I.

Die Kläger wenden sich dagegen, daß die Beklagte von ihnen wegen der Leistung von Eingliederungshilfe zugunsten ihrer 1972 geborenen Tochter S. Kostenersatz fordert. S. ist aufgrund eines psychomotorischen Entwicklungsrückstandes und einer schweren Sprachentwicklungsstörung geistig behindert; sie bedurfte im Vorschulalter heilpädagogischer Betreuung. Die Kläger wollten ihr diese in der anthroposophisch ausgerichteten Tagesstätte für künstlerische Therapie W. angedeihen lassen. Die Gewährung von Eingliederungshilfe hierfür durch Übernahme der bei Aufnahme in diese Tagesstätte entstehenden Kosten (Tagessatz 1976: 30,10 DM) lehnte die Beklagte, gestützt auf eine Beurteilung ihrer Jugendpsychiatrischen Beratungsstelle, ab. Ungeachtet dessen brachten die Kläger S. vom 17. August 1976 an in der Tagesstätte W. unter. Gleichzeitig verfolgte S. ihren vermeintlichen Anspruch im Rechtsmittelverfahren weiter. Im durch Klageerhebung im März 1977 anhängig gemachten Rechtsstreit stellte die Beklagte S. zunächst für die Zeit vom 1. September 1977, später sogar für die Zeit vom 17. November 1976 an klaglos, weil auch nach Auffassung der Jugendpsychiatrischen Beratungsstelle bei einem geistig behinderten Kind ein Wechsel der Betreuungsstätte nach einer Eingewöhnungszeit von drei bis vier Monaten nicht zumutbar sei (Bescheide vom 14. Oktober 1977 und 11. Januar 1978). Die Restklage der S. - die Zeit vom 17. August bis zum 16. November 1976 betreffend - wies das Verwaltungsgericht ab, weil die Unterbringung in einem staatlichen Sonderschulkindergarten eine gleichwertige Förderungsmöglichkeit dargestellt hätte; der Grundsatz des Nachrangs der Sozialhilfe gebiete es, den Hilfesuchenden auf eine in gleicher Weise geeignete, aber kostengünstigere Einrichtung zu verweisen. Dieses Urteil wurde nach Rücknahme der von S. eingelegten Berufung rechtskräftig.

Bereits am 17. Oktober 1977 forderte die Beklagte von den Klägern die S. vom 1. September 1977 an erbrachten Leistungen als Kostenersatz nach § 92 a BSHG zurück. Sie begründete ihre Forderung damit, die Kläger hätten die Gewährung von Sozialhilfe mindestens grobfahrlässig dadurch herbeigeführt, daß sie S. in der Tagesstätte solange belassen hätten, bis ein Wechsel nicht mehr zumutbar gewesen sei; allein hierdurch sei Leistung von Sozialhilfe notwendig geworden.

Der nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren von den Klägern erhobenen Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Beklagten im wesentlichen aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Die Voraussetzungen für den Anspruch des Trägers der Sozialhilfe auf Kostenersatz könnten in zweierlei Weise herbeigeführt werden, zum einen dadurch, daß Umstände geschaffen würden, von denen ein Anspruch auf Sozialhilfe schon dem Grunde nach abhänge, zum anderen dadurch, daß bei einem dem Grunde nach bestehenden Anspruch auf Sozialhilfe bewirkt werde, daß der Träger der Sozialhilfe diese im Rahmen seiner Ermessensentscheidung über die Form der Hilfe in einer kostspieligeren Weise als an sich erforderlich befriedigen müsse. Während im erstgenannten Fall der gesamte Aufwand Gegenstand des Ersatzanspruchs sei, gehe es im letztgenannten Fall nur um den dem Träger der Sozialhilfe erwachsenen Mehraufwand. Hier komme nur eine Verpflichtung der Kläger im letztgenannten Sinne in Betracht; denn S. habe unstreitig einen Anspruch auf Eingliederungshilfe gehabt, ohne daß dieser Anspruch von den Klägern schuldhaft geschaffen worden sei; und auch die Unterbringung der S. in einem öffentlichen Sonderschulkindergarten wäre der Sache nach Leistung von Sozialhilfe gewesen. Infolgedessen scheide ein auf den gesamten Aufwand gerichteter Ersatzanspruch von vornherein aus. Insoweit komme es auf die Frage nach einem grobfahrlässigen sozialwidrigen Verhalten der Kläger bei der Unterbringung der S. in der Tagesstätte W. nicht an. Im übrigen sei die Frage nach der Verpflichtung der Kläger zum Ersatz eines Mehraufwandes an Sozialhilfe deshalb noch nicht zu beantworten, weil noch eine Ermessensentscheidung der Beklagten darüber ausstehe, ob unter Berücksichtigung des Wunschrechts der S. nach § 3 Abs. 2 BSHG eine Unterbringung in der Tagesstätte W. in Betracht gekommen wäre. Dazu müsse aber noch geprüft werden, ob hierdurch unvertretbare Mehrkosten entstanden wären, was einen Kostenvergleich erfordere. Infolgedessen sei es zwar möglich, aber nicht sicher, daß die Kläger, indem sie S. ohne Zustimmung der Beklagten in der Tagesstätte W. untergebracht und dort bis zur Eingewöhnung belassen hätten, eine ansonsten mögliche Ermessensentscheidung der Beklagten dahin, daß die gebotene Eingliederungshilfe durch Aufnahme in einemöffentlichen Sonderschulkindergarten und nicht durch Übernahme der Kosten für die private Betreuung zu gewähren sei, unterlaufen hätten.

Mit der Revision erstrebt die Beklagte die Abweisung der Klage. Sie ist der Ansicht, die Kläger hätten die Sozialhilfeleistung grobfahrlässig sozialwidrig herbeigeführt, die bei Beachtung des Zweck-Mittel-Verhältnisses und unter Beachtung dessen, daß bei Unterbringung in einem öffentlichen Sonderschulkindergarten weit geringere Kosten entstanden wären, unvertretbare durch ein Wunschrecht (§ 3 Abs. 2 BSHG) nicht zu rechtfertigende Mehrkosten verursacht hätte.

Die Kläger treten der Revision entgegen. Sie machen sich die Gründe der vorinstanzlichen Urteile zu eigen, teilen allerdings nicht die Ansicht des Berufungsgerichts, daß hinsichtlich eines Teils der Kosten ihre Verpflichtung zum Ersatz noch offen sein könnte; denn sie hätten sich nicht sozialwidrig verhalten.

II.

Die zulässige Revision führt zur Zurückverweisung der Sache in die Vorinstanz (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Auf der Grundlage der noch darzulegenden rechtlichen Erwägungen sind für die abschließende Entscheidung des Rechtsstreits tatsächliche Feststellungen notwendig, die zu treffen dem Revisionsgericht verwehrt ist.

Aufgrund der das Bundesverwaltungsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) ist davon auszugehen, daß S. wegen ihrer geistigen Behinderung im Vorschulalter heilpädagogisch betreut, daß ihr also auf jeden Fall Eingliederungshilfe gewährt werden mußte. Zutreffend hat daher das Berufungsgericht ausgeführt, daß die Beklagte schon aus diesem Grund nicht schlechthin Ersatz ihrer für die Unterbringung der S. in der privaten Tagesstätte W. aufgewendeten Kosten fordern kann, sondern allenfalls in der Höhe, in der diese Unterbringung - verglichen mit einer solchen in einem öffentlichen Sonderschulkindergarten - Mehrkosten verursacht hat. Um welche Mehrkosten es sich dabei gehandelt haben kann, hat der Verwaltungsgerichtshof - von seinem im weiteren eingenommenen Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - bisher nicht festgestellt. Hierauf wird es jedoch für die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des Ersatzverlangens der Beklagten in diesem Rechtsstreit (unter den noch darzustellenden Voraussetzungen) ankommen.

Ein Anspruch der Beklagten auf Kostenersatz scheitert nicht daran, daß sie sich entgegenhalten lassen müßte, sie hätte die durch die Unterbringung der S. in der Tagesstätte W. entstehenden höheren Kosten von vornherein nicht zu übernehmen brauchen. Ein dahin gehender Vorwurf kann ihr nicht gemacht werden. Aufgrund einer einschlägigen Entscheidung des Berufungsgerichts, des Urteils vom 6. Oktober 1976 - VGH VI 347/76 -, in Verbindung mit den Stellungnahmen der Jugendpsychiatrischen Beratungsstelle mußte sie davon ausgehen, daß S. sich in einer sozialhilferechtlich relevanten, anderweit nicht zu behebenden Notlage von dem Zeitpunkt an befand, in dem ein Wechsel der Betreuungsstätte ohne nachteilige Auswirkungen auf den Erfolg der heilpädagogischen Betreuung nicht mehr möglich war. Der Verwaltungsgerichtshof hat in der erwähnten Entscheidung gerade die Geltendmachung von Kostenersatz nach § 92 a BSHG als Ausweg aufgezeigt, die mißlichen oder sogar ungerechten finanziellen Folgen für den Träger der Sozialhilfe, der durch das Handeln der Eltern des Hilfeempfängers in eine Zwangslage versetzt worden war, weitgehend zu mildern.

Vorbehaltlich dessen, was zu der in diesem Rechtsstreit vorzunehmenden inzidenten Prüfung des "Wunschrechts" nach § 3 Abs. 2 BSHG noch auszuführen sein wird, ist mit dem Verwaltungsgerichtshof (siehe dessen oben angeführtes Urteil) der Ansicht der Beklagten beizutreten, daß ein Verhalten wie das der Kläger objektiv die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für den Anspruch auf Kostenersatz (§ 92 a Abs. 1 Satz 1 BSHG) erfüllt. In BVerwGE 51, 61 (62) hat der Senat ausgeführt, daß nicht jedes vorsätzliche oder grobfahrlässige Tun (Unterlassen), das für eine Leistung von Sozialhilfe ursächlich ist, einen Kostenersatzanspruch des Trägers der Sozialhilfe begründet. Das Tun muß vielmehr einem Unwerturteil unterworfen werden können, wobei allerdings eine Eingrenzung auf "rechtswidriges" Handeln im Sinne des bürgerlichen Rechts oder des Strafrechts ausscheidet. Zu eng wäre aber auch eine offenbar von den Klägern gewollte Beschränkung auf Tatbestände wie Arbeitsscheu, Verschwendungssucht oder vergleichbare Verhaltensweisen. Zu Unrecht berufen sie sich für die Richtigkeit dieser Ansicht auf das erwähnte Urteil des Senats. Derartiges Verhalten hat der Senat bei seiner Darstellung des Zusammenhangs zwischen dem Grundsatz des Nachrangs der Sozialhilfe und der Kostenersatzregelung beispielhaft erwähnt. Die Anwendung des § 92 a BSHG ist aber nicht auf Fälle der Verletzung des Nachranggrundsatzes beschränkt; diese Vorschrift dient auch der Wiederherstellung des Nachrangs der Sozialhilfe. Sie ist also nicht deshalb unanwendbar, weil - wie der Verwaltungsgerichtshof dargelegt hat - bei der Gewährung von Eingliederungshilfe an S. nicht die Leistung eines anderen, vorrangig verpflichteten Sozialleistungsträgers, sondern nur eine weniger kostenaufwendige Sozialhilfeleistung der Beklagten selbst in Frage gestanden hat. Ein Tun (Unterlassen) begründet einen Anspruch auf Kostenersatz des Trägers der Sozialhilfe (auch) dann, wenn es aus der Sicht der Gemeinschaft, die - was die Sicherstellung von Mitteln für eine Hilfeleistung in Notlagen angeht - eine Solidargemeinschaft ist, zu mißbilligen ist. Auch das wird durch den Begriff "sozialwidrig" erfaßt.

Das Tun der Kläger bestand darin, daß sie S. in der Tagesstätte W. untergebracht und dort über einen längeren Zeitraum belassen hatten, so daß schließlich im Interesse einer Sicherung des Erfolges der (unbestreitbar notwendigen) Eingliederungsmaßnahme mangels Leistungen der Kläger Sozialhilfe geleistet werden mußte, die - wie die Kläger nicht bestreiten können und wohl auch nicht wollen - aufwendiger war als sie gewesen wäre, wenn die Beklagte S. die notwendige Eingliederungsmaßnahme durch Unterbringung in einem öffentlichen Sonderschulkindergarten hätte angedeihen lassen. Sozialwidrig ist ein solches vollendete Tatsachen schaffendes Verhalten, weil es eine "Selbsthilfe" ist, die gegen die durch das Gesetz allein dem Träger der Sozialhilfe vorbehaltene Regelungsbefugnis verstößt. Dieser hat, ausgerichtet an den Besonderheiten des Einzelfalles (§ 3 Abs. 1 BSHG) nach § 4 Abs. 2 BSHG über Form und Maß der Hilfe nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, soweit das Gesetz Ermessen nicht ausschließt. Dies ist keine leere Formel, sondern vor dem Hintergrund zu sehen, daß Sozialhilfe aus dem Steueraufkommen bestritten wird. Dieses ist nicht unerschöpflich. Eigenmächtiges Handeln eines Hilfesuchenden oder von Personen, die für diesen zum Handeln berufen sind, wie Eltern für ihr minderjähriges Kind, würde daher - wenn es Schule machte - den Träger der Sozialhilfe in eine finanzielle Lage manövrieren, die sich am Ende zum Nachteil anderer Hilfesuchender auswirken müßte. Im besonderen Maße sozialwidrig erscheint ein solches Verhalten, wenn der Träger der Sozialhilfe bereits vorher seine Auffassung durch Erlaß eines ablehnenden Verwaltungsaktes eindeutig zu erkennen gegeben hat. Hält der Hilfesuchende die Ablehnung für rechtswidrig, dann mutet ihm die Rechtsordnung zu, Rechtsmittel einzulegen und regelmäßig den Ausgang des Rechtsmittelverfahrens abzuwarten. Auch hieraus wird deutlich, daß die Rechtsordnung die "Selbsthilfe" an ihr vorbei mißbilligt. Selbst dort, wo eine akute Notlage vorhanden ist, die alsbald Abhilfe erfordert, wo dem Hilfesuchenden also nicht zugemutet werden kann, den Ausgang des Rechtsmittelverfahrens abzuwarten, ist "Selbsthilfe" zu mißbilligen (außergewöhnliche Ausnahmefälle können außer Betracht bleiben); denn die Rechtsordnung stellt das Instrument der einstweiligen Anordnung zur Verfügung, also ein Eilverfahren, in dem anerkanntermaßen gerade für den Bereich der Sozialhilfe der Grundsatz "keine Vorwegnahme der Entscheidung in der Hauptsache" dann nicht gilt, wenn die erstrebte Leistung existenzsichernden Charakter hat.

Die Kläger haben sich auch vorwerfbar sozialwidrig verhalten. Sie haben vorsätzlich, mindestens aber grobfahrlässig gehandelt. Ihrem Bildungsstand nach waren sie in der Lage, den Inhalt des ablehnenden Bescheides vom 23. Juli 1976 zu begreifen. Der Umstand, daß sie gleichwohl in Kenntnis der in der Tagesstätte W. entstehenden hohen Kosten S. dort untergebracht haben, ohne den Ausgang des eingeleiteten Rechtsmittelverfahrens abzuwarten, und der weitere Umstand, daß sie als die gesetzlichen Vertreter der S. mit der am 17. März 1977 erhobenen Klage geltend gemacht haben, die Herausnahme aus der Tagesstätte W. und die Unterbringung der S. in einemöffentlichen Sonderschulkindergarten würden den inzwischen erreichten erheblichen Lernfortschritt gefährden, kennzeichnen das Verhalten der Kläger als gewollt und auf die Schaffung vollendeter Tatsachen gerichtet mit der einkalkulierten Folge, daß die Beklagte unter diesen Umständen genötigt sein wird, Sozialhilfe zu leisten, weil sie (die Kläger) die Unterbringungskosten schuldig blieben.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs ist bereits in diesem die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 17. Oktober 1977 betreffenden Rechtsstreit zu prüfen, ob die Beklagte unter Berücksichtigung des in § 3 Abs. 2 BSHG geregelten "Wunschrechts" die durch die Unterbringung der S. in der Tagesstätte W. entstandenen Kosten auf jeden Fall hätte übernehmen müssen, so daß die "Selbsthilfe" der Kläger als Ursache für das Entstehen des Kostenaufwandes außer Betracht bleiben müßte. Eine erst noch von der Beklagten zu treffende, für die Geltendmachung des Kostenersatzes vorgreifliche Entscheidung ist nicht erforderlich, auch nicht aus dem vom Berufungsgericht angeführten Grund der Ermessensausübung.

Eine Regelung des Hilfefalles gegenüber der S. als der Hilfesuchenden (Hilfeempfängerin) in Anwendung des § 3 Abs. 2 BSHG scheidet aus, weil die Beklagte ihr die begehrte Eingliederungshilfe uneingeschränkt und vorbehaltlos gewährt hat; der Hilfefall ist endgültig geregelt worden. Hieran ändert der Umstand nichts, daß der Beweggrund der Beklagten für die Hilfegewährung ein anderer war, als er sich bei positiver Anwendung des § 3 Abs. 2 BSHG zugunsten der Hilfeempfängerin ergeben würde. Die Frage des "Wunschrechts" hat also nur noch Bedeutung für die Rechtmäßigkeit des gegen die Kläger geltend gemachten Kostenersatzanspruchs.

Da § 3 Abs. 2 BSHG als "Soll"-Vorschrift gestaltet ist, ist der Träger der Sozialhilfe verpflichtet, grundsätzlich so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Liegen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das "Soll" ein "Muß" (BVerwG 56, 220 [223] mit weiteren Nachweisen). Ob der Wunsch "angemessen" ist und ob er "unvertretbare Mehrkosten erfordert", sind nicht Fragen, hinsichtlich deren der Träger der Sozialhilfe in Ausübung von Ermessen zu befinden hat. Die Auslegung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe unterliegt vielmehr in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht der gerichtlichen Prüfung (vgl. Urteil des Senats vom 18. Dezember 1980 - BVerwG 5 C 23.78 - [Buchholz 436.7 § 27 a BVG Nr. 11; FEVS 29, 265; ZFS 1981, 146; ZFSH 1981, 306] - zum wortgleichen § 1 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung zur Kriegsopferfürsorge).

Im nach Zurückverweisung fortzusetzenden Berufungsverfahren wird der Verwaltungsgerichtshof daher alle erforderlichen tatsächlichen Feststellungen zu treffen haben, die ihm die Beurteilung darüber eröffnen, ob der Wunsch der S., vertreten durch die Kläger, gerade in der Tagesstätte W. untergebracht zu werden, angemessen war und ob hierdurch verursachte Mehrkosten (welche?) als vertretbar angesehen werden können. Diese tatsächlichen Feststellungen würden zugleich die abschließende Entscheidung darüber ermöglichen, in welcher Höhe der Kostenersatzanspruch der Beklagten begründet wäre, wenn dem Wunsch der S. hätte nicht entsprochen werden müssen.

Hinsichtlich der in den Jahren 1977 und 1978 gewährten Hilfen bedarf es darüber hinaus weiterer tatsächlicher Feststellungen unter einem bis zur Entscheidung des Berufungsgerichts noch nicht erheblich gewesenen rechtlichen Aspekt, nämlich unter dem des Erlöschens des Anspruchs auf Kostenersatz; denn nach § 92 a Abs. 3 Satz 1 BSHG erlischt der Anspruch mit dem Ablauf der drei Jahre, die an das Jahr anschließen, in dem die Hilfe gewährt worden ist. Das besagt, daß die Beklagte wegen im Jahre 1977 gewährter Eingliederungshilfe vom 1. Januar 1981 an und wegen im Jahre 1978 gewährter Eingliederungshilfe vom 1. Januar 1982 an Kostenersatz nicht mehr geltend machen kann, es sei denn, daß die jeweilige Drei-Jahres-Frist in ihrem Ablauf gehemmt oder unterbrochen worden war. Hierzu sind nach § 91 a Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 BSHG die Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs (§§ 202 bis 207 bzw. 208 bis 216) entsprechend anzuwenden. Ein Grund, aus dem der Ablauf der jeweiligen Erlöschensfrist hätte gehemmt sein können, liegt nicht vor, insbesondere kein § 202 Abs. 1 zweite Alternative BGB subsumierbarer Sachverhalt. Als Grund für eine Unterbrechung der Erlöschensfrist kommt nur der Erlaß eines Leistungsbescheides in Betracht, der durch Halbsatz 2 des § 92 a Abs. 3 Satz 2 BSHG der Erhebung der Klage (vgl. § 209 Abs. 1 BGB) gleichgestellt wird.

Ob die Beklagte ihre Ansprüche auf Kostenersatz rechtzeitig durch Leistungsbescheid(e) geltend gemacht hat, ist bisher nicht tatsächlich festgestellt. Ihr Bescheid vom 17. Oktober 1977, der in diesem Rechtsstreit angefochten ist, genügt - wie auch die Beklagte nicht leugnet - nicht den Anforderungen, die an einen Verwaltungsakt gestellt werden müßen, um von einem Leistungsbescheid sprechen zu können. Unverzichtbar für einen Leistungsbescheid ist die Angabe des Betrages, den der Adressat (Schuldner) bezahlen soll; denn der Leistungsbescheid soll nach Eintritt seiner Unanfechtbarkeit vollstreckt werden, sofern der Schuldner die Forderung nicht freiwillig erfüllt (vgl. BVerwGE 57, 26 zur gleichen Probelmatik bei der Geltendmachung von Kostenersatz gegenüber einem Erben,§ 92 c Abs. 4 BSHG). Der Bescheid der Beklagten vom 17. Oktober 1977 ist nicht vollstreckungsfähig; denn mit ihm macht sie lediglich abstrakt den Ersatz von Leistungen geltend, zu deren Gewährung sie sich S. gegenüber nur drei Tage zuvor (mit Wirkung vom 1. September 1977 an) bereit erklärt hatte.