I.

Die Klägerin ist Eigentümerin eines Wohngrundstücks in Bad Z..., das die Besatzungsmacht vom 12. Oktober 1945 bis 18. November 1946 in Anspruch genommen hatte. Nach der Freigabe wurden Belegungsschäden am Grundstück festgestellt] auch waren Einrichtungsgegenstände in Verlust geraten oder beschädigt worden. Die Stadt Oldenburg - Kreisfeststellungsbehörde - stellte diese Schäden durch Bescheide vom 9. Februar und 19. März 1953 mit insgesamt 27 541,51 RM fest und gewährte der Klägerin hierfür eine Entschädigung in Höhe von 2 754,15 DM.

Nach Inkrafttreten des Abgeltungsgesetzes beantragte die Klägerin eine zusätzliche Entschädigung nach §§ 26 ff. AbgG. Die Stadt Oldenburg - Amt für Verteidigungslasten - setzte mit Bescheid vom 28. September 1956 eine weitere Entschädigung in Höhe von 3 953,08 DM fest. Am 28. April 1959 erließ sie einen Änderungsbescheid und setzte als weitere Entschädigung statt 3 953,08 DM einen Betrag von 7 289,69 DM fest. Sie gab hierzu die Begründung: Bei der ersten Errechnung der Entschädigung sei ein Fehler unterlaufen. Der wirtschaftlich überwundene Teil des Schadens in Höhe von 8 093,05 RM sei von dem Gesamtschadensbetrag von 27 541,51 RM in Abzug zu bringen. Hiernach sei von einem Schadensbetrag von 19 448,46 RM auszugehen. Unter Anwendung der in § 30 Abs. 1 AbgG festgelegten Vomhundertsätze sei die Entschädigung auf insgesamt 9 234,54 DM festzustellen und hierauf die bereits bewilligten und gezahlten Entschädigungen anzurechnen.

Gegen diesen Bescheid legte der Vertreter des Bundesinteresses Beschwerde ein. Der Beklagte hob den Bescheid der Stadt Oldenburg auf. Gegen diesen Beschwerdebescheid hat die Klägerin Klage erhoben und beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat den Beschwerdebescheid des Beklagten aufgehoben. Das Berufungsgericht hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision hat der Beklagte beantragt,

Er trägt im wesentlichen vor: § 56 AbgG enthalte eine abschließende Regelung der Möglichkeiten zur Abänderung eines unanfechtbar gewordenen Entschädigungsbescheides. Die Bescheide in Besatzungsschädenangelegenheiten besäßen gewissermaßen materielle Rechtskraft. Die Regelung wäre sinnlos und überflüssig, wenn nebenher noch die allgemeinen Grundsätze des Wiederaufgreifens Geltung hätten. Abgesehen hiervon könne eine Abänderung aber auch nach allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts nicht in Betracht kommen. Der ursprüngliche Bescheid habe den Vertreter des Bundesinteresses und die Bundesrepublik begünstigt. Wie jedem anderen Beteiligten müsse auch dem Vertreter des Bundesinteresses Vertrauensschutz zugebilligt werden. Dann aber hätte der Bescheid nicht widerrufen werden dürfen.

Die Klägerin beantragt,

Sie tritt den Ausführungen des Beklagten entgegen und hält das Berufungsurteil für zutreffend.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Im Revisionsverfahren ist nur die Frage im Streit, ob neben § 56 des Gesetzes über die Abgeltung von Besatzungsschäden vom 1. Dezember 1955 (BGBl. I S. 734) - AbgG - auch noch die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts über das Wiederaufgreifen eines durch unanfechtbaren Bescheid abgeschlossenen Verfahrens gelten.

Die in den Vorinstanzen behandelte Frage der Berichtigungsmöglichkeit bedarf hierbei keiner näheren Erörterung. Eine Berichtigung scheidet schon deshalb aus, weil der ursprüngliche Bescheid auf einer unrichtigen Rechtsanwendung beruht und nicht auf einer Divergenz von Wille und Erklärung. Auch erledigt sich die aufgeworfene Frage nicht dadurch, daß die Rechtsmittelbelehrung des ursprünglichen Bescheides als fehlerhaft angesehen wird. Sie ist richtig; eine Straßenbezeichnung bei der Angabe des Sitzes der Rechtsbehelfsbehörde erübrigte sich jedenfalls in diesem Falle.

Es bedarf auch keiner näheren Erörterung darüber, daß der ursprüngliche Bescheid aus dem Jahre 1956 fehlerhaft war. Der als wirtschaftlich überwunden anzusehende Schaden mußte gemäß § 29 Abs. 2 AbgG zunächst von dem Schadensbetrag abgesetzt werden. In dem ursprünglichen Bescheid ist der überwundene Schaden dagegen unzutreffenderweise nur von einem Betrag von 20 000 RM abgezogen worden.

Auch in der Kernfrage schließt sich der erkennende Senat den Vorinstanzen an, indem anerkannt wird, daß die Grundsätze über die Rücknahme belastender Verwaltungsakte neben § 56 AbgG anwendbar sind. Inwieweit § 56 Abs. 3 AbgG, nach welchem die Änderung eines unanfechtbaren Bescheides nach Ablauf von drei Jahren nicht mehr zulässig ist, Ausschließlichkeitswirkung besitzt, kann dahingestellt bleiben, weil hier die Änderung innerhalb dieser Frist angeordnet worden ist, § 56 Abs. 1 AbgG lautet:

"Ein unanfechtbar gewordener Bescheid kann geändert werden,

1. 1)

   wenn ein Beteiligter neue Tatsachen oder Beweismittel beibringt, die er ohne sein Verschulden in dem früheren Verfahren nicht beibringen konnte;

2. 2)

   wenn der Bescheid durch eine strafbare Handlung herbeigeführt worden ist."

Dem Berufungsgericht ist darin zu folgen, daß die Bescheide nach dem Abgeltungsgesetz nicht in demselben Sinne in materielle Rechtskraft erwachsen wie Gerichtsurteile. Nach herrschender Ansicht kommt Verwaltungsentscheidungen nur dann eine solche Wirkung zu, wenn es sich um sogenannte streitentscheidende Verwaltungsakte handelt. Wesentliche Voraussetzung eines streitentscheidenden Verwaltungsaktes ist, daß eine unparteiische (dritte) Stelle in einem gerichtsähnlichen Verfahren entscheidet, wie das insbesondere häufig der Fall ist, wenn Ausschüsse für die Bescheidung von Rechtsbehelfen zuständig sind. Wie der Senat in seinem Urteil vom 19. Mai 1965 - BVerwG V C 143.63 - (MDR 1965, 933 = DÖV 1965, 707) dargelegt hat, besitzen die Bescheide nach dem Abgeltungsgesetz diese Eigenschaft nicht. Über die Beschwerden (Widersprüche) entscheidet keine unparteiische Stelle, sondern die mit der Abwicklung von Besatzungsschäden betraute Verwaltungsbehörde. Auch dient die in § 45 AbgG vorgesehene Mitwirkung eines Vertreters des Bundesinteresses im Verwaltungsverfahren nicht der Herbeiführung einer streitigen Verhandlung und einer Streitentscheidung, sondern ausschließlich der Wahrnehmung der finanziellen Belange der Bundesrepublik, weil diese nicht befugt ist - obwohl sie die Mittel für die Entschädigungen bereitzustellen hat -, das Abgeltungsgesetz in eigener Zuständigkeit auszuführen, dies vielmehr den Ländern überlassen muß. Daß das Verwaltungsverfahren nach dem Abgeltungsgesetz keine anderen Eigenschaften besitzt als sonst das Vorverfahren nach der Verwaltungsgerichtsordnung, wird auch dadurch deutlich, daß es in § 190 VwGO nicht aufrechterhalten, sondern nach § 195 Abs. 2 VwGO durch die entsprechenden Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung ersetzt worden ist, so daß an die Stelle des Beschwerdeverfahrens nach dem Abgeltungsgesetz das übliche Widerspruchsverfahren nach der Verwaltungsgerichtsordnung getreten ist; das reine Widerspruchsverfahren ist aber ebensowenig ein gerichtsähnliches Verfahren, wie der Widerspruchsbescheid keine Streitentscheidung über den ursprünglichen Verwaltungsakt ist; er ist vielmehr der modifizierte Verwaltungsakt selbst (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Allerdings hat der erkennende Senat in seinem Urteil vom 26. August 1959 - BVerwG V C 144.56 - (DVBl. 1960, 107) ausgeführt: Bescheide in Besatzungsschädensachen erwüchsen jedenfalls in dem Sinne auch in "materielle Rechtskraft", daß die Entschädigungsbehörde nicht verpflichtet sei, auf einen wiederholten, bereits rechtskräftig beschiedenen Antrag eine neue Sachentscheidung zu treffen; dies ergebe sich eindeutig daraus, daß die Abänderung von Entschädigungsbescheiden sowohl nach früherem Besatzungsrecht wie auch nach dem Abgeltungsgesetz ausdrücklich geregelt worden sei und diese Regelung überflüssig wäre, wenn auf Grund erneuter Antragstellung eine neue Sachentscheidung erzwungen werden könnte. Hierbei war aber nicht an eine echte materielle Rechtskraft gedacht. Die Wörter materielle Rechtskraft stehen in Anführungszeichen, und es ist auch ausdrücklich gesagt worden, in welchem Sinne die Bindungswirkung zu verstehen ist: im Sinne einer einseitigen Bindung des Betroffenen. Bullinger (JZ 1963, 466 [469]) hat in Anlehnung an dieses Urteil bei den hier allein interessierenden belastenden Verwaltungsakten drei Stufen der Bestandskraft für denkbar gehalten: die bloß formelle Bestandskraft (Unanfechtbarkeit), die einseitig den Betroffenen bindende materielle Bestandskraft (Unangreifbarkeit) und die voll ausgebildete, Behörde und Bürger gleichermaßen bindende materielle Bestandskraft (Unaufhebbarkeit). Nach dieser Einteilung kommt für die Bescheide nach dem Abgeltungsgesetz die zweite Stufe der Bestandskraft in Betracht, wie auch Bullinger zutreffend angenommen hat.

Für Fälle dieser Art gilt der Grundsatz, daß die Verwaltungsbehörde von sich aus ein abgeschlossenes Verwaltungsverfahren wiederaufgreifen und erneut und zugunsten des Betroffenen regeln darf, daß der Betroffene aber - der ohnehin ein formelles Anfechtungsrecht nicht mehr besitzt - auch materiellrechtlich die Änderung oder Rücknahme des belastenden fehlerhaften Verwaltungsaktes in keiner Weise erzwingen kann. Wie der erkennende Senat bereits entschieden hat, besitzt der Betroffene insoweit nur einen auf das Willkürverbot eingeschränkten "Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung". Insbesondere in der Entscheidung vom 11. Dezember 1963 (BVerwGE 17, 256[BVerwG 11.12.1963 - V C 91.62] [261]) ist ausgeführt, daß es in Fällen dieser Art im freien Ermessen der Verwaltungsbehörde stehe, ob sie sich auf die Unanfechtbarkeit ihrer früheren Entscheidung berufen oder ob sie erneut sachlich entscheiden wolle. Damit ist den berechtigten, auch von Bullinger geäußerten Bedenken Rechnung getragen, daß andernfalls - wenn es einen uneingeschränkten Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung im Falle eines Antrages auf Aufhebung eines unanfechtbaren, aber fehlerhaften belastenden Verwaltungsaktes gäbe - die gesetzlichen Rechtsmittelfristen überspielt würden, was dem Gedanken der Rechtssicherheit zuwiderliefe. Die Rechtssicherheit in diesem Sinne ist dagegen nicht in Frage gestellt, wenn - abgesehen vom Willkürverbot, das ebenfalls Verfassungsrang besitzt - die Verwaltungsbehörde in keiner Weise zu einer dem Betroffenen günstigen Entscheidung gezwungen werden kann. Dann ist es aber in Fällen dieser Art auch nicht erforderlich, den Verfassungsprinzip der Rechtssicherheit den Vorrang einzuräumen und insbesondere den Entscheidungen über abgeschlossene Sachverhalte - wie Bullinger es vorschlägt - eine echte materielle, alle Beteiligten bindende Rechtskraft beizulegen.

Auch die Tatsache, daߧ 56 AbgG eine besondere Vorschrift zur Abänderung von unanfechtbaren Bescheiden ist, zwingt nicht zur Annahme, daß die nach dem Abgeltungsgesetz ergangenen Bescheide materielle Rechtskraft besäßen oder daß dieser Vorschrift eine Ausschließlichkeitswirkung zukäme. Das könnte nur dann in Frage kommen, wenn sich sonst § 56 AbgG als überflüssig erwiese. Das ist aber nicht der Fall. Nach dem verwaltungsrechtlichen Grundsatz steht es - wie erwähnt - lediglich im freien Ermessen der Verwaltungsbehörde, einen unanfechtbaren belastenden fehlerhaften Verwaltungsakt abzuändern. In § 56 AbgG wird den Beteiligten dagegen ein Rechtsanspruch auf Abänderung eingeräumt; das Wort "kann" in § 56 AbgG bringt nicht etwa zum Ausdruck, daß die Entscheidung über die Abänderung nach Ermessen zu treffen sei. Es hat vielmehr den Sinn einer Ermächtigung und Befugnis der Verwaltungsbehörde. Außerdem wird in § 56 Abs. 1 AbgG nicht nur die Abänderung von belastenden Verwaltungsakten geregelt. Die Nr. 1 ist eine Regelung auch für den Fall, daß der Antragsteller begünstigt ist und der Vertreter des Bundesinteresses neue Tatsachen oder Beweismittel vorbringt; ohne diese Regelung käme es für die Rücknahme des begünstigenden Verwaltungsaktes auf das Kennen oder Kennenmüssen des Mangels auf seiten des Begünstigten an. Die Nr. 2 dürfte ohnehin nur eine Sonderregelung für die Rücknahme eines begünstigenden Bescheides sein.

Wenn § 56 AbgG eine die Änderungsmöglichkeiten abschließende Aufzählung enthielte, wäre es ferner unverständlich, warum der sonst unzweifelhaft zur Abänderung eines Verwaltungsaktes berechtigende Hauptgrund nicht erwähnt ist: die nachträgliche Änderung der Verhältnisse, sofern - wie es Haupt-Mey-Obert, Kommentar zum Gesetz über die Abgeltung von Besatzungsschäden, § 56 Anm. 2 annehmen - nach § 56 Abs. 1 Nr. 1 AbgG nur solche Tatsachen in Betracht kommen, die bereits zur Zeit des Erlasses des Bescheides vorhanden waren. Ebenso müßte es wenig sinnvoll erscheinen, daß die zuständige Behörde nicht auf Grund eigener Ermittlungen über eine Abänderung entscheiden dürfte, sondern - wie es in der Tat die Nr. 159 Abs, 1 der Richtlinien zu dem Gesetz über die Abgeltung von Besatzungsschäden vom 28. März 1956 (MinBlFin S. 320) vorsieht - das Material einem Beteiligten zuleiten und diesen bitten müßte, einen Antrag auf Änderung des Bescheides zu stellen. Daß ein nach der Antragstellung durch den Berechtigten (§ 42 AbgG) im übrigen von Amts wegen zu betreibendes Verfahren (§ 48 Abs. 1 Satz 2 AbgG) im Rahmen der Abänderung nach § 56 Abs. 1 AbgG schlechthin auf die Initiative eines Beteiligten angewiesen sein sollte, wäre für ein Verwaltungsverfahren zumindest sehr ungewöhnlich.

All diese Ungereimtheiten lösen sich auf, wenn in § 56 Abs. 1 AbgG keine Ausschließlichkeitsregelung in dem erörterten Sinn gesehen wird.

Dem Berufungsgericht ist schließlich ebenfalls insoweit beizutreten, als es auch aus § 350 a des Lastenausgleichsgesetzes - LAG - keine gegenteiligen Schlüsse zieht. Zwar wird in dieser Vorschrift die Anwendbarkeit des allgemeinen Verwaltungsrechts neben den gesetzlichen Vorschriften ausdrücklich zugelassen. Hieraus kann aber nicht gefolgert werden, daß mangels einer entsprechenden Bestimmung im Abgeltungsgesetz neben §§ 56 ff. AbgG das allgemeine Verwaltungsrecht außer Betracht zu bleiben habe. Denn das allgemeine Verwaltungsrecht gilt, solange es nicht durch besondere Vorschriften verdrängt wird. Daß die §§ 56 ff. AbgG nicht in diesem Sinne besondere Vorschriften sind, ist oben dargelegt worden. Im Bereich desLastenausgleichsgesetzes konnte es aber angesichts der Wiederaufnahmeregelung und der gerichtsähnlichen Gestaltung des Rechtsbehelfsverfahrens zweifelhaft sein, ob daneben auch für das allgemeine Verwaltungsrecht Raum bleibt. Diesen Zweifel behebt § 350 a LAG, der übrigens auch nur eine dahin gehende Rechtsprechung normiert hat.

Schließlich greift auch der Einwand des Vertrauensschutzes zugunsten des Vertreters des Bundesinteresses nicht durch. Der Vertrauensschutz ist eine Einrichtung für den Staatsbürger gegenüber dem ihm überlegenen Staat nebst seiner mächtigen Verwaltung. Wollte man diesen Schutz auch den Verwaltungsbehörden einräumen, so hieße es, ihn in sein Gegenteil verkehren. Aus der Stellung des Vertreters des Bundesinteresses als einem gleichberechtigten Verfahrensbeteiligten kann nicht auch eine Gleichordnung der Bundesrepublik mit dem einzelnen Bürger in der Sache hergeleitet werden. In der Sache ist auch die Bundesrepublik auf ihre Weise an der Ausführung des Abgeltungsgesetzes beteiligt und daher im Verhältnis zum Staatsbürger und Antragsteller übergeordnet. Auch ihre Aufgabe ist es - wie die der zuständigen Landesbehörde -, Recht und Gerechtigkeit bei der Ausführung des Abgeltungsgesetzes walten zu lassen. Daran ändert nichts das Wesen der Aufgabe des Vertreters des Bundesinteresses, der die finanziellen Belange der Bundesrepublik wahrnehmen soll (§ 45 AbgG). Auch die Wahrnehmung der finanziellen Belange kann nur im Rahmen der Verfassung, muß also auch nach Recht und Gerechtigkeit erfolgen. Wenn daher im Konfliktsfalle der Gerechtigkeitsgrundsatz dem Grundsatz der Rechtssicherheit vorgehen darf - wie im vorliegenden Fall -, so kann sich der am Verfahren beteiligte Vertreter des Bundesinteresses, auch wenn dadurch seine finanziellen Belange betroffen werden, weder auf Vertrauensschutz noch sonst auf Gesichtspunkte der Bestandskraft von Verwaltungsakten berufen. Der Vertrauensschutz kann daher allenfalls für den Entschädigungsberechtigten auch im Verhältnis zur Bundesrepublik (und nicht nur im Verhältnis zu der zuständigen Landesbehörde) bestehen, keinesfalls aber im umgekehrten Verhältnis. "Gleicher Vertrauensschutz für Bürger und (übergeordneten) Staat" würde eine Verkennung des Verhältnisses von Staat und Bürger bedeuten.

Hiernach ist die Revision unbegründet und zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.