I.

Die Klägerin unterhält auf ihrem Betriebsgrundstück in Köln-Klettenberg einen Brunnen, aus dem sie Grundwasser für betriebliche Zwecke fördert, und zwar nach ihren Angaben ununterbrochen seit Bestehen des Brunnens im Jahre 1872. Ende 1958 hat sie die für die Grundwasserförderung vorhandenen Anlagen ausgebaut und erneuert, weiter Ende 1963 die Pumpe durch eine andere ersetzt und den Saugkorb gegenüber dem früheren Stand tiefergelegt.

Mit Schreiben vom 26. September 1966 meldete die Klägerin das ihr nach ihrer Auffassung zustehende Recht auf Grundwasserförderung nach § 16 Abs. 2 des Wasserhaushaltsgesetzes (WasHG) an. Die durchschnittliche jährliche Wasserförderung der letzten zehn Jahre, die für die Feststellung des Umfangs des Wasserrechts nach § 126 Abs. 2 des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LWG) vom 22. Mai 1962 (GVNW S. 235) maßgebend sei, habe mehr als 32.000 cbm betragen.

Mit Schreiben vom 3. August 1967 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin ab, ihre Grundwasserbenutzung als altes Recht im Sinne des § 15 Abs. 1 Nr. 1 WasHG anzuerkennen. Er bestritt zwar nicht, daß die Klägerin schon vor Inkrafttreten des Preußischen Wassergesetzes (PrWG) auf ihrem Grundstück Grundwasser aus rechtmäßigen Anlagen gefördert habe; diese sich lediglich auf das Grundeigentum stützende Grundwasserförderung stelle jedoch - wie sich u.a. aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Januar 1965 - BVerwG IV C 61.64 - (BVerwGE 20, 219) ergebe - kein nach § 379 Abs. 2 PrWG aufrechterhaltenes Recht und daher auch kein Recht im Sinne des § 15 Abs. 1 Nr. 1 WasHG dar, sondern könne nur als Wasserbenutzung "in sonst zulässiger Weise" nach§ 17 Abs. 1 Nr. 2 WasHG angesehen werden.

Widerspruch und Klage, mit der die Klägerin die Feststellung ihres Rechts beantragte, Wasser bis zu 40.000 cbm jährlich zu fördern, waren erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat die Feststellungsklage zwar für zulässig gehalten, aber verneint, daß die Befugnis der Klägerin zur Grundwasserförderung durch§ 379 Abs. 2 PrWG als Recht aufrechterhalten worden sei.

Die Berufung der Klägerin, mit der sie die Verpflichtung des Beklagten erstrebte, das erwähnte Recht in das Wasserbuch einzutragen, war hingegen erfolgreich und führte zur Verurteilung des Beklagten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Das Berufungsgericht hielt die Klage als Verpflichtungsklage für zulässig, weil die Eintragung eines Rechts in das Wasserbuch - obwohl sie keine rechtsbegründende oder rechtsändernde Wirkung habe - als Verwaltungsakt anzusehen sei. Der Klägerin stehe das Recht, dessen Eintragung sie begehre, als "altes Recht" im Sinne der §§ 15, 16 WasHG zu. Sie betreibe nämlich die Grundwasserförderung auf Grund eines Rechtes, das durch das frühere Landesrecht, hier§ 379 Abs. 2 PrwG, aufrechterhalten worden sei; es habe bereits beim Inkrafttreten des Preußischen Wassergesetzes bestanden, seiüber die Schranken der §§ 199 bis 202 PrWG hinausgegangen und damals mit rechtmäßigen Anlagen ausgeübt worden. Das nach § 379 Abs. 2 PrWG aufrechterhaltene Recht der Klägerin sei Teil ihres Eigentumsrechts am Betriebsgrundstück und beruhe nicht auf einem besonderen Titel. Zu Unrecht stelle der Beklagte in Abrede, daß das aus dem Grundeigentum abgeleitete Recht zur Grundwasserförderung ein "Recht" im Sinne des § 379 Abs. 2 PrWG darstelle. Auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Januar 1965 könne er sich für diese Auffassung nicht berufen; dort sei es um die Frage gegangen, ob die vom Grundstückseigentümer erst unter der Geltung des Preußischen Wassergesetzes begonnene Grundwasserförderung als Recht im Sinne des§ 17 Abs. 1 und 2 WasHG angesehen werden könne.

Vor dem Inkrafttreten des Preußischen Wassergesetzes habe das Recht des Grundeigentümers zum Fördern von Grundwasser - abgesehen vom Verbot polizeiwidrigen Handelns und vom Schikaneverbot - keinerlei öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Beschränkungen unterlegen. Das Preußische Wassergesetz habe dieses nach seinem § 196 grundsätzlich fortbestehende Recht nur in privatrechtlicher Hinsicht durch § 200 weitgehend eingeschränkt, aber für diejenigen, die von dem Recht bereits Gebrauch gemacht hätten, im Rahmen des § 379 Abs. 2 aufrechterhalten. Allerdings sei nur diese gesteigerte Form der Befugnis zur Grundwasserbenutzung als Recht aufrechterhalten geblieben, während die allgemein allen Grundeigentümern gemäß §§ 196, 200 PrWG weiterhin zustehende Befugnis zur Grundwasserbenutzung die Qualifikation eines Rechts für die Zukunft verloren und nur noch dazu berechtigt habe, das Grundwasser "in sonst zulässiger Weise" (§ 17 Abs. 1 Nr. 2 WasHG) zu nutzen.

Das Recht der Klägerin sei nicht dadurch erloschen, daß sie es sich nicht nach § 203 Abs. 3 in Verbindung mit§ 86 PrWG habe sicherstellen oder nach § 203 Abs. 1 und 2 PrWG neu verleihen lassen. Durch die Fortgeltung der "uralten Eigentümerbenutzungen" werde der mit dem Wasserhaushaltsgesetz verfolgte Zweck, das Grundwasser unter Kontrolle zu bekommen, nicht vereitelt. Die Zahl der von § 15 Abs. 1 Nr. 1 WasHG erfaßten Fälle dürfte nämlich gering sein; der Umfang des Grundwasserförderungsrechts sei zudem nach § 379 Abs. 2 Halbsatz 2 PrWG auf den Stand beim Inkrafttreten des Preußischen Wassergesetzes begrenzt; schließlich unterliege es den Beschränkungen des § 15 Abs. 4 WasHG.

Die weitere Voraussetzung des § 379 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 2 PrWG, daß nämlich die Grundwasserbenutzung über die Schranken des § 200 PrWG hinausgegangen sein müsse, liege ebenfalls vor. Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte müsse davon ausgegangen werden, daß die Grundwasserförderung in demselben Umfang wie in den Jahren 1956 bis 1967 auch bereits beim Inkrafttreten des Preußischen Wassergesetzes ausgeübt worden sei. Bei der vom Beklagten zugrunde gelegten Förderleistung von mindestens 12.000 bis über 22.000 cbm jährlich hätten andere im Sinne des § 200 Abs. 1 PrWG beeinträchtigt werden können. Diese Wahrscheinlichkeit genüge.

Die zu diesem Zeitpunkt unstreitig vorhandenen rechtmäßigen Anlagen zur Grundwasserförderung hätten bis zum Inkrafttreten des Nordrhein-Westfälischen Landeswassergesetzes, dem nach § 126 Abs. 1 LWG in Verbindung mit § 15 Abs. 1 WasHG maßgeblichen Zeitpunkt, fortbestanden.

Der genaue Umfang des der Klägerin nach alledem zustehenden Rechts sei noch nicht geklärt. Dies werde der Beklagte nachzuholen haben. Insoweit sei die Sache noch nicht spruchreif.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Beklagte die Verletzung von § 15 Abs. 1 Nr. 1 WasHG und von § 379 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 PrWG. Zu Unrecht meine das Oberverwaltungsgericht, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Januar 1965 sei für die hier zu entscheidende Frage unergiebig; der Begriff des Rechts in § 17 Abs. 1 WasHG habe die gleiche Bedeutung wie in § 15 Abs. 1 WasHG. Vor allem gälten die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Frage, ob es sachlich gerechtfertigt sei, Grundstückseigentümer und Inhaber eines besonders eingeräumten Rechts verschieden zu behandeln, auch für die unter § 379 Abs. 2 PrWG fallenden Benutzungen.

Bereits der Wortlaut des § 15 Abs. 1 Nr. 1 WasHG zeige, daß sich diene Vorschrift nur auf spezielle, durch die Landeswassergesetze aufrechterhaltene Rechte zur Gewässerbenutzung beiziehen solle. Andernfalls würden von§ 15 Abs. 1 Nr. 1 WasHG auch Eigentümerbenutzungen erfaßt, die erst unter der Geltung des Preußischen Wassergesetzes begonnen worden seien. Entstehungsgeschichte und Sinn des § 15 WasHG bestätigten diese Auflegung. Bei lediglich aus dem Eigentum fließenden Benutzungen habe - anders als bei besonders eingeräumten Rechten - eine Kontrolle der Grundwasserbenutzung, die das Wasserhaushaltsgesetz zum Schütze des Wassers habe sichern wollen, niemals stattgefunden; solche Benutzungen hätten sich, wie gerade der vorliegende Fall zeige, bisher völlig unkontrolliert vollzogen.

Anders als bei besonders eingeräumten Rechten fehle es daher an einer inneren Rechtfertigung für die Aufrechterhaltung; die Zulassung solcher in ihrem Umfang nicht mehr feststellbaren "Rechte" würde dem Sinn und der Systematik der §§ 15 bis 17 WasHG widersprechen; auch § 15 Abs. 3 WasHG stelle aus diesem Grunde auf in einem förmlichen Verfahren zugelassene Benutzungen ab.§ 15 WasHG müßte in anderer Weise nur dann ausgelegt werden, wenn sonst der Tatbestand der Enteignung erfüllt wäre; das sei jedoch nicht der Fall, wie das Bundesverwaltungsgericht in dem erwähnten Urteil vom 29. Januar 1965 festgestellt habe.

Fehlerhaft sei weiter die Auffassung des Berufungsgerichts, § 379 Abs. 2 PrWG habe nur diejenigen Grundwasserbenutzungen als Recht aufrechterhalten, die über die Schranken der §§ 196, 200 PrWG hinausgegangen seien. Sie würde dazu führen, die schädliche Grundwasserförderung (§ 200 Abs. 1 PrWG) gegenüber der unbedenklichen Nutzung zu privilegieren. Selbst wenn man dem Berufungsgericht folgen wolle, so hätte zumindest geklärt werden müssen, ob vom Brunnen der Klägerin Beeinträchtigungen im Sinne des § 200 Abs. 1 PrWG ausgegangen seien. Insoweit und auch zu weiteren Punkten werde Verletzung der Aufklärungspflicht gerügt.

Der Beklagte beantragt,

Die Klägerin bittet um Zurückweisung der Revision. Sie tritt den Ausführungen der Revision entgegen, bezieht sich auf das Berufungsurteil, ergänzt und vertieft dessen Ausführungen und ist der Meinung, daß eine präjudizierende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht vorliege. Während§ 17 WasHG mit guten Gründen zwischen Rechten und Befugnissen unterscheide, sei dies in § 15 Abs. 1 Nr. 1 WasHG nicht der Fall. § 15 wolle keineswegs nur Rechte berücksichtigen, die Gehen einmal einem irgendwie gearteten förmlichen Prüfungsverfahren unterworfen worden seien. Imübrigen habe das baden-württembergische und das bayerische Wassergesetz im Ergebnis den gleichen Tatbestand in gleicher Weise geregelt, wie dies bereits § 379 Abs. 2 PrWG getan habe, und dietatsächliche Ausübung eines Benutzungsrechts als Recht aufrechterhalten. Zu einer Sicherstellung ihres Rechts habe kein Anlaß bestanden, weil es bereits durch § 379 Abs. 2 PrWG aufrechterhalten worden sei; eine Verleihung des Rechts sei nicht möglich gewesen. Der Umfang des alten Rechts lasse sich im Rahmen des § 126 Abs. 2 LWG feststellen; diese Vorschrift zeige, daß der Gesetzgeber selbst mit Schwierigkeiten bei dem Nachweis des Umfangs alter Rechte gerechnet habe.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er hält das Berufungsurteil für zutreffend.

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet. Das Berufungsurteil hat die Vorschrift des § 15 Abs. 1 Nr. 1 WasHG verletzt.

1.

Mit dem Berufungsgericht hält der erkennende Senat die Verpflichtungsklage für zulässig, weil es sich bei der hier begehrten Eintragung eines Rechts um einen Verwaltungsakt handelt. Es ist allerdings richtig, daß die Eintragung im Wasserbuch keine rechtsbegründende oder rechtsändernde Wirkung hat; darauf weist z.B. der Hessische Verwaltungsgerichtshof (Urteil vom 20. März 1970 in Rspr.HessVG 1970 S. 57 [58]) hin. Das schließt jedoch entgegen der Meinung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs ihren Charakter als Verwaltungsakt nicht aus. Beurkundende Verwaltungsakte - ein solcher liegt hier vor - enthalten nämlich keine Verfügungen über eine Rechtslage, begründen oder ändern sie nicht, haben also keinen konstitutiven Charakter (vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 9. Aufl. 1966, S. 204, ebenso OVG Lüneburg in ZfW 1970, 170 [172 f. m.w.N.]). Die Eintragung im Wasserbuch begründet daher auch keine rechtliche, wohl aber immerhin eine tatsächliche Vermutung (vgl. Gieseke in ZfW 1967, 33 [37]). Wenn etwa die Erteilung einer Auskunft beim Amt für Verfassungsschutz als Verwaltungsakt anzusehen ist (BVerwGE. 31, 301 [306]), und weiter die Eintragung in eine Meldekartei (Urteil vom 25. Oktober 1960 - BVerwG I C 63.59 - in NJW 1961, 571 [572]), dann fehlt es an überzeugenden Gründen, hier einen Verwaltungsakt abzulehnen.

2.

Bedenken gegen die grundsätzlich auf Bundesrecht beschränkte Prüfungsbefugnis des erkennenden Senats (§ 137 Abs. 1 VwGO) bestehen nicht. Zwar hat das Berufungsgericht seiner Entscheidung weitgehend die Vorschrift des § 379 Abs. 2 des Preußischen Wassergesetzes (PrWG), also früheres Landesrecht zugrunde gelegt, auf dessen Verletzung die Revision gemäß § 137 Abs. 1 VwGO nicht gestützt werden kann. Die hier entscheidende Frage geht jedoch dahin, ob bestimmte von den Landeswassergesetzen, hier von § 379 Abs. 2 PrWG, aufrechterhaltene Rechte als Rechte im Sinne des § 15 Abs. 1 Nr. 1 WasHG anzusehen sind mit der Folge, daß für die darauf beruhenden Wasserbenutzungen eine Erlaubnis- oder Bewilligung nach dem Wasserhaushaltsgesetz nicht erforderlich ist. Die damit verbundene Frage, was das Wasserhaushaltsgesetz als Recht mit der angegebenen Rechtsfolge anerkennt, ist nach Bundesrecht zu beurteilen. Die Feststellung, daß eine Befugnis nach altem Landesrecht aufrechterhalten und dabei auch als "Recht" bezeichnet worden ist, schließt nicht notwendig die Anerkennung als "altes Recht" im Sinne des § 15 WasHG ein. In diesem Sinne ist auch die Zulassung der Revision durch das Berufungsurteil zu verstehen.

3.

Nach Auffassung des erkennenden Senats ist eine Benutzung nur dann erlaubnis- oder bewilligungsfrei, wenn sie auf Grund von Rechten ausgeübt wurde, bei deren Erteilung oder Aufrechterhaltung eine irgendwie geartete öffentlich-rechtliche Überprüfung der Wasserbenutzung in wasserrechtlicher Hinsicht stattgefunden hat. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

Bei der Erteilung eines Rechts zur Wasserbenutzung nach den Landeswassergesetzen folgt eine Überprüfung nach Auffassung des Senats schon aus dem Begriff der Erteilung. Bei der Aufrechterhaltung eines Rechts läßt sich, wie gerade die Formulierung des § 379 Abs. 2 PrWG zeigt, eine solche Folgerung allerdings nicht bereits aus dem Wortlaut selbst herleiten. Bei der Auslegung des Begriffs der "Rechte" in § 15 Abs. 1 Nr. 1 WasHG darf jedoch nicht allein auf den möglicherweise zweifelhaften Wortlaut abgestellt werden; vielmehr ist der Gesamtzusammenhang der Vorschrift des § 15 WasHG in Betracht zu ziehen. Dabei zeigt sich, daß in allen anderen Fällen des § 15, in denen das Gesetz auf eine Erlaubnis oder Bewilligung für alte Benutzungen verzichtet, stets eine öffentlich-rechtliche Überprüfung der Wasserbenutzung stattgefunden hat. Das ist der Fall gewesen bei Bewilligungen und Anlagegenehmigungen nach Absatz 1 Nrn. 2 und 3, bei den in Absatz 2 angesprochenen Planfeststellungsverfahren und hoheitlichen Widmungsakten für Anlagen des öffentlichen Verkehrs und wird schließlich - angesichts des Erfordernisses eines förmlichen Verfahrens - vorausgesetzt in der Ermächtigung an die Länder in Absatz 3, andere auf Grund der Landeswassergesetze zugelassene Benutzungen den erlaubnis- und bewilligungsfreien Benutzungen des Absatzes 1 gleichzustellen. Zieht man diesen gesamten Zusammenhang des § 15 WasHG in Betracht, dann spricht wenig dafür, daß die Nummer 1 des Absatzes 1 auch solche Rechte erfassen soll, mit denen Benutzungen verbunden waren, die ohne jede öffentlich-rechtliche Prüfung in wasserrechtlicher Hinsicht ausgeübt werden durften. Dem Oberverwaltungsgericht und der Revisionserwiderung ist zuzugeben, daß der Wortlaut des § 15 Abs. 1 Nr. 1 WasHG in dem hier in Frage stehenden Teil sich an den des § 379 Abs. 2 PrWG anlehnt und deswegen gefolgert werden könnte, auch dem§ 15 WasHG eine Auslegung zu geben, wie sie jener Vorschrift zuteil geworden ist. Indessen gebieten die systematischen Zusammenhänge innerhalb des § 15 WasHG zumindest Vorsicht bei der Heranziehung von Erkenntnissen zu früheren Gesetzen, die zudem gegenüber den wasserwirtschaftlichen Erfordernissen der Gegenwart vor vergleichsweise geringen Problemen standen.

Für eine zurückhaltende Behandlung der alten, durch§ 15 WasHG vom Erfordernis der Erlaubnis oder Bewilligung befreiten Wasserbenutzungen spricht weiter die Entstehungsgeschichte. Als Grund für die Sonderstellung der alten Rechte und Befugnisse ist in der Begründung zum Entwurf eines Wasserhaushaltsgesetzes (BTDrucks. II/2072 S. 27) angegeben, daß diese grundsätzlich auch schon bisher nur nach Durchführung eines förmlichen Verfahrens oder auf. Grund eines staatlichen Hoheitsakts erteilt worden sind. Im Gesetzgebungsverfahren herrschte also die Vorstellung, daß jedenfalls grundsätzlich eineÜberprüfung der Benutzung unter wasserrechtlichen Gesichtspunkten stattgefunden haben müsse, um auf eine Erlaubnis oder Bewilligung nach neuem Recht verzichten zu können. Nimmt man noch hinzu, daß es Sinn und Zweck des Wasserhaushaltsgesetzes ist, den erhöhten Anforderungen der modernen Wasserwirtschaft gerecht zu werden und insbesondere für das Grundwasservorkommen, dessen Schutz zu Recht als unzureichend empfunden wurde, angemessene Vorsorge zu treffen, dann kann nach Auffassung des Senats diesem Sinn und Zweck nur eine einengende Auslegung der die alten Rechte betreffenden Vorschriften genügen. Der Senat berücksichtigt dabei auch die Notwendigkeiten sozialstaatlicher Gebote, deren Beachtung allgemein bei Umweltschutzgesetzen und insbesondere bei aufrechterhaltenen Rechten gerade im Wasserrecht mit guten Gründen gefordert wird (vgl. etwa E. Rehbinder in ZRP 1970, 250 [252] sowie das Urteil des Senats vom 29. Januar 1965 in BVerwGE 20, 219 [222]). Gewiß läßt sich dem Hinweis der Revision auf den Zweck des Gesetzes, die bereits ausgeübten Benutzungen des Grundwassers sollten unter Kontrolle gebracht werden, mit der Klägerin entgegenhalten, daß dies mit Hilfe etwa von § 15 Abs. 4 und von § 16 Abs. 2 WasHG auch dann geschehen könne, wenn man dem § 15 Abs. 1 Nr. 1 WasHG eine weitere Auslegung gebe. Doch würden gerade mit der Heranziehung des § 15 Abs. 4 WasHG Kosten verbunden sein können, die im Interesse der Allgemeinheit ebenfalls eine einengende Auslegung des § 15 Abs. 1 nahelegen (vgl. etwa Hans Peters in: Gieseke, Eigentum und Grundwasser, 1959, S. 25).

Für die Entscheidung des Senats war schließlich von Bedeutung, daß die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für den Bereich des preußischen Rechts zu einem wenig einleuchtenden Ergebnis führt: Angesichts der in § 379 Abs. 2 PrWG aufgestellten Voraussetzungen würde die umfangreichere und für den Wasserhaushalt gravierendere Grundwasserförderung nach § 15 Abs. 1 Nr. 1 WasHG erlaubnis- bzw. bewilligungsfrei weiterhin ausgeübt werden dürfen, während die weniger umfangreiche, "unschädlichere" und daher von § 379 Abs. 2 PrWG nicht als Recht aufrechterhaltene Wassernutzung nach der Rechtsprechung des Senats zu § 17 Abs. 1 Nr. 2 WasHG (vgl. das erwähnte Urteil vom 29. Januar 1969 in BVerwGE 20, 219 sowie Urteil vom 22. Januar 1971 - BVerwG IV C 14.70 -) sich dem neuen Recht unterwerfen lassen muß.

Fehlt es nach alledem an einem alten Recht der Klägerin, so steht ihr auch kein Anspruch auf Eintragung in das Wasserbuch zu. Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts muß daher zurückgewiesen werden.

4.

Mit seiner Auslegung des § 15 Abs. 1 Nr. 1 WasHG weicht der Senat zwar von den Ausführungen des Bundesgerichtshofs in seinem Urteil vom 23. Dezember 1966 - V ZR 144/63 - (BGHZ 47, 1 [9 f.]) - ab. Eine Vorlage an den Gemeinsamen Senat nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes vom 19. Juni 1968 (BGBl. I S. 661) ist gleichwohl nicht erforderlich, weil das Urteil des Bundesgerichtshofs nicht auf der abweichenden Auffassung beruht, wie sich aus den weiteren Ausführungen des Urteils ergibt (vgl. a.a.O. S. 11/12).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].