Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.12.1967, Az.: BVerwG I C 1.67

I.

Die Klägerin betreibt eine Molkerei. Zwischen ihr und den Beigeladenen zu 2) bis 4) bestenden öffentlich-rechtliche Liefer- und Annahmebeziehungen nach dem Milch- und Fettgesetz. Die drei Milcherzeuger beantragten, der Beigeladenen zu 1) zugewiesen zu werden, weil diese Molkerei ihren Milchlieferanten höhere Preise als die Klägerin zahle. Der Beklagte entsprach im Jahre 1961 aus diesem Grunde ihrem Antrag. Der Widerspruch der Klägerin gegen diese Maßnahme wurde durch Bescheid vom 11. Januar 1962 zurückgewiesen. Auch ihre Klage und Berufung hatten keinen Erfolg.

Im Berufungsurteil wird ausgeführt: Der Erfolg eines Unternehmens hänge nicht nur von den-Fähigkeiten seiner Leitung ab, sondern auch von anderen Umständen, insbesondere seinem Standort und dem Markt. So sei es auch beim Preis, den die einzelne Molkerei ihren Milchlieferanten zahle. Das Milch- und Fettgesetz bringe dadurch, daß es die Beachtung der Grundsätze eines gesunden Wettbewerbs vorschreibe, zum Ausdruck, daß maßgeblich für die Umweisung von Milcherzeugern allein der Erfolg der wirtschaftlichen Tätigkeit der betreffenden Molkereien, nicht der Grund hierfür sei. Wollte man unter Hinzuziehung von milchwirtschaftlichen Sachverständigen im einzelnen prüfen, worauf die Höhe der Auszahlungspreise zurückzuführen sei und ob eine Molkerei besser als die andere geleitet werde, und wäre eine Umweisung nur dann gerechtfertigt, wenn die Ursache für den geringeren Auszahlungspreis im Verantwortungsbereich des Unternehmens läge, so würden die Grundsätze eines gesunden Wettbewerbs nicht beachtet werden. Die Klägerin sei in ihrer wirtschaftlichen Betätigung zwar dadurch beeinträchtigt, daß sie infolge der gesetzlichen Regelung nicht wie die Beigeladene zu 1) einen günstigen Milchmarkt im Industriegebiet beliefern könne. Dieser durch die Marktordnung bedingte Nachteil der Molkerei könne jedoch nicht dadurch auf die Milcherzeuger abge wälzt werden, daß diese unter Inkaufnahme eines geringeren Milchgeldes an die Lieferbeziehungen zur Klägerin gebunden bleiben. Die Auffassung der Klägerin, wegen der Ausgleichsregelung sei nur eine Umweisung innerhalb eines Werkmilch- oder Trinkmilchbereiches zulässig, treffe nicht zu.

Die Klägerin sei, so heißt es im Urteil weiter, auch nach der Umweisung der Beigeladenen zu 2) bis 4) nicht in ihrer Existenz gefährdet. Sie habe auch im Jahre 1963 ein geringeres Milchgeld als die Beigeladene zu 1) gezahlt. Selbst wenn sie im Jahre 1964 ein etwas höheres Milchgeld als die Beigeladene zu 1) gezahlt haben sollte, so wäre dies unerheblich. Denn die Milchgeldauszahlung könne durch Änderungen in den Abschreibungssätzen, Gestaltung der Investitionen, Beeinflussung von Sach- und Personalkosten und. Verminderung des Gewinns zugunsten der Erzeuger, beeinflußt worden sein. Entscheidend sei, daß die. Beigeladenen zu 2) bis 4) jahrelang ein geringeres Milchgeld hätten entgegennehmen müssen. Es sprächen keine Anhaltspunkte dafür, daß es sich um eine nachhaltige Verbesserung handele.

Die Klägerin hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie bezweifelt die Zuständigkeit des Beklagten für die angefochtene Maßnahme und trägt außerdem vor:

Eine Umweisung erschöpfe sich nicht in einem einmaligen Gebot oder Verbot oder einer einmaligen Gestaltung der Rechtslage. Sie sei ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung. Maßgeblich für die verwaltungsgerichtliche Beurteilung der Sach- und Rechtslage müßten daher die Verhältnisse im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung der Tatsacheninstanz sein. Die betroffene Molkerei würde einen unvertretbaren Rechtsverlust erleiden, wenn im Verwaltungsprozeß nicht die seit Ergehen des Widerspruchsbescheides veränderte Sachlage berücksichtigt würde. Im Zeitpunkt der Berufungsverhandlung sei die Milchgeldauszahlung der Klägerin und der Beigeladenen zu 1) etwa gleich hoch gewesen. Die Beigeladenen zu 2) bis 4) hätten daher kein erhebliches wirtschaftliches Interesse mehr an der Umweisung gehabt. Das Berufungsgericht hätte über die vorgetragenen neuen Tatsachen Beweis erheben müssen und habe den Nachweis einer anhaltend höheren Auszahlung des Milchgeldes nicht verlangen dürfen.

Mit dem Wesen der milchwirtschaftlichen Marktordnung sei es, so trägt die Revision weiter vor, nicht vereinbar, einzelne Milchlieferanten ihres Vorteils wegen einer anderen Molkerei zuzuweisen, während die übrigen Milchlieferanten der Molkerei sich weiterhin mit dem angeblich geringeren Milchgeld zufriedengeben müßten. Es gehe nicht an, daß einer durch die Marktordnung benachteiligten Molkerei noch weitere. Nachteile dadurch auferlegt würden, daß ein Teil ihrer Milcherzeuger wegen eines durch, die Marktordnung bedingten Auszahlungsunterschiedes einer anderen Molkerei zugewiesen würde. Eine Umweisung sei nur dann rechtmäßig, wenn sie geboten sei. Ein verschieden hohes Milchgeld zweier benachbarter Molkereien rechtfertige noch nicht die Umweisung. An höheren Erlösen für die Milch seien alle Milcherzeuger interessiert. Die Milcherzeuger seien aber nicht allein am Milchmarkt beteiligt. Dazu gehörten auch die Molkereien, die Milchhändler und die Milchverbraucher. Ein nur geringfügiger Unterschied des ausgezahlten Milchgeldes genüge nicht für die Umweisung. Einen erheblichen Unterschied habe das Berufungsgericht jedoch nicht festgestellt. Das im Berufungsurteil erwähnte Zahlenwerk habe der Entscheidung nicht zugrunde gelegt werden dürfen, da es aus dem Jahre 1963 stamme und die Klägerin dem Gericht ihre Milchgeldleistungen im Jahre 1964 genannt habe. Diesen Vortrag habe das Gericht nicht unberücksichtigt lassen dürfen. Eine Beweiserhebung hätte eine stetige Aufwärtstendenz bei der Klägerin, ergeben, durch die der frühere Nachteil gegenüber der Milchgeldauszahlung der Beigeladenen zu 1) weggefallen sei. Das Berufungsgericht habe ferner, wie die Revision im einzelnen darlegt, den Begriff des gesunden Wettbewerbs verkannt.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Nach seiner Ansicht läßt sich der gesetzlichen Bestimmung, nach der die obersten Landesbehörden unter, gewissen Voraussetzungen jederzeit die Liefer- und Annahmebeziehungen verändern sollen, entnehmen, daß die Verwaltungsgerichte bei ihrer Entscheidung tatsächliche Veränderungen während des Verwaltungsprozesses nicht berücksichtigen könnten. Die Beigeladenen haben sich zur Revision nicht geäußert.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

Gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Milch- und Fettgesetz) in der Fassung vom 10. Dezember 1952 (BGBl. I S. 811) - MuFG - sind Milcherzeuger verpflichtet, Milch und Sahne (Rahm), die sie in den Verkehr bringen, an eine Molkerei, die von der obersten Landesbehörde für-Ernährung und Landwirtschaft (oberste Landesbehörde) bestimmt wird, zu liefern. Die nach Absatz 1 bestimmten Molkereien sind gemäß § 1 Abs. 4 MuFG verpflichtet, Milch und Sahne (Rahm) von den Milcherzeugern abzunehmen, welche die oberste Landesbehörde einzeln oder ortsweise bestimmt. Nach § 8 Abs. 1 MuFG sollen die obersten Landesbehörden jederzeit auf Antrag der Landesvereinigung (§ 14 MuFG), eines Milcherzeugers, oder einer Molkerei Bestimmungen nach § 1 ändern, sofern eine solche Änderung oder Aufhebung im Interesse der Allgemeinheit oder, soweit keine schwerwiegenden Allgemeininteressen entgegenstehen, eines oder mehrerer Beteiligten, geboten erscheint. Hierbei sind die Grundsätze eines gesunden Wettbewerbs zu beachten. Diese Bestimmungen hat der Beklagte eingehalten. Die angefochtenen Verwaltungsakte sind daher rechtmäßig.

Das Berufungsgericht hat in Übereinstimmung i mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und anderer Gerichte die Zuständigkeit der beklagten Behörde zu Maßnahmen nach § 8 Abs. 1 MuFG bejaht. Diese Entscheidung verletzt kein revisibles Recht. Der Senat teilt nicht die hiergegen erhobenen Bedenken der Revision. Er verbleibt nach erneuter Überprüfung bei der bisherigen Rechtsprechung zu dieser Frage. Das Landesamt für Ernährungswirtschaft ist zwar nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts keine oberste Landesbehörde, sondern eine Landesoberbehörde (§ 6 des Gesetzes über die Organisation der Landesverwaltung vom 10. Juli 1962 [GV NW S. 421]). § 27 Abs. 2 Satz 1 MuFG bringt jedoch hinreichend deutlich zum Ausdruck, daß der Bund die für die Ausführung des Gesetzes zuständigen Behörden nicht allein bestimmen wollte, sondern die Länder ermächtigt, die Zuständigkeit anders als in § 8 Abs. 1 MuFG zu bestimmen (Urteile vom 11. Oktober 1956 - BVerwG I C 135.55 - [Buchholz BVerwG 451.52, § 8 MuFG Nr. 1] und vom 29. Januar 1960 - BVerwG VII C 62.58 - [Buchholz a.a.O., § 5 MuFG Nr. 1]). Diese bundesrechtliche Ermächtigung läßt sich dahin auslegen, daß sie der nach Art. 80 Abs. 1 GG zuständigen Landesbehörde erteilt ist. Welche Behörde im Lande Nordrhein-Westfalen "Landesregierung" im Sinne des Art. 80 Abs. 1 GG ist und die Zuständigkeit der obersten Landesbehörde auf eine andere Behörde übertragen darf, richtet sich nach Landesverfassungsrecht (BVerfGE 11, 77 [86]), mithin nach irrevisiblem Recht. Auch die maßgebliche Rechtsverordnung, durch welche der Landesoberbehörde die Zuständigkeit der obersten Landesbehörde für Maßnahmen nach § 8 MuFG übertragen worden ist, ist irrevisibles Recht. Ob sie - was die Revision leugnet - vom zuständigen Organ erlassen worden ist, entzieht sich daher der Nachprüfung des Bundesverwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 1 VwGO), Der erkennende Senat ist somit an die Feststellung in dem Berufungsurteil gebunden, daß der Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten im Jahre 1955 seine Zuständigkeit wirksam an das Landesernährungsamt, den Vorläufer der beklagten Behörde, abgegeben habe.

Das Berufungsgericht hat zu Recht die Sachlage im Zeitpunkt seiner mündlichen Verhandlung außer Betracht gelassen. Der Erfolg der Klage hängt allein davon ab, wie die Sach- und Rechtslage bei Ergehen der angefochtenen Verwaltungsakte war. Deshalb kann die Verfahrensrüge der Revision nicht durchgreifen. Dies ergibt sich aus folgendem:

Die Klägerin ficht einen Verwaltungsakt an, durch den die bisherigen öffentlich-rechtlichen Liefer- und Annahmebeziehungen zwischen ihr und den Beigeladenen zu 2) bis 4) aufgehoben und entsprechende neue Rechtsbeziehungen zwischen der Beigeladenen zu 1) und den Beigeladenen zu 2) bis 4) begründet wurden (sog. Umweisung). Die Revision hält die Umweisung für einen Dauerverwaltungsakt. Im angefochtenen Urteil hätten daher nach ihrer Ansicht die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Berufungsverhandlung berücksichtigt, werden müssen. Da zu diesem Zeitpunkt die gesetzlichen Voraussetzungen für die Umweisung nicht mehr vorgelegen hätten, sei die Klage begründet. Diese Beurteilung geht fehl. Der Verwaltungsakt ist, soweit durch ihn die öffentlich-rechtlichen Liefer- und Annahmebeziehungen zwischen der Molkerei und ihren Milchlieferanten zum Erlöschen gebracht werden, kein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung. Ob der Teil des Verwaltungsakts, durch den gleichzeitig öffentlich-rechtliche Liefer- und Annahmebeziehungen der betreffenden-Milchlieferanten zu einer anderen Molkerei begründet werden, ein solcher Verwaltungsakt ist, kann dahingestellt bleiben. Denn die Klägerin ficht den Verwaltungsakt nur an, soweit er sie selbst betrifft. Sie wird durch ihn insofern betroffen, als durch ihn ihre Rechtsbeziehungen zu den Beigeladenen zu 2) bis 4) beendet werden. Gegenstand der. Anfechtungsklage ist hingegen nicht der Teil des Verwaltungsakts, durch den Rechtsbeziehungen zwischen der Beigeladenen zu 1) und den Beigeladenen zu 2) bis 4) begründet werden.

Die Aufhebung von milchwirtschaftlichen Liefer- und Annahmebeziehungen erfolgt durch gestaltende Verwaltungsakte. Ein gestaltender Verwaltungsakt äußert eine andersartige Wirkung als ein befehlender Verwaltungsakt. Wird durch einen Verwaltungsakt ein Rechtsverhältnis begründet oder beendet, so hat er sich dadurch "selbst verzehrt". Die Frage, ob ihn die Behörde nach Änderung der Sach- oder Rechtslage aufrechterhalten darf, kann sich bei ihm nicht stellen. Dagegen kann eine Änderung der Sach- oder Rechtslage nach Ergehen eines Verwaltungsakts, durch den etwa die zukünftige Ausübung eines Gewerbes untersagt wird, für die Befugnis der Behörde zur Aufrechterhaltung ihres Verbots bedeutsam sein. Erloschene milchwirtschaftliche Beziehungen können nicht einfach dadurch wieder zum Leben erweckt werden, daß der Verwaltungsakt, durch den sie beendet worden sind, aufgehoben wird. Sie müssen vielmehr neu begründet werden. Hierauf besteht nach dem einschlägigen materiellen Recht nicht schon deswegen ein Anspruch, weil nach der neuen Sach- oder Rechtslage die Umweisung nicht mehr angeordnet werden dürfte. Das aufgehobene Rechtsverhältnis ließe sich nicht ohne die Aufhebung des neu begründeten Rechtsverhältnisses wiederherstellen. Es könnte daher nur dadurch fortgesetzt werden, daß die nunmehr bestehenden öffentlich-rechtlichen Beziehungen des Milcherzeugers zur anderen Molkerei gelöst werden. Dieses Rechtsverhältnis darf aber nicht schon deswegen zum Erlöschen gebracht werden, weil nicht mehr die Sach- oder Rechtslage besteht, die für die Zuweisung des betreffenden Milcherzeugers maßgebend war. Einer "Rück-Umweisung" könnten insbesondere Gründe des Allgemeininteresses im Sinne des § 8 Abs. 1 MuFG und der Gesichtspunkt, daß die milchwirtschaftlichen Beziehungen nur bei Vorliegen erheblicher Gründe geändert werden dürfen, entgegenstehen.

Da somit das Recht der Milchmarktordnung sich grundsätzlich vom Recht der Gewerbeuntersagung unterscheidet, läßt sich die zum Gewerberecht entwickelte-Rechtsprechung des Senats nicht auf den vorliegenden Fall übertragen. Bei der Klage auf Aufhebung des Verwaltungsakts, durch den die öffentlich-rechtlichen Liefer- und Annahmebeziehungen einer Molkerei zu Milchlieferanten beendet wurden, kann nach alledem nur geprüft werden, ob im Zeitpunkt des Ergehens der Umweisungsverfügung und des Widerspruchsbescheids der Tatbestand des § 8 Abs. 1 MuFG erfüllt war oder nicht. Der Senat verneint daher die von dem früher zuständigen VII. Senat im Urteil vom 24. Juni 1966 - BVerwG VII C 45.66 - (Buchholz a.a.O., § 8 MuFG Nr. 5) aufgeworfene Frage, ob etwa spätere Änderungen der Sachlage zu berücksichtigen wären, wenn sie grundlegender Natur sind und der Verwaltungsentscheidung schlechterdings die Grundlage entziehen. Die nach dem Widerspruchsbescheid eingetretenen Tatsachen, auf die die Revision hauptsächlich abstellt, sind daher, soweit sie sich nicht schon damals abgezeichnet haben, für die gerichtliche Entscheidung unerheblich. Sie könnten nur dann beachtet werden, wenn durch eine Verpflichtungsklage das Ziel verfolgt würde, daß die Behörde zur Begründung eines neuen Rechtsverhältnisses zwischen den ehemaligen Partnern verurteilt werde. Eine solche - von der Anfechtungsklage verschiedene - Klage hat die Klägerin nicht erhoben. Ihr Begehren ist allein darauf gerichtet, die Umweisungsverfügung nicht unanfechtbar werden zu lassen und durch ihre Aufhebung die Beziehungen zu den Beigeladenen zu 2), bis 4) aufrechtzuerhalten.

Die Klage auf Aufhebung des Verwaltungsakts, durch den die öffentlich-rechtlichen Liefer- und Annahmebeziehungen der Klägerin und der Beigeladenen zu 2) bis 4) beendet wurden, kann nach alledem nur dann Erfolg haben, wenn nach der Sachlage im Zeitpunkt des Ergehens des Widerspruchsbescheides die Umweisung rechtswidrig war. Für den Verwaltungsprozeß können daher die Milchgeldauszahlungen der beiden in Betracht kommenden Molkereien nur bis zu diesem Zeitpunkt - also bis Anfang 1962 - beachtlich sein und insoweit, als sie zu diesem Zeitpunkt eine gewisse Entwicklungstendenz erkennen ließen.

Nach den tatsächlichen Feststellungen im Berufungsurteil hätten die Beigeladenen zu 2) bis 4) von 1959 bis 1961 folgende prozentual höhere Nettoeinnahmen erzielt, wenn sie damals die Milch an die Beigeladene zu 1) hätten liefern dürfen:

Da ihre monatlichen Nettoeinnahmen aus dem Verkauf von Milch an die Klägerin im Durchschnitt etwa je 1.000 DM betrugen, handelte es sich für sie nicht um geringfügige Auszahlungsunterschiede. In den drei Jahren, die der Umweisung voraufgingen, sind die Unterschiede immer größer geworden. Wäre es bei der geringfügigen Differenz im Jahre 1959 geblieben, so erschiene die Umweisung nicht geboten. Die beträchtliche Differenz im Jahre 1961 und der Umstand, daß sie nicht als einmalig oder nur vorübergehend angesehen werden konnte, rechtfertigt jedoch eine andere Beurteilung.

Die Einkünfte aus der Milchwirtschaft machen, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, einen erheblichen Teil des Einkommens der Landwirtschaft aus und sind für sie insbesondere deshalb bedeutsam, weil es sich dabei im Gegensatz zu anderen Erträgen dieses Wirtschaftszweiges um laufendes Einkommen handelt. Der Preis, den die Molkereien den Milcherzeugern zahlten, war nicht gebunden. Die Molkereien konnten daher verschieden hohe Preise an die Milcherzeuger zahlen. Die Beigeladenen zu 2) bis 4) hatten daher das verständliche Bestreben, ihre Milch an die Molkerei mit der höchsten Auszahlung zu liefern.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Chance jedes Erzeugers, bei einer anderen Molkerei günstigere Milchgeldpreise zu erzielen, besonderes Gewicht beizumessen, und dieser Umstand muß auch bei der Abwägung der Allgemeinund Individualinteressen berücksichtigt werden. Die Bindung der Milcherzeuger und der anderen an der Marktordnung Beteiligten ist auf das notwendige Mindestmaß beschränkt worden.

Nur schwerwiegende Allgemeininteressen dürfen dazu führen, daß dem berechtigten Wunsch eines der Beteiligten nach Änderung oder Aufhebung der öffentlich-rechtlichen Beziehungen nicht stattgegeben werden darf (Urteil vom 24. Juni 1966 - BVerwG VII C 45.66 - [a.a.O.]). Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht näher ausgeführt: "Ein erheblicher Unterschied zwischen den Milchgeldern verschiedener Molkereien kann im Interesse des Milcherzeugers von wesentlicher Bedeutung sein. Es kann den Grundsätzen des gesunden Wettbewerbs entsprechen, wenn dem Milcherzeuger die Möglichkeit eingeräumt wird, seine Milch an die Molkerei zu liefern, die nicht unerheblich größere Leistungen erbringt. Die Marktordnung dient nicht dazu, der einzelnen Molkerei um ihrer selbst willen einen Konkurrenzschutz zu verschaffen. Daher kann es durchaus den Grundsätzen des gesunden Wettbewerbs entsprechen, wenn den Milcherzeugern Gelegenheit gegeben wird, sich von einer nicht so gewinnbringenden, geringere Milchgelder zahlenden Molkerei einem anderen Betrieb zuzuwenden, der günstigere Bedingungen bietet. Andererseits bedürfen die Ziele, denen die Marktordnung ... dient, bei der Abwägung der Interessen einer hinreichenden Berücksichtigung. Von einem überwiegenden Interesse des Milcherzeugers kann daher unter Umständen nicht gesprochen werden, wenn der Unterschied der Milchgelder, die die verschiedenen Molkereien zahlen, nur geringfügig ist." (Beschluß vom 30. April 1965 - BVerwG VII B 82.64 -).

Die Ansicht der Revision, das Interesse der Milcherzeuger, in den Genuß der höheren Milchgeldauszahlung einer anderen Molkerei zu kommen, sei rechtlich unerheblich, trifft nicht zu. Ihre Auffassung, es komme nicht auf das privatwirtschaftliche Eigeninteresse an, findet im Gesetzeswortlaut keine Bestätigung und wird durch die Entstehungsgeschichte des § 8 widerlegt (Nachweise bei von Flotow/Lüdemann, Milchund Fettwirtschafts-Recht, D I 1 Erl. I zu § 8).

Der Revision kann auch nicht darin gefolgt werden, die Milcherzeuger müßten es hinnehmen, wenn der geringere Milchauszahlungspreis allein darauf zurückzuführen sei, daß das Einzugsund Absatzgebiet der Molkerei weniger günstig liege als das der Molkerei, der die Milcherzeuger zugewiesen werden wollen. Der Umstand, daß wegen standortbedingter Vor- und Nachteile für die Erzeuger und für die be- und verarbeitenden Betriebe "zwangsläufig einzelne Betriebe begünstigt, andere benachteiligt" werden (BVerfGE 18, 315 [328]), besagt noch nicht, daß der einzelne Milcherzeuger sich damit abzufinden und keinen Anspruch darauf habe, daß ihm die Lieferung der Milch an die Molkerei mit einer höheren Verwertung erlaubt werde. Durch die milchwirtschaftliche Marktordnung sollen die Milcherzeuger annähernd gleiche Erlöse für ihr Produkt erhalten. Dies geschieht vor allem durch den Ausgleich nach § 12 MuFG, Der erstrebte Effekt der Ausgleichsregelung kann jedoch auch durch Maßnahmen nach § 8 MuFG gefördert werden.

Der Umweisung der Beigeladenen zu 2) bis 4) standen keine schwerwiegenden Allgemeininteressen entgegen. Die Umweisung darf nicht dazu führen, daß eine sinnvolle Regelung der Marktordnung gestört und die Versorgung der Bevölkerung mit Trinkmilch beeinträchtigt wird. Ein ständiges Fluktuieren der Milcherzeuger von einer Molkerei zur anderen wäre mit dem Wesen der Marktordnung nicht vereinbar. Denn die Einzugs- und Absatzgebiete der Molkereien müssen auf eine gewisse Dauer festgelegt sein. Dies bedeutet aber nicht, daß der Zuweisung einzelner Milcherzeuger zu einer anderen Molkerei grundsätzliche schwerwiegende Allgemeininteressen entgegenständen. Die Beigeladenen zu 2) bis 4) haben im Jahre 1961 etwa 130.000 kg Milch an die Klägerin geliefert. Da der Klägerin insgesamt rd. 7,5 Mio. kg geliefert wurden, verlor sie durch die Umweisung nur etwa 2 % ihres Milchaufkommens. In dem durch Urteil vom 22. Juni 1962 - EVerwG VII C 160.60 - (Buchholz a.a.O., § 8 MuFG Nr. 3) entschiedenen Falle drohte der Molkerei hingegen ein Wegfall von 24 % ihres Milchaufkommens.

Die Besorgnis, daß durch die Umweisung die Versorgung der Bevölkerung mit Milch beeinträchtigt würde, ist nicht begründet, zumal da erforderlichenfalls das Absatzgebiet neu festgesetzt werden könnte. Für die Allgemeinheit ist es grundsätzlich unerheblich, welche Molkerei die Bevölkerung mit Milch versorgt. Selbst die Möglichkeit, daß die Umweisung zu erheblichen Erlöseinbußen und zu einer durch Unrentabilität erzwungenen Schließung einer Molkerei führen könnte, braucht einer Umweisung nicht entgegenzustehen, wenn die durch die Betriebsschließung entstandene Lücke durch Erweiterung des Einzugs- und Absatzgebietes benachbarter Molkereien geschlossen werden kann.

Die Revision meint allerdings, es dürfe nur geprüft werden, ob die Molkerei innerhalb der ihr durch die Marktregelung gezogenen Grenzen - insbesondere im Hinblick auf die Struktur ihres Absatzgebietes - rentabel und rationell arbeite. Arbeite sie unter den für sie gegebenen Verhältnissen so rentabel und rationell wie möglich, so bestehe kein Anlaß, dem Umweisungsantrag eines ihrer Milchlieferanten stattzugeben, der allein deswegen einer anderen Molkerei zugewiesen werden wolle, weil diese infolge eines günstigeren Absatzgebietes einen höheren Milchpreis zahlen könne. Nun ist es richtig, daß die Qualität der Absatzgebiete der Molkereien verschieden ist und die begünstigten Molkereien dadurch einen gewissen Schutz genießen, daß jede Molkerei in ihrem Absatzgebiet das Monopol des Trinkmilchabsatzes hat. Molkereien mit hohem Trinkmilchabsatz haben daher einen gewissen Vorteil gegenüber den Molkereien mit geringerem Trinkmilchanteil. Es geht jedoch zu weit, wenn die Klägerin behauptet, dies sei lediglich eine Folge der Marktordnung. Gäbe es nicht die straffe Marktordnung, so würden die kleineren Molkereien und die vom Trinkmilchmarkt entfernten Betriebe noch mehr ins Hintertreffen geraten. Die von der Revision vorgetragene Auffassung führte im übrigen dazu, daß von dem gesunden Wettbewerb, dessen Grundsätze nach § 8 Abs. 1 Satz 2 MuFG beachtet werden müssen, nicht mehr gesprochen werden könnte.

Der Revision kann auch nicht darin gefolgt werden, daß in Fällen der vorliegenden Art eine Umweisung deshalb unzulässig sei, weil die Ausgleichsregelung die verschieden günstige Verwertung der Milch durch die Molkerei und die verschiedene Höhe der Milchgeldauszahlung in etwa ausgleiche. Die Ausgleichsregelung wirkt sich zwar dahin aus, daß die Erzeuger mit besonders günstigem Standort ein geringeres Entgelt für die von ihnen gelieferte Milch erhalten, als ihnen die Molkerei auf Grund ihres günstigen Verwertungsergebnisses zahlen könnte, wenn keine Abgabe auf die von ihr abgesetzte Milch zu entrichten wäre. Umgekehrt erhalten die Milcherzeuger mit weniger günstigem Standort - aus dem Auskommen der Auflage - Stützungsbeträge. Es trifft daher zu, daß die objektiv bedingten Unterschiede in den Erlösen für Milcherzeuger - nicht dagegen solche, die sich aus der Führung der einzelnen Betriebe ergeben - im Wege der Ausgleichsregelung einander angenähert werden.

Mit Recht stellt W. Weber (Rechtsfragen der milchwirtschaftlichen Marktordnung, 1962 S. 17 f.) fest, daß auch die behördliche Festlegung der Molkereieinzugs- und Absatzgebiete "auf ihre Weise die Verwertung der aufkommenden Milch als Trinkmilch oder Werkmilch ... weithin präjudiziert", und führt weiter aus (a.a.O. S. 19/20): "Da behördliches Handeln von dem Grundsatz beherrscht ist, daß hoheitliche Maßnahmen tunlichst wenig in die Rechtsposition der von ihnen Betroffenen eingreifen sollen, muß bei den nach den §§ 1 und 2 zu treffenden Festlegungen darauf Bedacht genommen werden, daß zu den natürlich gegebenen Bedingungen der Verwertungschancen nicht ohne zwingende Notwendigkeit neue kraft Dekrets hinzugefügt werden. Es wäre aber umgekehrt legitim, schon bei der Fixierung der Einzugs- und Absatzgebiete dem allgemeinen agrarpolitischen Ziel nachzugehen, daß die wirtschaftlichen Ergebnisse aus der Trinkmilch- und Werkmilchverwertung tunlichst anzunähern sind." Was W. Weber zur erstmaligen Festlegung des Einzugsgebietes einer Molkerei ausführt, gilt entsprechend für die Änderung gemäß § 8 MuFG. Das in § 12 MuFG normierte allgemeine Ausgleichssystem besitzt zwar Selbständigkeit und Vorrang (W. Weber, a.a.O. S. 23). Es ist jedoch nicht das alleinige Mittel zur Annäherung der wirtschaftlichen Ergebnisse in der deutschen Milchwirtschaft. Außerdem kann zu diesem Zweck gegebenenfalls § 5 MuFG angewandt werden. Die Tatsache, daß § 8 nicht ebenfalls von der "Sicherung der Versorgung oder ... Annäherung der wirtschaftlichen Ergebnisse" spricht, besagt nicht, daß diese Gesichtspunkte bei seiner Anwendung keine Rolle spielen dürften. Denn sie sind dort nur in andere Worte gekleidet. Die Ansicht des Senats kann sich auch darauf stützen, daß gemäß § 8 MuFG Maßnahmen nach §§ 1, 2 und 5 geändert werden. Dies bedeutet, daß die Zielsetzung der ändernden Maßnahme keine andere sein kann als die der geänderten Maßnahme. Auch v. Flotow/Lüdemann, a.a.O., Erl. I 4 zu § 12 halten die obersten Landesbehörden für berechtigt, im Rahmen der ihnen obliegenden Maßnahmen zur Herbeiführung angenäherter Erlöse für alle Milcherzeuger unbeschadet des "eigentlichen Mittels des Ausgleichs" (Gewährung von Zuschüssen aus Ausgleichsabgaben) Einzugs- und Absatzgebietsänderungen vorzunehmen.

Die Revision konnte daher keinen Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.