Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.07.1984, Az.: BVerwG 4 C 24.80

I.

Die klagende Stadt begehrt von der Beklagten die Zahlung von vertraglich vereinbarten "Planungs- und Umlegungskosten" einer "freiwilligen Baulandumlegung". Mit notariellem Vertrag vom 26. November 1974 haben die Klägerin sowie mehrere Grundstückseigentümer des Gebiets "Hinter der Kirche 3 in F.," darunter die Beklagte, die Durchführung einer "freiwilligen Baulandumlegung" vereinbart. In dem Vertrag verpflichteten sich die Eigentümer, ihre Grundstücke auf die Klägerin als "Verfahrensträgerin" zu übertragen. Die Klägerin verpflichtete sich, an diese Eigentümer neu gebildete bebaubare Grundstücke zu übertragen, die im Vertrag mit neuen Flurstücksnummern und den ungefähr anzunehmenden Flächengrößen benannt, aber noch amtlich zu vermessen waren. Ferner wurde vereinbart, daß der Flächenabzug 28 v.H. beträgt, daß für Hehr- und Minderzuteilungen 20 DM/qm zu bezahlen sind, daß die Klägerin "zur Deckung der Planungs- und Umlegungskosten einen Beitrag von 1,50 DM/qm Neufläche erhebt", der innerhalb von vier Wochen nach Auflassung zahlbar ist, daß die Klägerin die Notariatskosten und die Kosten der Vermessung und Vermarkung übernimmt und daß die Erschließungskosten nach dem Bundesbaugesetz durch einen Betrag von 9,70 DM/qm Zuteilungsfläche abgelöst werden.

Die Beklagte hat das ihr zugeteilte Grundstuck weiterveräußert, nachdem sie zuvor von der Klägerin eine "Abrechnung über Erschließungsbeiträge" vom 27. September 1976 erhalten hatte, in der neben Erschließungsbeiträgen auch Entwässerungs- und Wasserversorgungsbeiträge sowie Säumniszuschläge, nicht jedoch auch die hier streitigen Umlegungskosten aufgeführt waren. Ferner war mitgeteilt worden, daß "weitere Beiträge für dieses Grundstück nicht mehr anfallen".

Mit Schreiben vom 14. Februar 1977 hat die Klägerin die Beklagte aufgefordert, den vereinbarten Betrag für Planungs- und Umlegungskosten in Höhe von 765 DM zu bezahlen. Nach erfolglosem Mahnverfahren hat das Amtsgericht Brakenheim den Rechtsstreit zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht Stuttgart verwiesen. Dieses hat mit Gerichtsbescheid vom 23. Oktober 1978 die Beklagte verpflichtet, an die Klägerin 765 DM nebst 4 % Zinsen seit dem 1. September 1977 zu zahlen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat den Gerichtsbescheid aufgehoben und die Klage abgewiesen. Er hat dazu ausgeführt: Der Vertrag vom 26. November 1974, der ein öffentlich-rechtlicher Vertrag sei, sei nichtig, soweit er die Erhebung von Planungs- und Umlegungskosten regele. Der Vertrag enthalte die einvernehmliche Regelung eines Sachverhalts in Anwendung von Rechtssätzen, nämlich der §§ 45 ff. BBauG, die ein Sonderrecht für Gemeinden als Träger öffentlicher Aufgaben seien und im Interesse der Erfüllung öffentlicher Aufgaben das allgmeine bürgerliche Recht modifizierten. Die Klägerin habe die Beklagte und die übrigen Grundstückseigentümer zur Erreichung des gleichen Zweckes in einem nach dem Bundesbaugesetz durchzuführenden Umlegungsverfahren mittels entsprechender Verwaltungsakte in Anspruch nehmen können. Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag sei, wie sich heute aus § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ergebe und wie dies auch zuvor gewohnheitsrechtlich gegolten habe, dann ganz oder teilweise nichtig, wenn sich die Behörde eine Gegenleistung versprechen lasse, zu der der Bürger nach den Gesetz nicht verpflichtet sei. Die hier vereinbarte Kostenerstattungspflicht widerspreche § 78 BBauG; danach habe die Gemeinde die Verfahrenskosten und die nicht durch Geldausgleich, Geldabfindung und Geldentschädigungen gedeckten Sachkosten selbst zu tragen.

Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Revision der Klägerin; sie rügt die Verletzung materiellen Rechts.

II.

Die Revision hat Erfolg. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Es ist aufzuheben; der der Klage stattgebende Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts ist wiederherzustellen (§§ 137 Abs. 1 Nr. 1, 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO).

Die Klägerin hat aus dem notariellen Vertrag vom 26. November 1974 einen Anspruch auf Zahlung der vereinbarten Geldleistung in Höhe von 765 DM nebst Zinsen. Der Vertrag ist insoweit gültig. Der Anspruch ist auch nicht durch Verzicht der Klägerin oder Verwirkung erloschen.

Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof die Vereinbarung über die "freiwillige Baulandumlegung" als öffentlich-rechtlichen Vertrag gewertet. Die Beteiligung als "Verfahrensträgerin" an der "freiwilligen Umlegung" ist kein bloßer - fiskalischer - Beschaffungsvorgang, mit dem die Klägerin die für die Erschließung des Gebiets notwendigen Flächen erworben hat, sondern ein Vorgang, mit dem sie eine Neuordnung der Grundstücksverhältnisse des Gebiets zu dessen Erschließung und zur Ermöglichung einer geordneten Bebauung erreichen wollte. Gegenstand des Vertrages ist ein Sachverhalt, den die gesetzliche Ordnung öffentlichrechtlich regelt; sein Zweck ist auf die Begründung eines Rechtsverhältnisses auf dem Gebiete des öffenltichen Rechts gerichtet (vgl. Urteil des Senats vom 6. Juli 1973 - BVerwG 4 C 22.72 - BVerwGE 42, 331 <332>[BVerwG 06.07.1973 - IV C 22/72]). Die in einer "freiwilligen Umlegung" von der Gemeinde zu erbringende Leistung, nämlich die umfassende, auf Erschließung und Bebauung eines Gebiets gerichtete Grundstücksneuordnung, setzt nicht nur eine die Bebauung ordnende verbindliche Planung und damit schon die Erfüllung einer der Gemeinde obliegenden öffentlichen Aufgabe voraus, sondern ist selbst öffentlich-rechtlich geregelt: Die Gemeinde hat nämlich darauf hinzuwirken, daß Bebauungspläne, soweit dies zur Ordnung der städtebaulichen Entwicklung erforderlich ist, vollzogen werden (vgl. §§ 1 Abs. 1 und 3, 8 Abs. 1 BBauG); dafür stehen ihr bestimmte hoheitliche - einvernehmliche Regelungen allerdings nicht ausschließende - Instrumente zu Gebote, darunter auch die Umlegung nach den §§ 45 ff. BBauG.

Die Vereinbarung einer über den Flächenabzug in Höhe von 28 v.H. hinausgehenden Geldleistung - hier als Beitrag zu den "Planungs- und Umlegungskosten" bezeichnet - macht den öffentlich-rechtlichen Vertrag weder insgesamt noch in bezug auf diese Vereinbarung nichtig. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs hat sich die Klägerin damit nichts versprechen lassen, was nicht auch Gegenstand einer Regelung im Umlegungsplan gemäß §§ 66 und 68 Abs. 1 Nr. 4 BBauG hätte sein können.

Die gesetzliche Umlegung ist als Instrument zur Planverwirklichung so ausgestaltet, daß sich ihre Regeln grundsätzlich im Rahmen zulässiger Eigentumsinhaltsbestimmung (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) halten. Das bedeutet jedoch nicht, daß damit andere Instrumente der Planverwirklichung, wie etwa die Enteignung, oder daß einvernehmliche Regelungen anstelle einseitiger - hoheitlicher - Anordnungen ausgeschlossen wären. Zwar sind die Umlegungsregeln, insbesondere die über Verteilungsmaßstäbe, Zuteilungsansprüche und Verfahrenskosten, auch Vorschriften zum Schutz der Eigentümer im Umlegungsgebiet gegen Eigentumsentzug, aber nur in dem Sinne, daß die Umlegung als einseitig anordnende Regelung nicht für Eingriffe genutzt werden darf, für die andere Instrumente mit anderen (strengeren) Anforderungen, wie z.B. die Enteignung, anzuwenden sind. Die §§ 45 ff. BBauG schützen also nicht vor rechtmäßiger (auf bebauungsplanmäßige Nutzung gerichteter) Entziehung von Eigentum, sondern vor einer solchen Entziehung nach Umlegungsrecht, weil eben das Umlegungsverfahren grundsätzlich nur ein gesetzliches Tauschverfahren - nach dem Surrogationsprinzip - ist, ohne allerdings die Anwendung anderer Instrumente zur Verwirklichung des Bebauungsplans oder abweichender einvernehmlicher Regelungen sperren zu wollen. Die gesetzliche Umlegung ist nicht Selbstzweck, sondern hat instrumenteilen Charakter; sie dient dem Planvollzug. So gebietet z.B. auch § 58 Abs. 1 BBauG keineswegs, daß stets die Fläche, die nach Abzug des Flächenbeitrags in Höhe des Umlegungsvorteils verbleibt, mindestens jedoch 70 % der Fläche des Umlegungsgebiets, als bebaubare Grundstücksflächen zur Verteilung an die Eigentümer gelangen. Ist nach den Bebauungsplan, weil z.B. umfangreiche öffentliche Nutzungen festgesetzt sind, weniger als 70 % des Umlegungsgebiets geeignet für die Bebauung durch die Eigentümer, so ist dagegen - jedenfalls vom Umlegungsrecht her - nichts einzuwenden. Das Umlegungsrecht nimmt den Bebauungsplan so hin, wie er - eine gerechte Abwägung (§ 1 Abs. 6 und 7 BBauG) vorausgesetzt - rechtmäßig zustande gekommen ist, und ist darauf gerichtet, die Grundstücksverhältnisse so neu zu ordnen, daß dieser Bebauungsplan mit seinen Festsetzungen verwirklicht werden kann. Oft ergibt sich im Umlegungsverfahren, daß Eigentümer überhaupt nicht ein Grundstück oder ihrem Soll-Anspruch entsprechende Flächen zurückerhalten wollen, sondern statt dessen eine Geldabfindung wünschen (vgl. § 59 Abs. 4 Nr. 1 BBauG), oder daß sie Grundstücke während des Verfahrens an die Gemeinde oder auch an sonstige künftige Nutzer bzw. "Bedarfsträger" veräußern. Das Umlegungsrecht steht dem nicht entgegen. Es ist elastisch genug, um für besondere Regelungen Raum zu lassen, indem es nämlich grundsätzlich für einvernehmliche Regelungen auch solcher Art, die einseitig im Umlegungsplan nicht getroffen werden könnten, offen ist. Es läßt vor allem ausdrücklich "mit Einverständnis aller (bzw. der betroffenen) Eigentümer" die Aufteilung der "Verteilungsmasse" nach einem anderen als den gesetzlichen Maßstäben (§ 56 Abs. 2 BBauG) und die Abfindung in Geld statt der Zuteilung eines Grundstücks (§ 59 Abs. 4 Nr. 1 BBauG) zu. Damit sind gerade solche Regeln, die die Umlegung zu einem Instrument der Planverwirklichung machen, das sich im Rahmen zulässiger Eigentumsinhaltsbestimmung hält, zur Disposition der beteiligten Eigentümer gestellt.

Demgemäß steht das Umlegungsrecht auch einer Vereinbarung nicht entgegen, mit der alle Beteiligten ohne Bezug zum Umlegungsvorteil und zum Wert der Einwurfsfläche neben einem Flächenbeitrag einen Geldbeitrag zu den Kosten der Umlegung übernehmen; auch bei der Vereinbarung eines anderen Verteilungsmaßstabs sind die Beteiligten nicht an den Umlegungsvorteil und den Wert der Einwurfsfläche gebunden. Wird eine solche Regelung außerhalb einer gesetzlichen Umlegung vereinbart, kommt hinzu, daß in einer solchen "freiwilligen Umlegung" andere Kosten entstehen als in der gesetzlichen Umlegung. So entstehen Notariatskosten, die hier die Klägerin übernommen hat und die in der gesetzlichen Umlegung wegen des kraft Gesetzes eintretenden neuen Rechtszustands (§ 72 BBauG) nicht entstehen. Deshalb kann § 78 BBauG z.B. durch die Vereinbarung eines Kostenbeitrags der Eigentümer, mit dem der Gemeinde entstehende Notariatskosten "umgelegt" werden, nicht berührt werden.

Hinter der weitgehenden Offenheit des Umlegungsrechts für einvernehmliche Regelungen mit allen oder mit den betroffenen Eigentümern steht das gesetzgeberische Ziel, mit dem Abschluß des Verfahrens möglichst eine abschließende Bereinigung der Rechtsverhältnisse zu erreichen, so daß dann ohne weitere Verfahren unmittelbar der Plan vollzogen werden kann. Aus diesem Grunde ist auch nichts dagegen einzuwenden, wenn in einem mit Einverständnis aller Beteiligten vereinbarten Flächenabzug ein Baugrundstück enthalten ist, das die Gemeinde zur Bebauung an einen Dritten veräußert. Es kann deshalb offenbleiben, ob der darauf gerichtete Vortrag der Beklagten im Revisionsverfahren noch zu berücksichtigen wäre (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO). Zur Nichtigkeit des Vertrages über die "freiwillige" Baulandumlegung würde dies nicht führen.

Grenzen für Vereinbarungen in der "freiwilligen Umlegung" ergeben sich allerdings aus den - jetzt in § 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG normierten - Rechtsgrundsätzen, daß die Gemeinde sich nicht Gegenleistungen einräumen lassen darf, die den gesamten Umständen nach unangemessen sind (Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz) oder die mit der vertraglichen Leistung der Gemeinde in keinem sachlichen Zusammenhang stehen (Koppelungsverbot). Anhaltspunkte dafür liegen hier nicht vor.

Übrigens hätte der Verwaltungsgerichtshof von seinem Standpunkt aus, daß nämlich die Gemeinde in einer "freiwilligen Umlegung" keine höheren Geldleistungen erhalten darf, als sie in der gesetzlichen Umlegung erhoben werden dürfen, prüfen müssen, wie hoch der Wert der Flächen vor der "freiwilligen Umlegung" und wie hoch der durch sie bewirkte Vorteil war. Wenn davon ausgegangen wird, die Beteiligten hätten als Verteilungsmaßstab den Flächenmaßstab gemäß § 58 BBauG vereinbart, wären sie nämlich rechtlich nicht unbedingt daran gehindert gewesen, zusätzlich zu einem Flächenbeitrag einen Geldbeitrag - wie immer er auch bezeichnet sein mag - zu vereinbaren. § 78 BBauG ist nur eine die §§ 57 bis 60 BBauG ergänzende Vorschrift. Ist der Umlegungsvorteil, der nach § 58 BBauG von der Gemeinde einbehalten werden kann, so hoch, daß er auch die der Gemeinde durch die Umlegung entstehenden Verfahrens- und Sachkosten deckt, steht § 78 BBauG der Erhebung bis zu dieser Höhe nicht entgegen. § 58 Abs. 1 Satz 3 BBauG läßt neben dem Flächenbeitrag einen Geldbeitrag ausdrücklich zu. Flächenbeitrag und Geldbeitrag zusammen dürfen bei der Entscheidung der Umlegungsstelle für den Flächenmaßstab (vgl. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBauG) nur nicht den Umlegungsvorteil und - wie hier - bei erstmaliger Erschließung den Wert von 30 v.H. der Einwurfsfläche überschreiten.

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, der Zahlungsanspruch der Klägerin sei nicht erloschen. Aus den Schreiben der Klägerin vom 27. September 1976, das zwar den Satz enthält, daß "weitere Beiträge für dieses Grundstück nicht mehr anfallen", aber ausdrücklich als "Abrechnung über Erschließungsbeiträge" bezeichnet war, konnte die Beklagte nicht entnehmen, die Klägerin wolle auf den vereinbarten Betrag von 765 DM zur Deckung der "Planungs- und Umlegungskosten" verzichten. Schon in dem notariellen Vertrag vom 26. November 1974 waren die Regelungen über die Grundstücksneuordnung einschließlich der Deckung der "Planungs- und Umlegungskosten" einerseits und die "Ablösung des Erschließungsbeitrags" andererseits deutlich voneinander getrennt. Auch für eine Verwirkung des Anspruchs liegen Anhaltspunkte nicht vor.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.