehmbarkeit eines Ergebnisses zielende Hinweis des Berufungsgerichts, nur bei seiner Betrachtungsweise werde ein "Leerlaufen" des § 3 Abs. 2 BSHG vermieden, trifft nicht zu. Das zeigt nicht nur das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juni 1970, sondern auch dasjenige vom 11. Februar 1982, in dem bereits ausgeführt ist, daß den Kosten, die die Unterbringung in dem vom Hilfeempfänger ausgewählten ("bekenntnisgeprägten") Heim erfordert, die Kosten gegenüberzustellen sind, die der Träger der Sozialhilfe aufzuwenden hätte, wenn er - ohne auf ein Bekenntnis des Hilfeempfängers Rücksicht nehmen zu müssen - in der Auswahl der Einrichtung frei wäre.

Nach den das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hat die Beklagte als Folge der von den Klägern veranlaßten Unterbringung ihrer Tochter in der Tagesstätte W. und des Belassens dort Sozialhilfe in Gestalt der Eingliederungshilfe leisten müssen. Ebenso ist in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß bei der Unterbringung der S. in einem der beiden öffentlichen Sonderschulkindergärten, deren Eignung für die Betreuung der S. nicht umstritten war, ein von einem Träger der Sozialhilfe zu tragender Kostenaufwand deshalb nicht entstanden wäre, weil für diese Einrichtungen im Bildungsbereich "Schulgeldfreiheit" besteht. Auf der Grundlage der dargelegten Erwägungen zum Begriff "unvertretbare Mehrkosten" und im Rahmen dessen zum Kostenvergleich war das Verhalten der Kläger, das nach dem Urteil des Senats vom 14. Januar 1982 vorwerfbar sozialwidrig war, für den Sozialhilfeaufwand ursächlich. Die Feststellung der Kostenersatzpflicht der Kläger dem Grunde nach ist daher rechtmäßig.

Darauf, ob - wie die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung nochmals erörtert haben - die Verpflichtung der Kläger zum Kostenersatz schon deshalb besteht, weil infolge des vorwerfbaren sozialwidrigen Verhaltens der Kläger die Sozialhilfe in Gestalt von Eingliederungshilfe (hier: heilpädagogische Betreuung) entgegen dem Grundsatz des Nachrangs gegenüber einer gleichwertigen Betreuung in einem der öffentlichen schulgeldfreien Sonderschulkindergärten hat gewährt werden müssen, kommt es hiernach nicht mehr an. Daher braucht Bedenken nicht nachgegangen zu werden, die in diesem Zusammenhang gegen Ausführungen des Berufungsgerichts zu den in § 2 Abs. 1 BSHG verwendeten Begriffen "anderer" und "andere Sozialleistung" bestehen könnten; ebensowenig der Frage danach, ob bei der rechtlichen Beurteilung im erneuten Revisionsverfahren aus Gründen der Selbstbindung des Bundesverwaltungsgerichts an sein Urteil vom 14. Januar 1982 auf den Aspekt des Nachrangs der Sozialhilfe nicht (mehr) abgestellt werden dürfte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 159 Satz 2 VwGO, die Gerichtskostenfreiheit auf § 188 Satz 2 VwGO.