Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 25.10.1960, Az.: BVerwG I C 63.59

I.

Die Kriminalpolizei nahm im Jahre 1937 Fingerabdrücke und Lichtbilder vom Kläger zu ihren Vorgängen, als er ihr durch die damalige Staatspolizei wegen des Verdachts homosexueller Betätigung zugeführt wurde. Wegen eines solchen Vergehens wurde der Kläger durch ehrengerichtliches Urteil aus der Rechtsanwaltschaft ausgeschlossen. Aus demselben Grunde wurde er vom Amtsgericht Hamburg zu einer Gefängnisstrafe verurteilt. Das strafrichterliche Urteil wurde nach dem Kriege aufgehoben, weil das homosexuelle Vergehen möglicherweise zeitlich so lange zurückgelegen habe, daß die Strafverfolgung zur Zeit der Verurteilung durch das Amtsgericht Hamburg bereits verjährt gewesen sei.

Der Kläger wehrt sich dagegen, daß die Vorgänge, die seinerzeit über ihn entstanden sind, insbesondere aber, daß die erkennungsdienstlichen Unterlagen, die damals von der Kriminalpolizei bei ihm aufgenommen wurden, weiterhin aufbewahrt werden und daß auf seiner Meldekarte im Einwohnermeldeamt ein Vermerk über seinen Ausschluß aus der Rechtsanwaltschaft eingetragen ist. Die Klage war in zwei Instanzen ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hielt die Klage für unzulässig. Der Verwaltungsgerichtshof sah sie zwar für zulässig an, erklärte sie aber für unbegründet.

In dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs heißt es u.a.: Es gehe um die Frage, ob die Behörde die erkennungsdienstlichen und meldeamtlichen Unterlagen über die Person des Klägers für den üblichen Gebrauch bei etwaigen polizeilichen Ermittlungen aufbewahren dürfe. Diese Aufbewahrung halte sich im Rahmen des § 81 b StPO. Der Kläger sei eines homosexuellen Vergehens beschuldigt gewesen. Weitere Verdachtsgründe hätten sich aus den späteren ehren- und strafgerichtlichen Verfahren ergeben. Unter diesen Umständen widerspreche die Aufbewahrung der Vorgänge und Unterlagen über den Kläger weder dem Grundgesetz noch anderen Rechtsvorschriften, insbesondere auch nicht den Bestimmungen der Menschenrechtskonvention. Die Behörden in Bremen seien nach bremischem Gewohnheitsrecht zur Aufbewahrung solcher Unterlagen berechtigt. Auch der Vermerk in der Meldekartei über den Ausschluß des Klägers aus der Rechtsanwaltschaft sei nicht zu beanstanden. Der Vermerk enthalte zutreffende Angaben, diene lediglich polizeilichen Zwecken und werde Dritten nicht zugänglich gemacht.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers. Er rügt, daß Verfahrens- und materiellrechtliche Vorschriften verletzt seien. Die Behörde hatte in dem Verfahren erster und zweiter Instanz die polizeiliche Akte über den Kläger vorgelegt, sich aber nicht damit einverstanden erklärt, daß der Kläger in diese Akte Einblick nehme. Der Inhalt der Akte war daher auch nicht zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden. Dies wird vom Kläger beanstandet. Er ist der Meinung, daß infolgedessen der Sachverhalt nicht genügend aufgeklärt sei. Er vertritt ferner den Standpunkt, daß das Berufungsgericht nicht in der Sache selbst hätte entscheiden dürfen, sondern die Sache an die erste Instanz hätte zurückverweisen müssen, damit ihm keine Tatsacheninstanz verlorengehe. Vor allem aber macht er geltend, daß die erkennungsdienstlichen Unterlagen auf Veranlassung der Gestapo hergestellt seien und schon aus diesem Grunde vernichtet werden müßten. Er beruft sich auf das Grundgesetz und auf die Menschenrechtskonvention, insbesondere auf den Art. 6 der Konvention.

Die Beklagte tritt den Ausführungen des Klägers entgegen. Der Oberbundesanwalt hält die Behörde für berechtigt, die erkennungsdienstlichen Unterlagen weiterhin aufzubewahren. Art. 6 der Menschenrechtskonvention werde - so trägt er vor - nicht verletzt. Die Vorschrift beziehe sich auf einen anderen Tatbestand. Die Eintragungen in der Meldekartei seien für die Behörde das, was für den einzelnen das Gedächtnis sei. Doch dürfe Dritten außerhalb des gesetzlich geregelten Verfahrens hierüber nichts mitgeteilt werden. Mit Recht rüge der Kläger allerdings, daß seine Bilder in das Verbrecher-Album aufgenommen seien. In dieses Album dürften nur Bilder von Personen aufgenommen werden, die vorbestraft, geständig oder überführt seien. Zu diesen Ausführungen des Oberbundesanwalts weist die Beklagte darauf hin, daß sich die Bilder des Klägers nicht in einem Verbrecher-Album befänden.

II.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Der Kläger begehrt, daß die Beklagte die im Jahre 1937 bei ihm aufgenommenen erkennungsdienstlichen Unterlagen (Lichtbilder und Fingerabdrücke) und die über ihn entstandene polizeiliche Akte vernichte und auf seiner Meldekarte den Vermerk über seinen ehrengerichtlichen Ausschluß aus der Rechtsanwaltschaft lösche.

Die Bescheide, durch die die Beklagte es abgelehnt hat, diesem Begehren des Klägers zu entsprechen, sind - wie das Berufungsgericht zu Recht ausgeführt hat - anfechtbare Verwaltungsakte. Es ist zwar zuzugeben, daß mit der verwaltungsgerichtlichen Klage nicht ohne weiteres auf behördeninterne Vorgänge Einfluß genommen werden kann. In der Regel kann der Bürger erst dann eine verwaltungsgerichtliche Prüfung solcher Vorgänge verlangen, wenn die Behörde sie dazu verwendet, einen Einzelfall auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts zu regeln. Wenn aber - wie hier - solche Vorgänge aus behördlichem Vorgehen gegen ihn entstanden sind und für weiteres verwaltungsmäßiges Handeln, das unter Umständen gegen ihn gerichtet ist, aufbewahrt werden, werden die rechtlichen Interessen des einzelnen so stark berührt, daß von behördeninternen Vorgängen nicht mehr gesprochen werden kann. Bei der Vielfalt der Beziehungen zwischen dem Bürger und dem Staat kann es dem einzelnen nicht gleichgültig sein, ob solche aus einem Vorgehen gegen ihn erwachsenen Vorgänge weiterhin bei der Behörde liegen. Fraglich ist nur, in welchem Umfang der Kläger das hinzunehmen verpflichtet ist.

Für die Prüfung dieser Frage sind - wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat - im vorliegenden Falle die Verwaltungsgerichte zuständig. Das ergibt sich aus der verwaltungsgerichtlichen Generalklausel (§ 195 Abs. 6 Nr. 6 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 [BGBl. I S. 17] - VwGO - in Verbindung mit § 22 VGG, ferner § 40 VwGO). Anderen Gerichten ist die Entscheidung durch den Gesetzgeber nicht zugewiesen worden. Das gilt auch für die Frage, ob die Beklagte berechtigt ist, die erkennungsdienstlichen Unterlagen weiterhin aufzubewahren, die im Jahre 1937 bei dem Kläger aufgenommen wurden. Das könnte zweifelhaft sein, wenn diese Unterlagen für Zwecke der Durchführung eines Strafverfahrens gegen den Kläger aufgenommen worden oder zumindest jetzt für solche Zwecke notwendig wären (vgl. § 81 b StPO). Dann könnte die Frage auftauchen, ob nicht die Strafgerichte statt der Verwaltungsgerichte zu entscheiden hätten. So aber liegt der Fall des Klägers nicht. Die Lichtbilder und Fingerabdrücke sind bei dem Kläger - wie dem festgestellten Sachverhalt zu entnehmen ist - nur für Zwecke des Erkennungsdienstes aufgenommen worden. Sie werden nur für solche Zwecke aufbewahrt. Der Erkennungsdienst ist eine polizeiliche Aufgabe. Entsteht Streit, ob eine Maßnahme, die die Behörde in Erfüllung dieser Aufgabe erläßt, rechtmäßig ist, so sind die Verwaltungsgerichte zuständig. Soweit sich aus den Ausführungen in dem Urteil des erkennenden Senats in BVerwGE 2, 302 ff. etwas anderes entnehmen läßt, werden sie nicht aufrechterhalten.

Über die sachliche Berechtigung der Behörde, die seinerzeit aufgenommenen erkennungsdienstlichen Unterlagen weiterhin aufzubewahren, ist gemäß § 81 b StPO zu entscheiden. Nach dieser Vorschrift dürfen, wie es in allen Rechtsstaaten üblich und verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, Lichtbilder und Fingerabdrücke eines Beschuldigten gegen seinen Willen aufgenommen und Messungen und ähnliche Maßnahmen an ihm vorgenommen werden, soweit es für Zwecke der Durchführung eines Strafverfahrens oder für Zwecke des Erkennungsdienstes notwendig ist. In dieser Vorschrift sind zwar lediglich die rechtlichen Voraussetzungen für die Aufnahme der Unterlagen geregelt. Es ergeben sich aus ihr aber auch die Grenzen für die Berechtigung der Behörde, einmal aufgenommene Unterlagen aufzubewahren. Diese Grenzen sind hier eingehalten worden.

Es kann dahingestellt bleiben, ob der Kläger die Vernichtung der Unterlagen verlangen könnte, wenn die Lichtbilder und Fingerabdrücke bei ihm zu Unrecht aufgenommen worden wären oder wenn sich der gegen ihn erhobene Verdacht homosexueller Betätigung als unzutreffend herausgestellt hätte. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Wegen der Beschuldigung homosexueller Betätigung hat die Kriminalpolizei die Lichtbilder und Fingerabdrücke für Zwecke des Erkennungsdienstes im Jahre 1937 bei dem Kläger aufgenommen. Sie war hierzu befugt. Die Maßnahmen der Kriminalpolizei werden nicht dadurch rechtswidrig, daß gleichzeitig von der Staatspolizei gegen den Kläger vorgegangen wurde. Eine Rechtswidrigkeit der staatspolizeilichen Maßnahmen läßt die Aufnahme der erkennungsdienstlichen Unterlagen durch die Kriminalpolizei unberührt. Der dringende Verdacht, der damals gegen den Kläger bestand und der die Kriminalpolizei zu der Maßnahme berechtigte, ist - wie der festgestellte Sachverhalt ergibt - durch das Verfahren vor den Strafgerichten nicht ausgeräumt worden.

Auch kann der Kläger nicht geltend machen, daß die weitere Aufbewahrung der Unterlagen für Zwecke des Erkennungsdienstes nicht notwendig sei. Die Zwecke des Erkennungsdienstes ergeben sich aus den Aufgaben der Kriminalpolizei, die Bevölkerung vor Vergehen und Verbrechen zu schützen. Hierzu ist ihr die Befugnis erteilt worden, von Personen, die eines Vergehens oder Verbrechens verdächtig sind, die erkennungsdienstlichen Unterlagen aufzunehmen. Wie weit im Einzelfall die Unterlagen für den Erkennungsdienst notwendig sind, ergibt sich aus den kriminalistischen Erfahrungen und Erkenntnissen. Diese Erkenntnisse gehen dahin, daß bei Personen, die zu homosexueller Betätigung neigen, in besonderem Maße die Gefahr von Wiederholungen besteht und ihre erkennungsdienstliche Erfassung zum Schutze der Allgemeinheit notwendig ist. Zu Recht werden daher von der Behörde die bei dem Kläger aufgenommenen erkennungsdienstlichen Unterlagen weiterhin aufbewahrt. Unter diesen Umständen bedarf es keiner Erörterung der Frage, inwieweit die Behörde sich hierzu auch auf landesrechtliches Gewohnheitsrecht berufen kann.

Zu Unrecht meint der Kläger, die Behörde verstoße gegen Art. 6 Abs. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention, indem sie die erkennungsdienstlichen Unterlagen über ihn weiterhin aufbewahre. Nach dieser Vorschrift wird bis zum gesetzlichen Nachweis der Schuld vermutet, daß der wegen einer strafbaren Handlung Angeklagte unschuldig ist. Die Vorschrift betrifft den vorliegenden Sachverhalt nicht; sie will verhüten, daß jemand ohne den Nachweis seiner Schuld in einem gesetzlich geregelten Verfahren als schuldig behandelt wird. Weder die Aufnahme der erkennungsdienstlichen Unterlagen noch ihre Aufbewahrung enthält eine verbindliche Aussage über Schuld oder Unschuld des Betroffenen. Diese Maßnahmen sollen allein dazu dienen, der Kriminalpolizei die Bekämpfung zukünftiger Verbrechen und Vergehen im Interesse eines wirksamen Schutzes der Allgemeinheit zu erleichtern. Auch widerspricht die Aufnahme und Aufbewahrung der Unterlagen nicht Art. 2 des Grundgesetzes. Die freie Entfaltung der Persönlichkeit des Klägers wird durch diese Maßnahmen nicht gehindert.

Ob anders zu entscheiden wäre, wenn die Lichtbilder des Klägers in das sogenannte Verbrecher-Album aufgenommen worden wären, mag hier dahingestellt bleiben. Was der Oberbundesanwalt und der Kläger dazu ausführen, ist für den vorliegenden Fall ohne rechtliche Bedeutung; denn nach dem festgestellten Sachverhalt, an den das Revisionsgericht gebunden ist, ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, daß die Lichtbilder des Klägers in ein Verbrecher-Album aufgenommen worden sind. Erst im Revisionsverfahren hat der Kläger eine entsprechende Behauptung vorgetragen. Abgesehen davon, daß er diese Behauptung nicht belegt hat, handelt es sich insoweit um neues tatsächliches Vorbringen, das in der Revisionsinstanz, in der es um Rechtsfragen, nicht um die Feststellung neuer Tatsachen geht, nicht berücksichtigt werden kann.

Auch dagegen ist nichts einzuwenden, daß die Behörde die Akte weiterhin aufbewahrt, in der sie die über den Kläger entstandenen Vorgänge zusammengefaßt hat. Diese Akte dient der Ergänzung der erkennungsdienstlichen Unterlagen, und ihre Aufbewahrung ist mindestens in demselben Umfang berechtigt wie die Aufbewahrung der Fingerabdrücke und Lichtbilder des Klägers. Ob und unter welchen Voraussetzungen die Behörde berechtigt wäre, diese Akte unabhängig von den erkennungsdienstlichen Unterlagen aufzubewahren, mag auf sich beruhen, zumal keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß sie für andere als erkennungsdienstliche Aufgaben aufbewahrt oder benutzt wird. Die Rüge des Klägers, daß der Sachverhalt, soweit diese Akte in Betracht kommt, nicht genügend aufgeklärt sei, trifft nicht zu. Es kommt hier nicht auf den Inhalt der Akte, sondern nur auf ihr Bestehen an. Das könnte möglicherweise anders sein, wenn sie Unzutreffendes enthielte, aber das ist von dem Kläger selbst nicht behauptet worden. Prozeßrechtlich ist es unter diesen Umständen nicht zu beanstanden, daß das Berufungsgericht von dem Inhalt der Akte keine Kenntnis genommen hat. Schon mit Rücksicht auf die Erklärung der Beklagten, daß sie dem Kläger in die Akte keine Einsicht gewähren wolle, konnte das Gericht nicht anders verfahren.

Auch den Vermerk über seinen ehrengerichtlichen Ausschluß aus der Rechtsanwaltschaft muß der Kläger hinnehmen. Der Vermerk gehört seiner Art nach zu den Eintragungen, die in der Regel auf den sogenannten polizeilichen Listen gemacht werden. Diese Listen enthalten Strafnachrichten und Strafvermerke. Wie der Sachverhalt ergibt, sind die Meldekarten in Bremen, wie dies bei vielen Polizeibehörden geschieht, mit den sogenannten polizeilichen Listen vereinigt. Dagegen bestehen bundesrechtlich keine Bedenken. Bei der Führung dieser Listen muß aber unter bundesrechtlichen Gesichtspunkten beachtet werden, daß die Listen nicht zu Mitteilungen über Strafen benutzt werden oder werden können, über die nach dem Gesetz über beschränkte Auskunft aus dem Strafregister und die Tilgung von Strafvermerken vom 9. April 1920 (RGBl. S. 507) in der jetzt geltenden Fassung keine Auskünfte erteilt werden dürfen. Die Vorschriften über die Führung der Strafregister dürfen auf dem Wege über die polizeilichen Listen nicht umgangen oder illusorisch gemacht werden. Das ist hier auch nicht der Fall.

Die Aufrechterhaltung des Vermerks auf der Meldekarte des Klägers hält sich in dem bundesrechtlichen Rahmen, der sich für die Führung polizeilicher Listen aus der Strafregisterverordnung und dem Gesetz über beschränkte Auskunft aus dem Strafregister und die Tilgung von Strafvermerken ergibt. In das Strafregister werden Vermerke aufgenommen, wenn jemand durch Urteil eines Gerichtes oder durch Anordnung einer Verwaltungsbehörde die Berechtigung zur Ausübung eines Berufes verloren hat (vgl. §§ 2 und 9a der Strafregisterverordnung in der Fassung vom 17. Februar 1934 [RGBl. I S. 137]). Die Vermerke werden nicht gelöscht, solange der Betroffene die ihm entzogene Berechtigung nicht zurückerlangt hat (vgl. § 3 des Gesetzes vom 9. April 1920 und § 9a der Strafregisterverordnung). Die Aufnahme des Vermerks über den ehrengerichtlichen Ausschluß des Klägers aus der Rechtsanwaltschaft in die Meldekarte des Klägers ist hiernach nicht zu beanstanden. Da der Ausschluß bisher nicht aufgehoben ist und der Kläger die Berechtigung zur Ausübung des Berufs eines Rechtsanwalts nicht zurückerlangt hat, ist gegen die Entscheidung der Behörde, mit der sie es abgelehnt hat, den Vermerk in der Meldekartei zu löschen, bundesrechtlich nichts einzuwenden.

Auch die Rüge des Klägers, daß das Berufungsgericht die Sache an die erste Instanz hätte zurückverweisen müssen, kann nicht zum Zuge kommen. Es stand im pflichtgemäßen Ermessen des Berufungsgerichts, ob es in der Sache selbst entscheiden wollte.

Die Revision des Klägers war daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.