I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob Funkpeilgeräte in Flugzeugen der Klägerin rundfunkgebührenpflichtig sind.

Die Klägerin verwendet gemäß den luftverkehrsrechtlichen Bestimmungen in ihren Flugzeugen zur Flugnavigation ADF-Funkpeilgeräte (ADF = Automatic Direction Finder). Mit diesen Geräten werden die Funksignale der für die Flugsicherung eingerichteten Bodenfunkfeuer empfangen und optisch oder - je nach Schaltung - auch akustisch wahrnehmbar gemacht. Die Geräte sind für den Lang- und Mittelwellenbereich eingerichtet und können in diesem Bereich auch Rundfunksendungen empfangen. Die von der DeutschenBundespost erteilte Genehmigung nach dem Gesetz über Fernmeldeanlagen enthält jedoch die Bestimmung, daß die Geräte nur zur Durchführung des Flugnavigationsfunkdienstes benutzt werden dürfen.

Durch einen Gebührenbescheid über insgesamt 189 DM zog der Beklagte die Klägerin für die Zeit von Juli 1978 bis September 1982 zu Rundfunkgebühren für ein Funkpeilgerät heran. Schon vorher hatte er der Klägerin mitgeteilt, daß eine Befreiung aus Billigkeitsgründen nicht in Betracht komme. Den Widerspruch der Klägerin wies er als unbegründet zurück.

Mit ihrer auf Aufhebung des Gebührenbescheides und des Widerspruchsbescheides gerichteten Klage hatte die Klägerin in der ersten Gerichtsinstanz Erfolg. Das Verwaltungsgericht vertrat die Auffassung, bei dem Funkpeilgerät handele es sich zwar um ein Rundfunkempfangsgerät, das die Klägerin zum Empfang bereithalte und das deshalb grundsätzlich rundfunkgebührenpflichtig sei; der Beklagte habe es aber rechtsfehlerhaft unterlassen, aufgrund des ihm eingeräumten Ermessens über eine Gebührenbefreiung oder -ermäßigung aus Billigkeitsgründen zu entscheiden.

Auf die Berufung des Beklagten wies das Oberverwaltungsgericht die Klage ab. Es bestätigte die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß das Funkpeilgerät nach den rundfunkgebührenrechtlichen Bestimmungen ein Rundfunkempfangsgerät sei. Hierfür komme es nicht auf die Zweckbestimmung, sondern allein darauf an, ob das Gerät zum Empfang von Rundfunksendungen - ohne Rücksicht aufdie Qualität der Wiedergabe - objektiv geeignet sei. Daß die Deutsche Bundespost das Gerät nur als Funkanlage, nicht aber als Rundfunkempfangsgerät genehmigt habe, schließe die Eignung nicht aus. Die Klägerin halte das Gerät auch zum Empfang bereit. Hierfür genüge, daß das Nutzungs- und Bestimmungsrecht tatsächlich ausgeübt werde; daß ein Rundfunkempfang stattfinde oder gewollt sei, sei nicht erforderlich. Deshalb komme es auch nicht darauf an, ob dem Personal der Klägerin der Rundfunkempfang untersagt oder zeitweilig nicht - oder nicht ohne weiteres - möglich sei. Eine Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht, die nur für besondere Härtefälle vorgesehen sei, komme nicht in Betracht; denn ein Härtefall liege nicht vor.

Mit ihrer vom erkennenden Senat zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Klagebegehren weiter. Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts (Verstoß gegen Art. 73 Nr. 7 und Nr. 6 GG sowie Verletzung des Übermaßverbots).

Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen. Er weist darauf hin, daß das Rundfunkgebührenrecht in die alleinige Kompetenz der Länder falle. Dessen Auslegung durch das Berufungsgericht enthält nach seiner Auffassung keine Verletzung von Bundesrecht.

Der Oberbundesanwalt, der sich am Verfahren beteiligt, sieht in der Gebührenerhebung einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip.

II.

Die Revision der Klägerin ist begründet. Das Urteil des Berufungsgerichts verletzt Bundesrecht.

Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung für den im angefochtenen Gebührenbescheid bezeichneten Zeitraum ist der am 5. Dezember 1974 abgeschlossene Staatsvertrag über die Regelung des Rundfunkgebührenwesens (Rundfunkgebührenstaatsvertrag), der am 1. Januar 1976 in Kraft getreten ist (vgl. das nordrhein-westfälische Gesetz vom 8. April 1975, GV.NW. S. 278, sowie die Bekanntmachung vom 29. Oktober 1975, GV.NW. S. 600). Zwar gilt der Staatsvertrag aufgrund der jeweiligen Zustimmungsgesetze in allen Bundesländern; gleichwohl ist das Rundfunkgebührenrecht Landesrecht (BVerwGE 22, 299 <301>). Von der ihnen durch Art. 99 GG gegebenen Möglichkeit, das Landesrecht für revisibel zu erklären, haben die Länder keinen Gebrauch gemacht. Die Auslegung des Rundfunkgebührenrechts ist deshalb Sache der Landesgerichte. Dies enthebt das Revisionsgericht indessen nicht der Prüfung, ob die Auslegung des Landesrechts durch das Berufungsgericht revisibles Recht verletzt. Das ist hier der Fall. Das Berufungsgericht hat die Heranziehung der Klägerin zur Rundfunkgebühr für ein Funkpeilgerät gebilligt. Diese Heranziehung überschreitet jedoch die bundesrechtlichen Schranken, die der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in der Form des Äquivalenzprinzips der Gebührenerhebung setzt; sie beruht auf einer Rechtsauffassung, die von einer nach rechtsstaatlichen Maßstäben nicht hinnehmbaren inneren Widersprüchlichkeit der Rechtsordnungausgeht.

Das Äquivalenzprinzip stellt die gebührenrechtliche Ausformung des im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) begründeten und damit verfassungsrechtlich verankerten Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dar; es gehört deshalb dem Bundesrecht an (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Mai 1977 - BVerwG 7 C 67.75 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 34 = DÖV 1977, 676 <677>). Daß es im Bereich des Rundfunkgebührenrechts gilt - wie immer man die Rundfunkgebühren abgabenrechtlich einordnet -, hat der erkennende Senat schon wiederholt entschieden (vgl. Urteil vom 6. Mai 1977 a.a.O.; Beschlüsse vom 9. März 1984 - BVerwG 7 B 238.81 und 7 B 23.83 - Buchholz a.a.O. Nr. 49 und 50). Das Äquivalenzprinzip besagt, daß die Gebühr in keinem Mißverhältnis zu der gewährten Leistung stehen darf (BVerfGE 20, 257 <270>; BVerwGE 26, 305 <308>). Ein Mißverhältnis besteht nicht nur, wenn die gebotene Leistung im Verhältnis zur erhobenen Gebühr unangemessen gering ist, sondern erst recht, wenn die Gebühr für eine Leistung gefordert wird, die überhaupt nicht in Anspruch genommen werden kann. Der tatsächlichen Unmöglichkeit kann unter Umständen die fehlende rechtliche Möglichkeit der Inanspruchnahme gleichstehen.

Nach der - bundesrechtlich nicht zu beanstandenden - Auslegung des Rundfunkgebührenrechts durch das Berufungsgericht ist der zur Gebührenerhebung berechtigende Tatbestand erfüllt, wenn ein Rundfunkempfangsgerät zum Empfang bereitgehalten wird, wobei es nicht darauf ankommt, ob von der Möglichkeit des Empfangs von Rundfunksendungen auch Gebrauch gemacht wird. Schon die Möglichkeit, am Rundfunk teilzunehmen, stellt einen rechtserheblichen Vorteil dar, der die Gebührenerhebung rechtfertigt. Der Vorteil entfällt, wenn ein Rundfunkempfang aus tatsächlichen Gründen nicht möglich ist, sei es, weil das Gerät nach seiner technischen Beschaffenheit nicht zum Rundfunkempfang geeignet ist, sei es, weil es - etwa bei fehlender Sachherrschaft über das Gerät - nicht zum Empfang bereitgehalten wird. Das Berufungsgericht verkennt indessen den Wirkungsbereich des Äquivalenzprinzips, wenn es den die Gebührenerhebung rechtfertigenden Vorteil, die Möglichkeit des Rundfunkempfangs, nur in diesen Fällen als nicht mehr gegeben ansieht. Der Vorteil kann nämlich auch für denjenigen entfallen, dem die Inanspruchnahme fernmelderechtlich verboten ist. Zwar bleibt auch bei einem Verbot der Vorteil für den bestehen, der bereit ist, sich über das Verbot hinwegzusetzen. Ihn zur Rundfunkgebühr heranzuziehen, verbietet das Äquivalenzprinzip nicht; denn auch für eine rechtswidrig erlangte Leistung kann der Gegenwert gefordert werden. Demjenigen jedoch, der sich rechtmäßig verhält und das Verbot beachtet, ist die Teilnahme am Rundfunk verschlossen. Ihn gleichwohl - selbst bei Fehlen jeglichen Zweifels an der Rechtmäßigkeit seines Verhaltens - mit der Rundfunkgebühr zu belasten, verstößt gegen das Äquivalenzprinzip.

Mit dieser rechtlichen Abgrenzung ist indessen die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der Gebührenerhebung im vorliegenden Fall noch nicht beantwortet. Zwar fehlt der Klägerin die rechtliche Möglichkeit, das Funkpeilgerät rechtmäßig als Rundfunkempfangsgerät zu benutzen. Denn nach den nicht angegriffenen Feststellungen des Berufungsgerichts hat die Deutsche Bundespost für das in Frage stehende Funkpeilgerät die Genehmigung nach dem Gesetz über Fernmeldeanlagen mit der Maßgabe erteilt, daß das Gerät nur zur Durchführung des Flugnavigationsfunkdienstes benutzt werden darf. Zuwiderhandlungen stehen zudem nach § 15 Abs. 2 Buchst. a des Gesetzes über Fernmeldeanlagen unter Strafe. Der Beklagte wendet aber ein, es lasse sich nicht ausschließen, daß das Funkpeilgerät vom Personal der Klägerin zum Rundfunkempfang benutzt werde. Die Problematik liegt hier - wie in allen Fällen, in denen die Möglichkeit des Mißbrauchs eines nicht zum Rundfunkempfang zugelassenen Gerätes besteht - darin, diejenigen, die sich rechtstreu verhalten, von denjenigen zu sondern, die zur Übertretung des Verbots bereit sind.

Das Berufungsgericht läßt die Frage der Sonderung der Fälle bestimmungsgemäßer Benutzung von nicht zum Rundfunkempfang zugelassenen Geräten von denen der mißbräuchlichen Benutzung zum Rundfunkempfang unerörtert. Nach der dem Berufungsurteil zugrundeliegenden Rechtsauffassung kommt es nur auf die technische Möglichkeit des Rundfunkempfangs an, nicht aber darauf, zu welchem Zweck das Gerät fernmelderechtlich zugelassen ist und benutzt wird, ob die Benutzung als Rundfunkempfangsgerät verboten ist oder nicht und ob ein Verbot eingehalten wird oder nicht. Hiernach werden diejenigen, die sich entsprechend einem fernmelderechtlichen Verbot jedes Rundfunkempfangs enthalten,gebührenrechtlich ebenso behandelt wie diejenigen, die die Rundfunkempfangsmöglichkeit verbotswidrig nutzen. Diese Auffassung widerspricht dem Rechtsstaatsprinzip. Eine Rechtsordnung, die einerseits dem Rechtsunterworfenen ein bestimmtes Verhalten - sogar unter Strafe - verbietet und ihm andererseits ohne weiteres als Vorteil zurechnet, daß er das Verbot übertreten und sich rechtswidrig die ihm verbotene Leistung verschaffen kann, und ihn hierfür ohne Rücksicht darauf, ob er sich tatsächlich so verhalten hat, mit einer Gebühr belastet, ist in sich widersprüchlich. Es stünde einem Rechtsstaat schlecht an, gegenüber dem rechtstreuen Bürger allein die - von ihm gar nicht zu widerlegende - Unterstellung, er verhalte sich rechtswidrig, zum Anknüpfungspunkt einer Gebühr zu machen.

Der vorliegende Fall bietet keinen Anlaß, der Frage weiter nachzugehen, ob die Heranziehung zu Rundfunkgebühren für Geräte, die nicht zum Rundfunkempfang zugelassen sind, stets voraussetzt, daß die mißbräuchliche Benutzung zum Rundfunkempfang nachgewiesen wird. Es spricht vieles dafür, daß von Bundesrechts wegen nicht stets der Mißbrauchsnachweis erforderlich ist. Bei Fallgestaltungen, deren Typizität den Verdacht der mißbräuchlichen Benutzung nahelegt - etwa wenn ein nicht zum Rundfunkempfang zugelassenes Gerät bereitgehalten wird, ohne daß eine anderweitige Zweckbestimmung besteht - dürfte eine Gebührenerhebung nicht rechtswidrig sein. Der vorliegende Fall ist jedoch dadurch gekennzeichnet, daß ein solcher Verdacht gerade nicht naheliegt. Das hier in Frage stehende Funkpeilgerät ist zur Flugnavigation zugelassen und wird seiner Bestimmung gemäß benutzt. Es darfnach den fernmelderechtlichen Vorschriften auch nur zur Flugnavigation benutzt werden; jede Zuwiderhandlung steht unter Strafe. Unter diesen Umständen kann ein rechtswidriger Rundfunkempfang nicht einfach unterstellt werden. Solange er nicht nachgewiesen ist, ist die Erhebung von Rundfunkgebühren nicht zulässig.

Dem Beklagten ist zuzugeben, daß ein solcher Nachweis - wenn überhaupt - nur schwer zu führen ist. Dies mag zur Folge haben, daß es Mißbrauchsfälle gibt, in denen die Gebühren nicht erhoben werden können. Das aber ist in einem Rechtsstaat eher hinzunehmen als - umgekehrt - die Belastung dessen, der sich rechtmäßig verhält, mit einer Gebühr für ein ihm unterstelltes verbotenes Verhalten, dessen er sich nicht schuldig gemacht hat.

Auf die Frage, ob das Landesrundfunkrecht in der Auslegung durch das Berufungsgericht auch gegen die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes über das Fernmeldewesen (Art. 73 Nr. 7 GG) verstößt, kommt es hiernach nicht mehr an.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.