Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 08.08.1986, Az.: BVerwG 4 C 16.84

I.

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines Bescheides, der die früher getroffene Feststellung einer zwischen der Stadt Sigmaringen und der Gemeinde Sigmaringendorf verlaufenden Straße als Gemeindeverbindungsstraße aufhebt.

Die Gemeinden des beklagten Landes erhalten im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs jährlich Zuschüsse zur Wahrnehmung ihrer Straßenbaulast an Gemeindeverbindungsstraßen. Das Verfahren zur Feststellung einer Straße als Gemeindeverbindungsstraße war zunächst in § 24 Abs. 3 des baden-württembergischen Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich vom 28. November 1961 (Ges.Bl. S. 345) vorgesehen. Nach § 3 Abs. 6 der Verordnung des Innenministeriums und des Finanzministeriums zur Durchführung des Straßenlastenausgleichs bei Gemeindeverbindungsstraßen vom 3. Mai 1962 (Ges.Bl. S. 34) war eine getroffene Feststellung zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen für die Feststellung einer Straße als Gemeindeverbindungsstraße weggefallen waren. Durch das baden-württembergische Straßengesetz vom 20. März 1964 (Ges.Bl. S. 127) erfuhr die Regelung insoweit eine Änderung, als das Verfahren zur Feststellung einer Straße als Gemeindeverbindungsstraße nunmehr ausschließlich straßenrechtlich normiert ist. Für Gemeindeverbindungsstraßen wird ein besonderes Straßenverzeichnis geführt. Dessen Inhalt und Führung sowie das Eintragsverfahren selbst werden durch die landesrechtliche Verordnung über die Straßenverzeichnisse für Gemeindeverbindungsstraßen - StrVVO - vom 19. Oktober 1965 (Ges.Bl. S. 293) in der Fassung der Verordnung vom 31. Juli 1978 (Ges.Bl. S. 515) näher geregelt. Danach werden Gemeindeverbindungsstraßen im Straßenverzeichnis eingetragen, wenn die zuständige Behörde durch einen an die Gemeinde gerichteten schriftlichen Bescheid unanfechtbar festgestellt hat, daß die Voraussetzungen für die Eintragung erfüllt sind. Das gleiche gilt für Änderung und Löschung der Eintragung. Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 StrVVO wird die Feststellung zu demjenigen Zeitpunkt wirksam, zu dem die Voraussetzungen für eine Feststellung als Gemeindeverbindungsstraße oder für eine Änderung oder Löschung der Eintragung eingetreten sind. Die. Feststellung wird gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 StrVVO in diesem Falle jedoch nicht vor dem 1. Januar des dem Feststellungsbescheid vorangegangenen Jahres wirksam. Das Verfahren ist durch den Erlaß des baden-württembergischen Innenministeriums über die Feststellung der Gemeindeverbindungsstraßen vom 19. Oktober 1965 (GABl. S. 539) und durch den Erlaß des baden-württembergischen Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr vom 20. Juli 1979 (GABl. S. 852) näher ausgestaltet worden. Die Feststellung einer Straße als Gemeindeverbindungsstraße hat nach wie vor zur Folge, daß die beteiligten Gemeinden laufende Zuweisungen für die Unterhaltung dieser Straßen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs erhalten. Die Gemeinden können ferner unter bestimmten Voraussetzungen durch Satzung für Gemeindeverbindungsstraßen straßenrechtliche Anbaubeschränkungen aussprechen.

Die Straße zwischen Sigmaringen und Sigmaringendorf wurde in den Jahren 1963 und 1969 als Gemeindeverbindungsstraße festgestellt. Mit Bescheiden vom 7. und 16. Juli 1981 teilte das zuständige Landratsamt Sigmaringen den Klägerinnen mit, daß die Straße zum 1. Januar 1981 als Gemeindeverbindungsstraße gelöscht werde. Zur Begründung wurde angegeben, daß die Sicherheit und die Leichtigkeit des Kraftfahrzeugverkehrs durch den sehr schmalen Ausbauzustand und wegen fehlender Ausweichstellen nicht mehr gewährleistet seien. Die Straße stehe wegen verkehrsbeschränkender Maßnahmen dem allgemeinen Verkehr nicht mehr in vollem Umfange zur Verfügung. Damit bezog sich das Landratsamt vor allem auf verkehrsrechtliche Maßnahmen, die im Jahre 1975 getroffen worden waren. Diese hatten zur Sperrung der Straße für Lastkraftwagen mit einem Gesamtgewicht von mehr als 2,6 t, zur Festsetzung einer Geschwindigkeitsbegrenzung auf 50 km/h und zu einer Sperrung des gesamten Kraftfahrzeugverkehrs an Sonn- und Feiertagen geführt. Die gegen die Bescheide gerichteten Widersprüche blieben erfolglos.

Das Verwaltungsgericht gab den Anfechtungsklagen statt. Die Berufung des beklagten Landes hatte keinen Erfolg.

Nach Auffassung des Berufungsgerichts scheitert das Vorgehen des Beklagten an der Frist des § 48 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für Baden-Württemberg - LVwVfG - vom 21. Juni 1977 (GBl. S. 227).

Mit seiner vom Senat zugelassenen Revision erstrebt das beklagte Land die Abweisung der Klagen.

Die Klägerinnen verteidigen die vorinstanzlichen Entscheidungen.

II.

Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt revisibles Recht (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Eine abschließende Entscheidung ist mangels ausreichender tatsächlicher Feststellungen nicht möglich. Das führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (vgl. § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Das Berufungsgericht hält § 48 Abs. 4 LVwVfG für anwendbar. Danach ist die Rücknahme eines Verwaltungsakts nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt zulässig, in dem die Behörde Kenntnis von Tatsachen erhalten hat, die die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen. An der Anwendung sieht es sich nicht durch die Befristung in § 1 Abs. 3 Satz 2 StrVVO gehindert. Die vom Berufungsgericht hierfür angegebenen Erwägungen werden indes den Anforderungen des Subsidiaritätsgrundsatzes des § 1 Abs. 1 LVwVfG nicht hinreichend gerecht. Das Gericht stellt zu strenge Anforderungen. Nach § 1 Abs. 1 LVwVfG ist das Landesverwaltungsverfahrensgesetz nur anzuwenden, "soweit nicht landesrechtliche Vorschriften inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten". Die landesgesetzliche Subsidiaritätsklausel stimmt ihrem Wortlaut nach insoweit mit der Bundesfassung des § 1 Abs. 1 VwVfGüberein. Ihre Anwendung ist damit der revisionsgerichtlichen Nachprüfung zugänglich (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Die Anwendung der Verwaltungsverfahrensgesetze ist gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG zugunsten besonderer Vorschriften dann ausgeschlossen, wenn diese Regelungen dieselbe Sachmaterie erfassen. Hierzu muß das jeweilige Sachproblem bestimmt werden, dessen Regelung die Vorschrift zu dienen bestimmt ist. Maßgebend ist dabei vor allem der jeweilige Regelungsanspruch der miteinander zu vergleichenden Vorschriften. Eine Sachmaterie kann dabei durch eine Vorschrift auch dann erfaßt sein, wenn sie eine ausdrückliche inhaltsgleiche oder entgegengesetzte Regelung nicht trifft, aber eine abschließende Problemlösung für sich in Anspruch nimmt. Ob dies der Fall ist, muß nach Sinn und Zweck der Regelung im Wege der Auslegung ermittelt werden. Hierbei ist zunächst von der ausdrücklich in der Vorschrift getroffenen Regelung auszugehen. Ergibt sich dabei, daß die Regelung unvollständig und damit in ihrem Anwendungsanspruch lückenhaft ist, ist zu fragen, ob sie insoweit durch andere Rechtssätze, etwa durch Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts ergänzt wird. Jedenfalls kann die Annahme der ergänzenden Geltung des Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht bereits damit begründet werden, daß jeweils nur die ausdrücklichen Rechtsfolgeanordnungen der beiden Regelungen miteinander verglichen werden und - bei einer nur wortgebundenen Auslegung beide Vorschriften - als miteinander verträglich erscheinen. Nach § 1 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes ist vielmehr eine außerhalb dieses Gesetzes bestehende Bestimmung inhaltsgleich oder entgegenstehend, wenn ihr durch Auslegung ermittelter Regelungsanspruch abschließend ist. Dies festzustellen, mag im Einzelfall dann schwierig sein, wenn die Regelung, die mit einer Vorschrift des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu vergleichen ist, wesentlich älter als das insoweit nunmehr kodifizierte Verwaltungsverfahrensrecht ist. In einem derartigen Fall kann es geboten sein, den Sinngehalt der landesrechtlichen Regelung unter Berücksichtigung der ungeschriebenen Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechtes, welche der Ergänzung geschriebenen Rechts dienen, zu ermitteln.

Das Berufungsgericht hat zwar angenommen, vor Inkrafttreten des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes sei nach den ungeschriebenen Regeln des allgemeinen Verwaltungsrechts die Rücknehmbarkeit nicht in gleicher Weise wie nach § 48 Abs. 4 LVwVfG zeitlich begrenzt gewesen. Es hat aber die Bedeutung dieses Rechtssatzes für die Anwendung der Subsidiaritätsklausel des § 1 Abs. 1 LVwVfG verkannt. Das Gericht begründet die Anwendbarkeit des § 48 Abs. 4 LVwVfG mit der Erwägung, daß dessen Fristbegrenzung die Voraussetzungen einer Rücknahme regele; § 1 Abs. 3 Satz 2 StrVVO bestimme demgegenüber nur den Umfang einer im übrigen zulässigen Rücknahme. Das damit vom Berufungsgericht als maßgebend angesehene Kriterium, um die Reichweite des Regelungsanspruches der jeweiligen Vorschrift festzustellen, ist indes allein rechtstechnischer Natur. Es setzt bereits eine bewertende Entscheidung darüber voraus, ob und in welchem Maß bei rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakten gegenüber dem Rücknahmeverlangen der Behörde Vertrauensschutz gewährt werden soll. Damit kann nicht dargetan werden, in welcher Hinsicht § 1 Abs. 3 Satz 2 StrVVO einen kodifikatorischen Regelungsanspruch nicht enthält. Auch das Berufungsgericht versteht § 1 Abs. 3 Satz 2 StrVVO dahingehend, daß die in der Vorschrift enthaltene Begrenzung der Rückwirkung als Ausfluß des Vertrauensschutzes verstanden werden muß. Die Bedeutung des § 1 Abs. 3 Satz 2 StrVVO kann im Sinne des § 1 Abs. 1 LVwVfG daher nur dann hinreichend erfaßt werden, wenn die landesrechtliche Vorschrift im Zusammenhang mit den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Verwaltungsrechts verstanden wird. Diese Rechtsgrundsätze des ungeschriebenen Verwaltungsrechts gingen in aller Regel - wie das Berufungsgericht auch für den Regelungsbereich des § 1 Abs. 3 StrVVO bestätigt - seinerzeit für die Träger öffentlicher Verwaltung von der freien Rücknehmbarkeit rechtswidriger Verwaltungsakte aus (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1965 - BVerwG 5 C 21.64 - BVerwGE 23, 25 <31>[BVerwG 08.12.1965 - V C 21/64]; Urteil vom 20. Juni 1967 - BVerwG 5 C 175.66 - BVerwGE 27, 215 [BVerwG 20.06.1967 - BVerwG V C 175.66] <217>[BVerwG 20.06.1967 - V C 175/66]). Dem entspricht es übrigens, daß der baden-württembergische Verordnungsgeber zunächst in § 3 Abs. 6 der Verordnung vom 3. Mai 1962 (Ges.Bl. S. 34) einen "Widerruf" ohne jedwede Einschränkung vorsah. Auf der Grundlage der allgemeinen Rechtsgrundsätze erachtete es der Verordnungsgeber in § 1 Abs. 3 Satz 3 StrVVO für ausreichend, die Rücknahme der Feststellung der Straße als Gemeindeverbindungsstraße lediglich in ihrer Rückwirkung zeitlich zu beschränken. Dies war aus haushaltsrechtlichen Gründen besonders naheliegend (vgl. hierzu etwa Nr. 10.1 der vorläufigen Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung für Baden-Württemberg vom 11. Mai 1977 <GABl. 1977 S. 1109> zu § 44 LHO; vgl. ferner Nr. 2.1.3 des "Leitfadens über die Rückforderung von Zuwendungen <Zuschüssen>" des Finanzministeriums Baden-Württemberg vom 24. November 1980 <GABl. 1981 S. 30>). Die Feststellung einer Straße als Gemeindeverbindungsstraße hatte im wesentlichen nur für den kommunalen Finanzausgleich Bedeutung.

Für die Annahme einer inhaltsgleichen oder entgegenstehenden Bestimmung im Sinne des § 1 Abs. 1 LVwVfG ist es nicht erforderlich, daß die landesrechtliche Regelung die Rücknahmemöglichkeit in gleicher Weise wie § 48 Abs. 4 LVwVfG befristet. Der in § 48 Abs. 4 LVwVfG enthaltene Ausschluß der Rücknahme auch für die Zukunft stellt lediglich das Ergebnis einer bestimmten Bewertung der beteiligten Interessen dar. Zugunsten des Betroffenen wird die Abwägung der Interessen hierbei durch eine Befristung generalisiert. Eine landesrechtliche Regelung, die die Interessen der Beteiligten anders - im vorliegenden Fall zum Nachteil der Gemeinde - bewertet und einen gänzlichen Verlust der Rücknahmebefugnis nicht vorsehen will, soll durch die Subsidiaritätsklausel des § 1 Abs. 1 LVwVfG gerade nicht ausgeschlossen werden. Eine ausdrücklich landesrechtliche Regelung, die Rücknahmebefugnis nicht als solche zu befristen, war nach dem seinerzeitigen, vom Berufungsgericht bestätigten Stand der allgemeinen Rechtsgrundsätze des Verwaltungsrechts unnötig. Das Berufungsgericht hat dies verkannt. Demgemäß ist im vorliegenden Fall ausschließlich § 1 Abs. 3 Satz 2 StrVVO maßgebend, da andere Gründe, die für eine Anwendbarkeit des § 48 Abs. 4 LVwVfG sprechen könnten, nicht ersichtlich sind. Bei dieser Sachlage bedarf es keiner näheren Erörterung, ob sich ein Träger öffentlicher Verwaltung überhaupt auf die Ausschlußfrist des § 48 Abs. 4 LVwVfG berufen kann. Die insoweit bestehenden Zweifel sprechen gerade für die Maßgeblichkeit der in § 1 Abs. 3 Satz 2 StrVVO enthaltenen abschließenden Interessenbewertung.

Das Berufungsurteil stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Das Revisionsgericht kann auf der Grundlage der bislang getroffenen Feststellungen nicht entscheiden, ob die Gemeindestraße zwischen Sigmaringen und Sigmaringendorf ihren Charakter als Gemeindeverbindungsstraße verloren hat. Dies nötigt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (vgl. § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Das Berufungsgericht wird nunmehr zu prüfen haben, ob die Voraussetzungen einer Gemeindeverbindungsstraße noch gegeben waren.