Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.07.1975, Az.: BVerwG VI C 44/72

II.

Die Revision ist unbegründet.

Während des Revisionsverfahrens ist die Zeitdauer (12 Jahre), für die der Kläger durch Urkunde vom 1. September 1960 unter Berufung in das Beamtenverhältnis (auf Zeit) zum Stadtdirektor ernannt worden war, abgelaufen. Der Kläger hat dem verfahrensrechtlich zutreffend dadurch Rechnung getragen, daß er nunmehr gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO beantragt hat festzustellen, daß die Ablehnung seiner Ernennung zum Stadtdirektor der Beklagten rechtswidrig war. Das berechtigte Interesse an dieser Feststellung ist schon deshalb zu bejahen, weil die Frage, ob es die Beklagte rechtsfehlerfrei unterlassen hat, dem Kläger das Amt des Stadtdirektors zu übertragen, mit von entscheidender Bedeutung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der vom Kläger angefochtenen Versetzung in den einstweiligen Ruhestand ist.

Das Berufungsgericht hat rechtsfehlerfrei entschieden, daß der Kläger keinen Anspruch auf Übertragung des in die Besoldungsgruppe - BesGr. - A 14 eingereihten Amtes des Stadtdirektors der Beklagten hatte und die Nichtvornahme dieser Ernennung nicht rechtsfehlerhaft war.

Der Kläger ist unstreitig auf Grund des Zusammenschlusses der Stadt O... seines bisherigen Dienstherrn - und der Gemeinden L... und H... zu der neuen Stadt O... ... - der Beklagten - nach dem Gesetz zur Neugliederung des Landkreises L... vom 5. November 1968 (GV. NW. S. 352) gemäß § 128 Abs. 1 und 3 BRRG mit dem Inkrafttreten der Neugliederung (Umbildung) am 1. Januar 1969 kraft Gesetzes in den Dienst der Beklagten übergeführt worden. Damit hat der Kläger sein bisheriges Amt als Stadtdirektor der BesGr. A 13 bei der früheren Stadt O... verloren. Ob und in welcher Weise ein gemäß § 128 BRRG kraft Gesetzes übergetretener Beamter bei der aufnehmenden Körperschaft zu verwenden ist, regelt die - ebenso wie § 128 BRRG - unmittelbar auch für den Bereich der Länder geltende Vorschrift des § 130 BRRG. Diese Vorschrift gilt - auch das ist zwischen den Beteiligten jedenfalls im Grundsatz unstreitig - auch für die Beamten auf Zeit einschließlich der kommunalen Wahlbeamten auf Zeit. Das ergibt sich einmal aus §§ 128, 130 Abs. 1 BRRG, die schlechthin von Beamten sprechen und damit - ohne Rücksicht auf den allgemeinen Status (Beamter auf Lebenszeit, auf Zeit usw.) - alle Beamten erfassen, zum anderen aus § 130 Abs. 2 BRRG, der die Beamten auf Zeit ausdrücklich erwähnt. Daß das Beamtenrechtsrahmengesetz und damit auch § 130 BRRG in den Begriff der Beamten auf Zeit auch die kommunalen Wahlbeamten auf Zeit einbezieht, ergibt sich insbesondere aus § 95 BRRG.

Ob § 130 Abs. 1 Satz 1 BRRG, soweit er danach auch auf kommunale Wahlbeamte auf Zeit anzuwenden ist, mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar ist, wozu der erkennende Senat neigt und was in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Rheinland-Pfalz vom 30. Oktober 1974 - 2 A 17/74 - (DöD 1975, 69) bejaht wird, bedarf hier keiner Entscheidung, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 130 Abs. 1 Satz 1 BRRG für die erstrebte Amtsübertragung nicht vorlagen und das Klagebegehren schon aus diesem Grund erfolglos bleiben mußte.

Nach § 130 Abs. 1 Satz 1 BRRG soll dem gemäß § 128 BRRG kraft Gesetzes übergetretenen Beamten ein seinem bisherigen Amt "nach Bedeutung und Inhalt ohne Rücksicht auf Dienststellung und Dienstalter gleichzubewertendes Amt" übertragen werden.

Die Beteiligten streiten allein darüber, was unter einem gleichzubewertenden Amt im Sinne des § 130 Abs. 1 Satz 1 BRRG zu verstehen ist, und im besonderen, ob es sich bei dem vom Kläger begehrten, in die BesGr. A 14 eingestuften Amt des Stadtdirektors der Beklagten um ein seinem früheren Amt als Stadtdirektor der BesGr. A 13 gleichzubewertendes Amt handelte.

Die Gleichwertigkeit des früheren Amtes des Klägers und des von ihm begehrten Amtes ist mit dem Berufungsgericht zu verneinen.

Bei dieser Beurteilung ist von dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung in § 128 ff. BRRG auszugehen. Dieser Normenkomplex regelt die Rechtsstellung der Beamten bei der körperschaftlichen Umbildung ihres Dienstherrn, die notwendigerweise auch ihre Rechtsstellung berührt und regelungsbedürftig macht. Die gesetzliche Regelung geht dabei von dem Grundsatz aus, daß die von dem von der Umbildung betroffenen Beamten bis dahin erlangte beamtenrechtliche Rechtsstellung gewahrt bleiben soll und nur insoweit verändert und beeinträchtigt werden darf, als dies wegen der Umbildung und deren Folgen unumgänglich ist.

Aus diesem grundsätzlichen Anliegen der gesetzlichen Regelung, der Rechtsstandswahrung, folgt zugleich, daß aus dieser Vorschrift kein Rechtsanspruch auf eine Verbesserung der Rechtsstellung gegenüber der im Zeitpunkt der Umbildung und der damit verbundenen Übernahme innegehabten hergeleitet werden kann. Ebenso kann Ausgangspunkt für die Regelung der Rechtsstandswahrung in § 128 ff. BRRG nur die beamtenrechtliche Rechtsstellung sein, die der Beamte im Zeitpunkt der Umbildung tatsächlich bereits innehatte. Ohne rechtliche Bedeutung ist daher, ob und welche Verbesserungen (z.B. Beförderungen) seiner Rechtsstellung der Beamte bei Unterbleiben der Umbildung bei seinem bisherigen Dienstherrn zu erwarten gehabt hätte. Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits in anderem Zusammenhang allgemein ausgesprochen hat (vgl. Urteil vom 29. März 1968 - BVerwG VI C 11.67 - [Buchholz 235.12 § 26 LBesG Berlin Nr. 6] mit weiteren Nachweisen), gibt es weder einen beamtenrechtlichen Grundsatz, wonach ein einmal bestehendes Besoldungs- und daraus resultierendes Laufbahngefüge nicht verändert werden dürfte, noch einen solchen, wonach bestehende Beförderungsaussichten überhaupt unangetastet bleiben müßten. Für den Regelungsbereich des § 128 ff. BRRG kann nichts anderes gelten. Im Gegenteil, die mit einer Umbildung von Körperschaften notwendig verbundenen Veränderungen gebieten es, bei der Regelung der Rechtsverhältnisse der davon betroffenen Beamten (nur) an die bereits tatsächlich erlangte Rechtsstellung anzuknüpfen und deren Wahrung als Grundsatz, aber auch als Maximum anzuordnen. Dem entspricht auch die Regelung in § 128 ff. BRRG. Nicht entscheidungserheblich ist deshalb der Vortrag der Revision, bei dem konstanten Anwachsen der Einwohnerzahl der alten Stadt O... wäre bei Unterbleiben der Neugliederung in absehbarer Zeit mit Sicherheit mit einer Einstufung des früheren Amtes des Klägers gemäß der Eingliederungsverordnung in die BesGr. A 14 zu erwarten gewesen.

Für die hier zu treffende Entscheidung ist deshalb nur von dem vom Kläger bei seinem früheren Dienstherrn innegehabten Amt eines Stadtdirektors und dessen Einstufung in die BesGr. A 13 auszugehen. Ob diese Einstufung rechtmäßig war, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits. Im übrigen hat der Kläger, nachdem der Versuch seines früheren Dienstherrn, das Amt in die BesGr. A 14 einzustufen gescheitert war, den Verwaltungsrechtsweg nicht beschritten. Abgesehen davon sind Umstände, die die Einstufung des früheren Amtes des Klägers rechtsfehlerhaft erscheinen lassen könnten, nicht ersichtlich. Soweit der Kläger dazu in der Revisionsinstanz vorgetragen hat, die Einwohnerzahl der alten Stadt O... habe sich vom 30. Juni 1968 - dem Zeitpunkt, den das Berufungsgericht zugrunde gelegt hat - bis zum Tage vor der Neugliederung (31. Dezember 1968) erhöht, kann offenbleiben, ob es sich dabei um im Revisionsverfahren unbeachtliches neues tatsächliches Vorbringen handelt, oder die insoweit möglicherweise erhobene Verfahrensrüge unbeachtlich ist, weil sie den Anforderungen des § 139 Abs. 2 VwGO nicht genügt. Denn jedenfalls kommt es auf diese Veränderung der Einwohnerzahl nicht an, weil nach § 8 Abs. 1 der Eingruppierungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Juni 1966 (GV. NW. S. 387) für die Einreihung in die Besoldungsgruppen die bei der letzten Volkszählung ermittelte, vom Statistischen Landesamt auf den 30. Juni des vorausgehenden Haushaltsjahres fortgeschriebene Zahl der Wohnbevölkerung maßgebend ist.

Bei der Ermittlung des Inhalts des Begriffs des gleichzubewertenden Amtes in § 130 Abs. 1 Satz 1 BRRG ist von der Rechtsstellung des von der Umbildung betroffenen Beamten auszugehen, die zu wahren Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung ist. Die Rechtsstellung des Beamten wird entscheidend geprägt einmal durch den allgemeinen Status (die Art des Beamtenverhältnisses, z.B. Beamter auf Lebenszeit, auf Zeit usw.) und - bei Beamten, denen bereits ein Amt übertragen ist - durch das statusrechtliche Amt, das ihm verliehen worden ist (besonderer Status; vgl. Fürst, GKÖD I, K § 6 Rz 15). Aus dem allgemeinen und dem besonderen Status, die dem Beamten verliehen sind, bestimmt sich im wesentlichen der Inhalt seines Rechtsverhältnisses, insbesondere - und zwar grundsätzlich ausschließlich - sein Anspruch auf Besoldung. Mit dem statusrechtlichen Amt und dessen Zuordnung zu einer bestimmten Besoldungsgruppe in Verbindung mit der Relation zu anderen Ämtern und deren Zuordnung zu den Besoldungsgruppen und der laufbahnrechtlichen Einordnung, wird abstrakt Inhalt, Bedeutung, Umfang und Verantwortung (die für die Ämterbewertung maßgebenden Faktoren) und damit die Wertigkeit des Amtes zum Ausdruck gebracht und die amtsgemäße Besoldung festgelegt. Die im Zuge der Eingliederung des Beamten in die Behördenorganisation und seiner tatsächlichen Verwendung erforderliche Übertragung eines abstrakt funktionellen und eines konkret funktionellen Amtes (zu diesen beiden Amtsbegriffen vgl. BVerwGE 40, 104 [107]) folgt dem statusrechtlichen Amt; der Beamte hat grundsätzlich Anspruch auf Übertragung eines seinem statusrechtlichen Amt entsprechenden funktionellen Amtes. Hieraus folgt, daß für die Beurteilung des gleichzubewertenden Amtes entscheidend von dem statusrechtlichen Amt auszugehen ist. Die grundsätzliche Maßgeblichkeit des statusrechtlichen Amtes ergibt sich deutlich auch aus § 130 Abs. 1 Satz 3 und 4 in Verbindung mit § 19 BRRG und noch deutlicher aus der an die Stelle von § 130 Abs. 1 Satz 3, § 19 Satz 2 BRRG getretenen Vorschrift des § 13 Abs. 1 BBesG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern - 2. BesVNG - vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173; vgl. auch Art. IV § 2 Nr. 1 und 11 des 2. BesVNG).

Die Gleichwertigkeit im Rahmen des § 130 Abs. 1 Satz 1 BRRG zu vergleichender Ämter ist somit schon dann nicht gegeben, wenn sie verschiedenen Besoldungsgruppen zugeordnet sind.

Für funktionsgebundene Ämter (vgl. dazu BVerwGE 40, 229 [BVerwG 12.07.1972 - VI C 11/70] [229, 230]), die hier zur Erörterung stehen, gilt nichts anderes. Die Besonderheit dieser Ämter besteht - soweit in diesem Zusammenhang von Bedeutung - im wesentlichen darin, daß sie das statusrechtliche Amt nicht abstrakt umschreiben, sondern nach der damit verbundenen Funktion. Auch hier wird die Wertigkeit des Amtes durch die Zuordnung zu einer bestimmten Besoldungsgruppe zum Ausdruck gebracht. Das gilt in besonderem Maße für Ämter mit funktionsbezogenen Amtsbezeichnungen, deren damit verbundene Funktionen von unterschiedlicher Wertigkeit sind, wie es bei den Ämtern der Gemeinde-(Stadt-)direktoren ersichtlich der Fall ist, deren Amtsbezeichnung dieselbe ist, gleichgültig ob es sich um ein Amt bei einer Gemeinde bis zu 5 000 Einwohnern oder bei einer Gemeinde mit mehr als 450 000 Einwohnern handelt. Es kommt dabei grundsätzlich auch nicht darauf an, ob die Wertigkeit der einzelnen Ämter durch Zuordnung zu einer bestimmten Besoldungsgruppe nach bestimmten Kriterien bereits durch besoldungsrechtliche Rechtsvorschrift selbst abschließend und bindend festgelegt wird oder ob und in welchem Umfang nur ein Eingruppierungsrahmen bestimmt wird. Denn dieser Eingruppierungsrahmen ändert nichts daran, daß die Wertigkeit eines bestimmten Amtes durch die konkrete Eingruppierung auf der Grundlage dieses Rahmens verbindlich festgelegt wird. Nach der Eingruppierungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Juni 1960 (GV. NW. S. 387) werden die Ämter der Gemeinde-(Stadt-)direktoren nach Maßgabe der Einwohnerzahl der Gemeinde den BesGr. A 11 bis B 9 zugeordnet, und zwar in der Weise, daß für jede nach der Einwohnerzahl bemessene Gemeindekategorie zwei Besoldungsgruppen zur Verfügung stehen, so z.B. für Gemeinden von 7 001 bis 10 000 Einwohnern BesGr. A 13 und A 14, für Gemeinden von 10 001 bis 20 000 Einwohnern BesGr. A 14 und A 15. Dieser für die einzelnen Gemeindekategorien zugewiesene Rahmen von jeweils zwei Besoldungsgruppen hat im wesentlichen folgenden Sinn und Zweck: Diese Regelung geht davon aus, daß die Größe und Bedeutung einer Gemeinde und damit Umfang, Bedeutung und Verantwortung des Amtes des Gemeindedirektors entscheidend durch die Zahl der Einwohner bestimmt wird. Um jedoch eine differenziertere Bewertung und neben der Einwohnerzahl auch die Berücksichtigung anderer sachlicher Bewertungsgesichtspunkte zu ermöglichen, wird jeweils ein Rahmen von zwei Besoldungsgruppen zur Verfügung gestellt. Wird auf diese Weise innerhalb dieses Rahmens ein bestimmtes Amt einer bestimmten Besoldungsgruppe zugewiesen, so wird damit die Wertigkeit dieses Amtes festgelegt. Ämter, die innerhalb des jeweiligen Bewertungsrahmens einer anderen (niedrigeren und höheren) Besoldungsgruppe zugewiesen werden, haben eine andere (höhere oder niedrigere) Wertigkeit, sie sind also nicht gleichwertig. Nichts anderes gilt im Verhältnis zu Ämtern einer anderen Gemeindekategorie, die einer anderen Besoldungsgruppe zugewiesen sind. Es ist deshalb für die hier zu treffende Entscheidung auch ohne Bedeutung, daß die einzelnen Eingruppierungsrahmen sich in der Weise überschneiden, daß die für eine Kategorie zur Verfügung stehende höhere Besoldungsgruppe zugleich die für die nächsthöhere Kategorie zur Verfügung stehende niedrigere Besoldungsgruppe ist.

Entgegen der Ansicht der Revision kann ein für den Kläger günstiges Ergebnis auch nicht aus der Regelung des § 5 Abs. 5 BBesG in der bis 30. Juni 1975 geltenden Fassung (nunmehr § 25 Abs. 2 BBesG) hergeleitet werden, wonach u.a. in Laufbahnen, in denen das erste Beförderungsamt der BesGr. A 14 zugeordnet ist, solche Beförderungsämter auch für Aufgaben eingerichtet werden dürfen, die sich von den Aufgaben des Eingangsamtes nicht wesentlich unterscheiden. Denn diese Regelung bezieht sich ersichtlich auf Ämter von Laufbahnbeamten, zu denen die kommunalen Wahlbeamten auf Zeit nicht gehören. Dementsprechend enthält auch die Eingruppierungsverordnung keine Regelung, nach der Ämter der Gemeindehauptbeamten abweichend von den hierin festgelegten Eingruppierungskriterien eingruppiert werden können, soweit es sich um Ämter der BesGr. A 13 und A 14 handelt.

Eine abweichende Beurteilung ist auch nicht auf Grund von § 4 Abs. 2 der Eingruppierungsverordnung gerechtfertigt. Nach der grundlegenden Bestimmung des Satzes 1 dieser Vorschrift können Gemeindedirektoren im Falle ihrer Wiederberufung nach zwölfjähriger Amtszeit für ihre Person die Bezüge der nächsthöheren für Beamte der allgemeinen Verwaltung in Frage kommenden Besoldungsgruppe erhalten. Diese nicht auf die objektive Wertigkeit des Amtes abstellende Regelung ist für die hier vorzunehmende Beurteilung im Rahmen des § 130 Abs. 1 Satz 1 BRRG schon deshalb ohne Bedeutung, weil es sich bei einer Amtsübertragung nach dieser Vorschrift nicht um eine Wiederberufung im Sinne des § 4 Abs. 2 Satz 1 der Eingruppierungsverordnung handelt und außerdem der Kläger im Zeitpunkt seines Übertritts in den Dienst der Beklagten keine zwölfjährige Amtszeit abgeleistet hatte. Jedenfalls in Fällen der vorliegenden Art stellt die Möglichkeit einer Höherstufung nach § 4 Abs. 2 der Eingruppierungsverordnung lediglich eine künftige und zudem auf den Fall der Wiederwahl beschränkte Aufstiegschance dar, die - wie bereits dargelegt - bei der Beurteilung, ob ein gleichzubewertendes Amt im Sinne des § 130 Abs. 1 Satz 1 BRRG vorliegt, nicht entscheidungserheblich ist. Ergänzend kann in diesem Zusammenhang auf § 13 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 BBesG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173) hingewiesen werden.

Aus alldem ergibt sich für den vorliegenden Fall: Das Amt des Klägers bei der früheren Stadt O... war das eines Stadtdirektors in einer Gemeinde mit 7 001 bis 10 000 Einwohnern, für das der Eingruppierungsrahmen A 13/A 14 galt, und der Kläger war in die BesGr. A 13 eingestuft worden. Das vom Kläger angestrebte Amt des Stadtdirektors der Beklagten ist das Amt eines Stadtdirektors einer Gemeinde mit 10 001 bis 20 000 Einwohnern, für das im Zeitpunkt der Neugliederung der Eingruppierungsrahmen A 14/A 15 vorgeschrieben und das in die BesGr. A 14 eingestuft war. Fehlte es danach bereits an der Gleichwertigkeit der in Frage stehenden statusrechtlichen Ämter, so handelt es sich bei dem vom Kläger angestrebten Amt schon aus diesem Grunde nicht um ein seinem bisherigen Amt nach Bedeutung und Inhalt gleichzubewertendes Amt im Sinne des § 130 Abs. 1 Satz 1 BRRG.

Es kann deshalb offenbleiben, ob und welche Bedeutung dem Begriff des Amtes im (abstrakten und konkreten) funktionellen Sinn bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit im Sinne des § 130 Abs. 1 Satz 1 BRRG zukommt, insbesondere bei nach § 128 BRRGübergetretenen oder übernommenen Beamten, die beim früheren Dienstherrn ein funktionsgebundenes Amt innehatten. Ebenso kann offenbleiben, ob und welche Besonderheiten sich in diesem Zusammenhang bei kommunalen Wahlbeamten auf Zeit ergeben.

Damit steht fest, daß es die Beklagte rechtsfehlerfrei abgelehnt hat, dem Kläger das Amt des Stadtdirektors zu übertragen.

Seine Revision war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.