Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.04.1995, Az.: BVerwG 1 C 34/92

I.

Zwischen den Parteien ist streitig, ob der Bayerische Oberste Rechnungshof berechtigt ist, die Haushalts- und Wirtschaftsführung der bayerischen Handwerkskammern zu überprüfen und die dafür erforderlichen örtlichen Erhebungen vorzunehmen. Wegen der seit 1983 bestehenden Meinungsunterschiede hatte der Oberste Rechnungshof über mehrere Jahre hinweg davon abgesehen, eine derartige Prüfung durchzuführen. Nachdem auch ein letztes Gespräch mit der Arbeitsgemeinschaft der Bayerischen Handwerkskammern am 22. Januar 1990 ohne Einigung verlaufen war, erließ der Präsident des Bayerischen Obersten Rechnungshofs am 9. Juli 1990 gegenüber der Klägerin eine auf Art. 111 der Bayerischen Haushaltsordnung (BayHO) gestützte, als "Prüfungsanordnung" bezeichnete Verfügung, in deren Nr. 1 er bestimmte, daß die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Klägerin für die Geschäftsjahre 1986 bis 1989 geprüft werde und die dafür erforderlichen örtlichen Erhebungen vorgenommen würden. Nr. 2 der Verfügung betrifft die Prüfung der Verwendung von Zuwendungen. In Nr. 3 verfügte der Beklagte, daß die Klägerin die Prüfung zu dulden und durch näher bestimmte Mitwirkungshandlungen zu unterstützen habe. Die Prüfung werde, so heißt es in Nr. 4, zwei Monate nach Unanfechtbarkeit der Anordnung beginnen.

Gegen diese nicht weiter begründete, mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene Anordnung hat die Klägerin Klage erhoben. Vor dem Verwaltungsgericht haben die Parteien den Rechtsstreit über Nr. 2 der Verfügung übereinstimmend für erledigt erklärt. Gegen die streitig gebliebene Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung hat die Klägerin im wesentlichen geltend gemacht, eine auf bayerischem Landesrecht beruhende Prüfung sei unzulässig, weil die Handwerksordnung die Prüfung der Handwerkskammern bundesrechtlich abschließend regele. Die Prüfungsanordnung greife in ihr Selbstverwaltungsrecht und in ihre Grundrechte ein. Außerdem sei sie unverhältnismäßig, weil ihr Finanzgebaren bereits anderweitig geprüft werde. Im übrigen sei die Anordnung fehlerhaft, weil sie ohne ausreichende Anhörung erlassen worden sei und keine Begründung enthalte.

Die Klage ist in beiden Rechtszügen erfolglos geblieben. Zur Begründung seines Urteils hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen ausgeführt (BayVBl 1992, 655):

Die als Anfechtungsklage zulässige Klage sei unbegründet. Der Beklagte sei befugt, die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Klägerin zu prüfen und seine Prüfungsbefugnis dieser gegenüber durch Verwaltungsakt geltend zu machen.

Die Prüfungsanordnung sei, soweit sie noch im Streit sei, rechtmäßig. Gemäß Art. 111 Abs. 1 Satz 1 BayHO prüfe der Oberste Rechnungshof die Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren juristischen Personen, soweit nicht durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes etwas anderes bestimmt sei. Dieser Vorbehalt sei durch die Handwerksordnung und ergänzendes Satzungsrecht der Kammern nicht erfüllt. Die Haushaltsrechtsreform 1969 habe zum Ziel gehabt, den Gesamtbereich des öffentlichen Haushaltswesens neuzeitlichen Anforderungen entsprechend weiterzuentwickeln. Zentrales Anliegen sei es gewesen, die Haushaltsgrundsätze einschließlich der Haushaltsprüfung für alle Haushalte, in denen öffentliche Mittel verwaltet werden, also auch für die landesunmittelbaren Körperschaften, zu vereinheitlichen. Für die landesunmittelbaren Körperschaften sei dieses Ziel mit der Maßgabe angestrebt worden, mit Blick auf ihre besonderen Aufgaben und strukturbedingten Unterschiede haushaltsrechtliche Sonderregelungen, soweit unabdingbar, vorzubehalten. Die Kontrolle durch die Rechnungshöfe diene auch dem Zweck, die Einhaltung der Ziele der Haushaltsreform insbesondere durch Einführung einer rechnungsunabhängigen "gegenwartsnahen" Prüfung zu sichern. Dieser Kontrolle unterlägen grundsätzlich und zuwendungsunabhängig kraft Bundesrechts auch sämtliche landesunmittelbaren Körperschaften, also auch die Handwerkskammern. Die Bayerische Haushaltsordnung stelle eine nähere landesgesetzliche Ausgestaltung der verbindlichen bundesrechtlichen Haushaltsgrundsätze dar.

Die Handwerksordnung enthalte weder Regelungen für eine externe Finanzkontrolle noch Ermächtigungen zum Erlaß hierauf gerichteter Satzungsbestimmungen, sondern nur Bestimmungen über kammerinterne Vorgänge. Daraus lasse sich nicht schließen, eine externe Finanzkontrolle durch den Obersten Rechnungshof solle nach der Handwerksordnung nicht stattfinden. Vielmehr belege die Haushaltsrechtsreform 1969 die Absicht des Gesetzgebers, grundsätzlich alle juristischen Personen des öffentlichen Rechts der externen Finanzkontrolle durch die Rechnungshöfe zu unterwerfen. Diese Absicht sei nur insoweit unter Vorbehalt gestellt worden, als anderweitige positive Regelungen existierten oder erlassen werden sollten; bei Fehlen derartiger Regelungen greife der Vorbehalt nicht.

Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Klägerin verletze deren Selbstverwaltungsrecht nicht und sei auch nicht unverhältnismäßig. Über den Prüfungsvorgang hinaus besitze der Oberste Rechnungshof gegenüber der Klägerin keine Anordnungsbefugnisse. Schließlich scheitere die Prüfung nicht daran, daß Prüfungskompetenz und Aufsichtskompetenz sich nicht deckten.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, zu deren Begründung sie u.a. vorträgt:

Art. 111 Abs. 1 Satz 1 BayHO sei nicht anwendbar, weil die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Handwerkskammern durch die § 105 Abs. 2 Nr. 8 und 9, § 106 Abs. 1 Nr. 4 und 5 HwO sowie durch die auf deren Grundlage erlassenen Satzungsbestimmungen abschließend geregelt sei. Für die Anwendung landesrechtlicher Bestimmungen sei kein Raum. Etwas anderes ergebe sich auch nicht, wenn man die Regelungen des Beiträgegesetzes von 1934 und des Kriegskontrollgesetzes von 1940 in die Betrachtung einbeziehe. Beide Gesetze seien Ausdruck der zentralistischen Wirtschaftsdiktatur der NS-Zeit und der Kriegsverhältnisse. Es könne nicht angenommen werden, daß Vorschriften dieser Gesetze hinsichtlich der Rechnungskontrolle ergänzende Anwendung hätten finden sollen. Die Anwendbarkeit des Art. 111 BayHO auf die Handwerkskammern lasse sich auch nicht mit den Zielen der Haushaltsrechtsreform 1969 begründen. Wie ein Blick auf die Gemeinden und die Träger der Sozialversicherung zeige, habe der Gesetzgeber nicht alle juristischen Personen des öffentlichen Rechts der externen Prüfung durch die Rechnungshöfe unterwerfen wollen. § 48 des Haushaltsgrundsätzegesetzes enthalte einen ausdrücklichen Vorbehalt zugunsten anderer Bestimmungen, der durch die genannten Vorschriften der Handwerksordnung und des ergänzenden Satzungsrechts der Handwerkskammern ausgefüllt sei. Die Prüfung lasse sich auch nicht mit der Erwägung rechtfertigen, daß bei der Klägerin Zwangsmitgliedschaft bestehe und die Kammer zur Deckung ihres Aufwandes Beiträge erhebe. Ein legitimes Interesse an der Kontrolle der Verwendung dieser Beiträge sei lediglich für die Mitglieder, nicht aber für die Allgemeinheit anzuerkennen. Es müsse deshalb den Mitgliedern überlassen bleiben, die Art und Weise der Kontrolle zu bestimmen. Auch wenn die Prüfungsfeststellungen des Beklagten keine Beanstandungen enthielten, berührten sie das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin und führten, weil die Mittelverwendung von den Sachaufgaben abhänge, in die Fachaufsicht hinein. Im übrigen verletze die Prüfungsanordnung Grundrechte der Klägerin und sei unverhältnismäßig, weil nicht erforderlich.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. Juli 1992, das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 9. April 1991 und die Prüfungsanordnung des Bayerischen Obersten Rechnungshofs vom 9. Juli 1990 hinsichtlich Nr. 1 sowie, soweit sich diese auf Nr. 1 beziehen, auch hinsichtlich der Nrn. 3 und 4 aufzuheben.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1. Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig. Die "Prüfungsanordnung" des Beklagten ist ihrem Inhalt nach als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Sie enthält in Nr. 1 die Anordnung, der Beklagte werde die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Klägerin für die Geschäftsjahre 1986 bis 1989 prüfen und die dafür erforderlichen örtlichen Erhebungen anstellen. Sie umfaßt zugleich die mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit ausgesprochene Feststellung, daß der Beklagte zu dieser Prüfung befugt ist. Nr. 3 der Anordnung legt der Klägerin konkrete Duldungs- und Mitwirkungspflichten auf. Die ebenfalls noch im Streit befindliche Nr. 4 enthält nähere Angaben zum Beginn und zur voraussichtlichen Dauer der Prüfung. Die Bezeichnung als Prüfungsanordnung, der Regelungsgehalt, die Erwähnung ihrer Unanfechtbarkeit sowie die Rechtsmittelbelehrung lassen keinen Zweifel daran, daß der Beklagte einen Verwaltungsakt erlassen wollte und einen solchen auch erlassen hat.

2. Die Revision wäre freilich begründet, wenn der Bayerische Oberste Rechnungshof im Hinblick auf seine Sonderstellung im Staatsaufbau rechtlich daran gehindert wäre, seine Befugnisse durch Verwaltungsakt geltend zu machen (so Haverkate, AöR 107, 539 (549); Belemann, DÖV 1990, 58 (62); Hockenbrink, DÖV 1991, 241 (242); Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 114 GG Rn. 26 und § 95 BHO Rn. 1; a.A. Heuer, DÖV 1986, 516 (517); Stober/Kluth, Zur Rechnungsprüfung von Kammern, 1989, S. 84 f.; Fittschen, VerwArch 83 (1992), 165 (172 ff., 199); Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 4. Aufl., § 35 Rn. 48; Redeker, DÖV 1986, 946 f.). Der Senat braucht hierzu nicht abschließend Stellung zu nehmen. Der Beklagte hat seine Prüfungsanordnung auf Art. 111 Abs. 1 der Bayerischen Haushaltsordnung - BayHO - vom 8. Dezember 1971 (BayRS 630-1-F) gestützt. Das Berufungsgericht hat dieser Bestimmung die Befugnis des Beklagten entnommen, seine Prüfungsrechte durch Verwaltungsakt geltend zu machen. Diese Auslegung und Anwendung des Landesrechts sind für das Revisionsgericht bindend (§ 137 Abs. 1, § 173 VwGO i.V.m. § 562 ZPO; vgl. BVerwGE 90, 337 (341) [BVerwG 25.08.1992 - 1 C 38/90]). Denn obwohl Art. 111 BayHO nahezu wörtlich mit § 111 der Bundeshaushaltsordnungübereinstimmt, gehört die Vorschrift dem nichtrevisiblen Landesrecht an. Die nur für wortgleiche Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze geltende Sonderbestimmung des § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO greift hier nicht ein.

Das Haushaltsgrundsätzegesetz - HGrG - vom 19. August 1969 (BGBl I S. 1273), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Juli 1994 (BGBl I S. 1890), enthält keine Bestimmungen, die die nach den Darlegungen des Berufungsgerichts in Art. 111 BayHO getroffene Regelung ausschließt. Vielmehr sind durch § 1 HGrG die Länder zum Erlaß haushaltsrechtlicher Regelungen verpflichtet worden, zu denen auch Art. 111 BayHO gehört. Die Vereinbarkeit dieser Vorschrift mit Bundesrecht ist nicht zweifelhaft, zumal sie - von geringfügigen Unterschieden abgesehen - mit der entsprechenden Vorschrift des § 111 der Bundeshaushaltsordnung - BHO - wörtlich übereinstimmt. Namentlich steht § 48 Abs. 1 HGrG der Auslegung und Anwendung des Art. 111 BayHO durch das Berufungsgericht nicht entgegen. Diese Vorschrift schließt den Erlaß eines Verwaltungsakts der hier in Rede stehenden Art gegenüber einer landesunmittelbaren Körperschaft durch einen Landesrechnungshof nicht aus. In der genannten Auslegung und Anwendung des Art. 111 BayHO durch das Berufungsgericht ist daher keine Verletzung von Bundesrecht zu sehen.

3. Die angefochtene Prüfungsanordnung ist auch nicht aus formellen Gründen rechtswidrig. Sie leidet weder an einem Anhörungsmangel noch an einem Begründungsmangel.

Wegen der Sonderstellung des Bayerischen Obersten Rechnungshofs im Staatsaufbau könnte zweifelhaft sein, ob er die Bestimmungen des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzesüber das vor und bei Erlaß eines Verwaltungsakts zu beobachtende Verfahren einzuhalten hat. Diese Frage betrifft revisibles Recht, denn die die Anhörung vor Erlaß und die Begründung eines Verwaltungsakts regelnden Vorschriften des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (Art. 28 und Art. 39) stimmen mit den entsprechenden Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (§ 28 und § 39) wörtlich überein (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, vgl. BVerwGE 71, 48 (49) [BVerwG 07.02.1985 - 3 C 33/83]). Der Senat kann diese Frage aber offenlassen. Eine Anhörung ist jedenfalls in einer nach den besonderen Umständen dieses Falles ausreichenden Weise durchgeführt worden. Ferner bedurfte die Prüfungsanordnung keiner weiteren Begründung.

a) Wie sich aus den Feststellungen des Berufungsgerichts und den in Bezug genommenen Behördenakten ergibt, wurde die Frage, ob der Beklagte befugt ist, die Haushalts- und Wirtschaftsführung der bayerischen Handwerkskammern auf der Grundlage der 1972 in Kraft getretenen Bayerischen Haushaltsordnung zu prüfen, seit 1983 kontrovers erörtert, wobei sich neben dem Obersten Rechnungshof auch die Bayerischen Staatsminister für Finanzen und für Wirtschaft und Verkehr an der Diskussion beteiligten. Es ist unstreitig, daß am 22. Januar 1990 eine Besprechung stattgefunden hat, an der der Präsident des Obersten Rechnungshofs auf der einen Seite und - als Vertreter der Arbeitsgemeinschaft der Bayerischen Handwerkskammern - der Präsident der Klägerin und ihr Hauptgeschäftsführer auf der anderen Seite teilgenommen haben. Der Inhalt dieser Besprechung ist in Einzelheiten streitig.

Der Beklagte behauptet, bei diesem Gespräch sei auch der Klägerin die bevorstehende Körperschafts- und Zuwendungsprüfung bekanntgegeben worden. Die Sicht der Klägerin zum Inhalt der Besprechung ergibt sich aus dem von der Arbeitsgemeinschaft der Bayerischen Handwerkskammern an den Präsidenten des Obersten Rechnungshofs gerichteten Schreiben vom 20. März 1990. Darin heißt es u.a., in dem Gespräch vom 22. Januar 1990 habe der Präsident des Obersten Rechnungshofs seine Absicht zum Ausdruck gebracht, die schon vor Jahren bei der Handwerkskammer für Oberfranken vorgesehene Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung durchzuführen. Alternativ habe er dazu sein Prüfungsbegehren auch in bezug auf die Handwerkskammern Niederbayern/Oberpfalz, München/Oberbayern oder Schwaben angesprochen. Zwischen beiden Seiten sei im damaligen Gespräch die gegebene Rechtslage und der gesamte bisherige historische Ablauf der letzten zehn Jahre eingehend erörtert worden, ohne hinsichtlich der Frage, ob der Bayerische Oberste Rechnungshof berechtigt ist, die Wirtschafts- und Haushaltsführung einer Handwerkskammer zu prüfen, Übereinstimmung zu erzielen. Bei der Konferenz der bayerischen Handwerkskammern, die am 2. März 1990 unter Teilnahme ihrer Präsidenten und Hauptgeschäftsführer stattgefunden habe, sei die Angelegenheit nochmals intern eingehend geprüft und beraten worden. Danach hätten die bayerischen Handwerkskammern ihre Auffassung in einem einstimmig gefaßten Beschluß dahin gehend geäußert, daß der Bayerische Oberste Rechnungshof gegenüber den Handwerkskammern kein Recht habe, die Haushalts- und Wirtschaftsführung zu prüfen.

Auch wenn sich ein Teil dieses Schreibens auf die besonderen Verhältnisse der Handwerkskammer für Oberfranken bezieht, so geht aus ihm doch hervor, daß im Gespräch vom 22. Januar 1990 die generelle Absicht einer Prüfung ebenso mitgeteilt worden ist wie die zugrunde liegende, alle Handwerkskammern gleichermaßen betreffende Rechtsauffassung des Obersten Rechnungshofs. Es wurde auch erwähnt, statt der zunächst in Aussicht genommenen Handwerkskammer Oberfranken eine andere, insbesondere die Klägerin zu prüfen, deren Vertreter die Gesprächsteilnehmer waren. Das Schreiben läßt erkennen, daß die Vertreter der Kammerseite nunmehr einer konkreten Entscheidung durch den Obersten Rechnungshof entgegensahen. Die Klägerin war dadurch, daß ihre Vertreter gleichzeitig als Spitzenvertreter der bayerischen Handwerkskammern an dem Gespräch mit dem Präsidenten des Obersten Rechnungshofs teilgenommen hatten, in bestmöglicher Weise über dessen Haltung informiert und hatte ihrerseits Gelegenheit, ihren Standpunkt umfassend zu erläutern. Die Natur des alle Handwerkskammern in gleicher Weise berührenden Themas legte es nahe, die Erörterung mit den Vertretern des Spitzenverbandes und nicht mit den Vertretern jeder einzelnen Handwerkskammer zu führen. Eine nochmalige Anhörung gerade der Klägerin hätte keine neuen Gesichtspunkte mehr umfassen können, zu denen Stellung zu nehmen gewesen wäre. Gegenteiliges zeigt auch die Klägerin nicht auf. Sie hat nichts darüber vorgetragen, daß der Erlaß der Prüfungsanordnung gerade ihr gegenüber anders zu beurteilen wäre als gegenüber anderen Handwerkskammern. Die Klägerin war damit ausreichend gehört worden. Einer nochmaligen schriftlichen Anhörung unter wiederholender Darlegung der bereits umfassend ausgetauschten Argumente bedurfte es deshalb nicht.

b) Auch das Begründungserfordernis (Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG = § 39 Abs. 1 VwVfG) ist nicht verletzt. Nach Abs. 2 Nr. 2 1. Alternative dieser Bestimmung bedarf es einer Begründung nicht, soweit dem Adressaten des Verwaltungsakts die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bereits bekannt ist. So lag es hier.

Die Gründe, die den Beklagten dazu veranlaßten, die Prüfung durchzuführen, waren der Klägerin ebenso wie allen anderen bayerischen Handwerkskammern durch die laufenden Gespräche mit ihrem Spitzenverband, insbesondere durch das Gespräch vom 22. Januar 1990, bekannt. Nicht bekannt war lediglich, wieso gerade die Klägerin und nicht eine andere, insbesondere die Handwerkskammer Oberfranken, geprüft werden sollte. Der Beklagte war jedoch nicht verpflichtet, dies zu begründen. Der Beklagte nahm eine Prüfungsbefugnis nicht nur gegenüber der Klägerin, sondern gegenüber allen bayerischen Handwerkskammern in Anspruch. Es war seine Absicht, nicht nur eine oder mehrere, sondern nacheinander alle Handwerkskammern zu prüfen. Unterlagen seiner Auffassung nach alle Handwerkskammern derselben Prüfungspflicht, so bedurfte es keiner besonderen Darlegung der Gründe für seine Entscheidung, als erste Kammer die Klägerin zu prüfen (vgl. BVerwGE 79, 68 (71 f.) [BVerwG 12.02.1988 - 8 C 22/86]).

4. Die Prüfungsanordnung ist auch inhaltlich rechtmäßig. Die Klägerin unterliegt der Prüfung ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung durch den Beklagten und ist daher verpflichtet, die angekündigten Erhebungen zu dulden und daran mitzuwirken.

a) Rechtsgrundlage der Prüfungsanordnung ist Art. 111 BayHO. Die Bestimmung lautet wie folgt:

(1) Der Oberste Rechnungshof prüft die Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts, soweit nicht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes etwas anderes bestimmt ist. Die Art. 89 bis 99, 102 und 103 sind entsprechend anzuwenden.

(2) Für landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts kann das zuständige Staatsministerium im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen und dem Obersten Rechnungshof Ausnahmen von Abs. 1 zulassen, soweit kein erhebliches finanzielles Interesse des Staates besteht. Die nach bisherigem Recht zugelassenen Ausnahmen bleiben unberührt.

Die Vorschrift beruht auf den §§ 1, 42, 48 und 49 HGrG. Diese Bestimmungen lauten:

§ 1. Die Vorschriften dieses Teils (Teil I - Vorschriften für die Gesetzgebung des Bundes und der Länder) enthalten Grundsätze für die Gesetzgebung des Bundes und der Länder. Bund und Länder sind verpflichtet, ihr Haushaltsrecht bis zum 1. Januar 1972 nach diesen Grundsätzen zu regeln. ...

§ 42. (1) Die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes und der Länder einschließlich ihrer Sondervermögen und Betriebe wird von Rechnungshöfen geprüft.

(2) ...

§ 48. (1) Auf Sondervermögen des Bundes oder des Landes und bundes- oder landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts ist dieses Gesetz entsprechend anzuwenden, soweit durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes nichts anderes bestimmt ist.

(2) ...

§ 49. Die Vorschriften dieses Teils (Teil II - Vorschriften, die einheitlich und unmittelbar gelten) gelten einheitlich und unmittelbar für den Bund und die Länder.

Innerhalb des Teils II bestimmt § 55 HGrG:

§ 55. (1) Erhält eine juristische Person des öffentlichen Rechts, die nicht Gebietskörperschaft, Gemeindeverband, Zusammenschluß von Gebietskörperschaften oder Gemeindeverbänden oder Religionsgesellschaft des öffentlichen Rechts ... ist, vom Bund oder einem Land Zuschüsse, die dem Grund oder der Höhe nach gesetzlich begründet sind, ..., so prüft der Rechnungshof des Bundes oder des Landes die Haushalts- und Wirtschaftsführung der juristischen Person. Entsprechendes gilt, wenn die Prüfung mit Zustimmung eines Rechnungshofes in der Satzung vorgesehen ist. Andere Prüfungsrechte, die nach § 48 begründet werden, bleiben unberührt.

(2) ...

Das Haushaltsgrundsätzegesetz hat seine verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 109 Abs. 3 GG (neugefaßt durch Gesetz vom 12. Mai 1969, BGBl I S. 357). Der Absatz lautet:

(3) Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, können für Bund und Länder gemeinsam geltende Grundsätze für das Haushaltsrecht, für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft und für eine mehrjährige Finanzplanung aufgestellt werden.

b) Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts unterliegt die Klägerin als landesunmittelbare juristische Person des öffentlichen Rechts im Sinne des Art. 105 Abs. 1 BayHO der Regelung des Art. 111 Abs. 1 BayHO. Eine nach Absatz 2 der Vorschrift zulässige Ausnahme zu ihren Gunsten, die sie von der Prüfung freistellt, besteht nicht.

Angesichts der Bindung des Revisionsgerichts an diese vom Berufungsgericht in Anwendung irrevisiblen Landesrechts getroffenen Feststellungen erübrigt es sich, zu der von der Klägerin aufgeworfenen Frage Stellung zu nehmen, ob Art. 111 BayHO nach dem Willen des bayerischen Gesetzgebers überhaupt auf Körperschaften wie die Klägerin Anwendung finden soll. Die Klägerin bezieht sich zur Begründung ihrer Zweifel auf einen Satz in der amtlichen Begründung zur BayHO (BayLTDrs 7/699 vom 18. Mai 1971), wo es zu Art. 105 BayHO heißt, daß juristische Personen, die ein auf einem besonderen Gesetz beruhendes Haushaltsrecht haben, von der Geltung der Art. 105 ff. ausgenommen sind. Das Berufungsgericht ist dieser Erwägung nicht gefolgt und hat ausgeführt, zur Beurteilung der Frage, welcher Maßstab an Regelungen anzulegen sei, die die Finanzkontrolle durch den Rechnungshof wirksam abbedingen, müsse auf § 48 HGrG zurückgegriffen werden. Die amtliche Begründung zum Entwurf der Bayerischen Haushaltsordnung gebe keinen die Handwerkskammern betreffenden Hinweis. Art. 105 BayHO bezieht sich danach, soweit hier erheblich, nur auf die Art. 106 - 110 BayHO, die die Aufstellung und den Vollzug des Haushalts zum Gegenstand haben, nicht aber auf Art. 111, der die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung regelt.

Das Berufungsgericht hat ferner verbindlich festgestellt, daß der Vorbehalt in Art. 111 BayHO ("soweit nicht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes etwas anderes bestimmt ist") nicht zu Gunsten der Klägerin eingreift. Nach Maßgabe bayerischen Landesrechts steht damit fest, daß die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Klägerin der Prüfung durch den Beklagten unterliegt.

c) Die Anwendung des Art. 111 BayHO ist nicht kraft Bundesrechts ausgeschlossen.

Nach Art. 74 Nr. 11 GG gehört das Recht der Wirtschaft (darunter auch das Recht des Handwerks) zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung. Gemäß Art. 72 Abs. 1 GG haben die Länder auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung die Gesetzgebungsbefugnis, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht. Schließt das Bundesrecht eine Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Handwerkskammern durch Landesrechnungshöfe aus, verstößt die Anwendung des Art. 111 BayHO insoweit gegen Bundesrecht.

aa) In den §§ 105 und 106 HwO hat der Bund keine Regelungen erlassen, die landesrechtliche Bestimmungen über die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung ausschließen, wie sie der Beklagte auf der Grundlage des Art. 111 Abs. 1 BayHO für sich in Anspruch nimmt.

Im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Prüfungsanordnung lauteten die Bestimmungen:

§ 105:

(1) Für die Handwerkskammer ist von der obersten Landesbehörde eine Satzung zu erlassen. Über eine Änderung beschließt die Vollversammlung; der Beschluß bedarf der Genehmigung durch die oberste Landesbehörde.

(2) Die Satzung muß Bestimmungen enthalten über

...

9. die Aufstellung und Abnahme der Jahresrechnung,

...

§ 106:

(1) Der Beschlußfassung der Vollversammlung bleibt vorbehalten

...

5. die Prüfung und Abnahme der Jahresrechnung,

...

Die Bestimmungen sind durch Gesetz vom 20. Dezember 1993 (BGBl I S. 2256) neu gefaßt worden und lauten nunmehr:

§ 105 Abs. 2:

Die Satzung muß Bestimmungen enthalten über

...

9. die Aufstellung, Prüfung und Abnahme der Jahresrechnung sowie über die Übertragung der Prüfung auf eine unabhängige Stelle außerhalb der Handwerkskammer,

§ 106 Abs. 1:

Der Beschlußfassung der Vollversammlung bleibt vorbehalten

...

5. die Prüfung und Abnahme der Jahresrechnung und die Entscheidung darüber, durch welche unabhängige Stelle die Jahresrechnung geprüft werden soll,

...

Unter Hinweis auf Kormann/Fröhler (GewArch 1984, 1 (2)) sowie Kopp (Die Aufsicht über den Haushalt und das Finanzgebaren der Handwerkskammern, 1992, S. 14 ff; ebenso wohl Musielak/Detterbeck, Das Recht des Handwerks, 3. Aufl., Rn. 14 zu § 105 HwO) macht die Klägerin geltend, durch die Bestimmungen der §§ 105 und 106 HwO neuer Fassung sei der "Regelungsbereich Rechnungsprüfung" für die Handwerkskammern abschließend geregelt. Das ist jedoch nicht der Fall.

Gegenstand der in § 105 und in § 106 HwO geregelten Rechnungsprüfung ist die Prüfung der Jahresrechnung. Das kann weder nach der alten Gesetzesfassung noch nach der jetzigen Fassung zweifelhaft sein. Die Jahresrechnung ist die zum Jahresende aufzustellende, das abgelaufene Rechnungsjahr (= Kalenderjahr, vgl. Satzung der Klägerin § 30 Abs. 1) betreffende Übersicht über Einnahmen und Ausgaben der Kammer, ihre ordnungsgemäße Verbuchung und rechnerisch korrekte Abwicklung nach Maßgabe einer gem. § 32 der Satzung von der Klägerin am 1. Dezember 1986 beschlossenen "Ordnung für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen". Nach § 50 Abs. 3 der genannten Ordnung ist die Jahresrechnung innerhalb von vier Monaten nach Abschluß des Haushaltsjahres aufzustellen. Nach § 53 Abs. 2 ist die Prüfung der Jahresrechnung innerhalb von zwölf Monaten nach Abschluß des Haushaltsjahres durchzuführen. Die erfolgreiche Prüfung ist Voraussetzung für die Entlastung des Vorstandes, über die auf der Kammerhauptversammlung zu beschließen ist, die mindestens einmal jährlich abzuhalten ist (§ 11 Abs. 1 Satz 1 der Satzung). Zum Zeitpunkt des Erlasses der Prüfungsanordnung oblag gem. § 28 der Satzung der Klägerin die Prüfung der Jahresrechnung dem Rechnungsprüfungsausschuß, der aus zwei selbständigen Handwerkern und einem Gesellenmitglied bestand.

Bei dieser in der Handwerksordnung und der Satzung der Klägerin geregelten Rechnungsprüfung handelt es sich - damals wie heute - um eine Finanzkontrolle, die mit der vom Beklagten beanspruchten rechnungsunabhängigen Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung weder identisch noch gleichartig ist. Die durch die Haushaltsrechtsreform 1969 praktisch für den gesamten öffentlichen Bereich eingeführte Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung umfaßt zwar auch Elemente der herkömmlichen Rechnungsprüfung, geht aber darüber hinaus. Sie beruht auf der Erkenntnis, daß in den Haushaltsplänen und Haushaltsrechnungen des Bundes und der Länder deren gesamte finanzwirtschaftliche Betätigung nicht vollständig zum Ausdruck kommt. Diese wird vielmehr, vor allem im Bereich der Vermögenswirtschaft, in erheblichem Umfange durch staatliche Willensakte außerhalb des Haushaltsplans, teilweise durch Gesetze, die nicht Haushaltsgesetze sind, durch Regierungs- und Verwaltungshandeln, z.T. durch Vertreter des Staates als Mitglieder von Organen der Unternehmungen des Privatrechts oder des öffentlichen Rechts, sowie durch Haushaltspläne oder Wirtschaftspläne der einzelnen Unternehmungen bestimmt. Eines der Ziele der Haushaltsrechtsreform 1969 war es, auch diesen Bereich der Prüfung zu unterwerfen. Der Auftrag der Rechnungshöfe ist deshalb umfassend angelegt; nach § 88 Abs. 1 BHO und den gleichlautenden Bestimmungen der Landeshaushaltsordnungen soll es keine prüfungsfreien Räume geben (Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder C/88/9 f.). Da die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung somit weder begrifflich noch rechtlich das Vorhandensein eines Haushalts voraussetzt, sondern an jede Art finanzwirksamen Gebarens anknüpft, ist sie auch kein Bestandteil oder unselbständiger Annex des den Handwerkskammern im Rahmen ihrer Selbstverwaltung überlassenen Rechts zur Aufstellung des Haushaltsplans (§ 105 Abs. 2 Nr. 8, § 106 Abs. 1 Nr. 4 HwO).

Die Revision macht geltend, trotz der Nichterwähnung der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung in den §§ 105 und 106 HwO seien die Handwerkskammern durch die Handwerksordnung auch zur Regelung dieser Prüfung in ihrer Satzung ermächtigt und verpflichtet, weil die Abnahme der Jahresrechnung ohne ihre Prüfung nicht möglich sei. Mit dem Begriff der Jahresrechnung sei nicht nur die lediglich formale Prüfung der Belege über Ausgaben und Einnahmen und die Einhaltung des Haushaltsplans zu verstehen, sondern eine Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung im Sinne des § 42 HGrG gemeint. Zur Begründung verweist die Revision darauf, daß die für die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung geltenden, in § 90 BHO niedergelegten Grundsätze auch bei der Prüfung anderer landesunmittelbarer Körperschaften, z.B. nach Art. 106 BayGemeindeO bei der Prüfung der Gemeinden, anzuwenden seien. Der Senat teilt diese Auffassung nicht.

Die Bayerische Haushaltsordnung - und damit auch ihr Art. 111 - findet nach ihrem Art. 112 Abs. 2 keine Anwendung auf landesunmittelbare kommunale Körperschaften, "soweit für sie das gemeindliche Haushaltsrecht gilt". Aus der Tatsache, daß das gemeindliche Haushaltsrecht ebenfalls eine Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung nach denselben Grundsätzen wie denen des § 90 BHO vorsieht, läßt sich somit nicht schließen, daß mit dem Begriff "Rechnungsprüfung" allgemein die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung gemeint sei, der demzufolge auch die Handwerkskammern bereits kraft §§ 105, 106 HwO unterlägen. Durch landesrechtliche Bestimmungen wie Art. 112 Abs. 2 BayHO läßt sich der Inhalt bundesrechtlicher Vorschriften nicht konkretisieren, so daß das Argument der Revision schon aus systematischen Gründen nicht überzeugt. Bundesrechtlich besteht zwischen der Rechnungsprüfung und der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung ein deutlicher Unterschied. Er kommt in Art. 114 GG zum Ausdruck, durch den dem Bundesrechnungshof neben der Rechnungsprüfung auch die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung übertragen ist. Auch angesichts der Satzungsbestimmungen der Klägerin gilt nichts anderes. Die den Bestimmungen der §§ 105 und 106 HwO entsprechende und sie ergänzende Satzung der Klägerin sowie ihre "Haushaltsordnung" lassen keinen Zweifel daran, daß mit der "Rechnungsprüfung" nur jener zuvor beschriebene, auf die Ausführung des Haushaltsplans beschränkte Vorgang gemeint ist, der herkömmlicherweise darunter verstanden wurde und der eine von der Jahresrechnung unabhängige Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung nicht umfaßt. Es ist deshalb auch nicht davon auszugehen, daß den Handwerkskammern ohne Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung die Abnahme der Jahresrechnung nicht möglich sei und daß sie deshalb bereits durch die Handwerksordnung auch zur Regelung dieser Prüfung in ihrer Satzung ermächtigt und verpflichtet seien. Zu einer umfassenden Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung in dem vom Beklagten beanspruchten Umfang wäre der hierfür zuständige, aus zwei Handwerkern und einem Gesellen bestehende Rechnungsprüfungsausschuß grundsätzlich weder personell noch fachlich in der Lage. An der Rechtsnatur der den Kammern durch die Handwerksordnung zur Pflicht gemachten Rechnungsprüfung und an ihrem Inhalt wird auch nicht dadurch etwas geändert, daß die Kammern seit Inkrafttreten des Änderungsgesetzes gehalten sind, diese Prüfung einer unabhängigen Stelle außerhalb ihrer Organisation zu übertragen.

bb) Der landesrechtliche Vorschriften über die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung ausschließende Charakter der Handwerksordnung ergibt sich auch nicht aus der Erwägung, der Bundesgesetzgeber habe die Organisation des Handwerks abschließend regeln wollen. Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung mußte nicht in der Handwerksordnung geregelt werden. Der Gesetzgeber hat zulässigerweise den Weg gewählt, sie allgemein im Haushaltsgrundsätzegesetz vorzuschreiben und die Länder zum Erlaß entsprechender Regelungen zu verpflichten und zu ermächtigen. Auch in anderen Gesetzen, die Einrichtungen betreffen, die der Prüfung durch einen Rechnungshof unterliegen, ist dies nicht durch das jeweilige Organisationsgesetz geregelt.

Wenn etwa § 12 Abs. 1 Nr. 7 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern bestimmt, daß durch Landesrecht ergänzende Vorschriften über die Grundsätze über die Rechnungslegung und die Prüfung der Jahresrechnung erlassen werden können, so ist auch hier nicht die sogenannte externe Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung durch Rechnungshöfe gemeint, sondern - wie in der Handwerksordnung - die herkömmliche Rechnungsprüfung. Der Hinweis von Eyermann (GewArch 1994, 441 (443)) darauf, daß in vielen IHK-Landesgesetzen eine Prüfung durch Rechnungshöfe ausdrücklich ausgeschlossen ist, spricht nicht gegen, sondern für die generelle Prüfungsbefugnis der Rechnungshöfe, wie § 48 HGrG und die auf ihm beruhenden Landeshaushaltsordnungen dies bestimmen. Soweit die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung in einzelnen Fachgesetzen ausdrücklich ausgeschlossen ist, greift der dargelegte Vorbehalt. Die Handwerksordnung enthält jedoch einen solchen Ausschluß nicht.

cc) Die Unzulässigkeit einer externen Prüfung durch den Rechnungshof folgt auch nicht aus § 115 HwO, demzufolge die Kammern der Aufsicht der obersten Landesbehörde unterliegen. Die Revision hält die Prüfung der Haushalts- und Wirschaftsführung für eine Maßnahme der Aufsicht und daher kompetenzrechtlich allenfalls insoweit für zulässig, als der Beklagte als reines Hilfsorgan der Rechtsaufsichtsbehörde eingeschaltet werde. Daraus folge, daß die Befugnisse der Prüfungsbehörde nicht weitergehen könnten als die der Rechtsaufsichtsbehörde, die auf eine Rechtskontrolle beschränkt sei. Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung ist jedoch keine Maßnahme der Aufsicht. Sie unterfällt diesem Begriff nicht, sondern stellt einen eigenständigen Vorgang dar.

(1) Der Begriff der Aufsicht umfaßt den Schutz der Mitglieder, des Verbandes und der Verbandsinteressen, der Rechtsordnung und der Staatsinteressen gegenüber einem schädigenden Verhalten der Verbandsleitung (Kopp, Die Staatsaufsicht über die Handwerkskammern, 1992, S. 43 im Anschluß an Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Allg. Teil, Bd. 1, 10. Aufl. 1973, § 25 II 2; ebenso Kübler/Aberle/Schubert, Kommentar zur Handwerksordnung, § 115 Anm. 2). Die Aufsicht umfaßt die Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Handelns der beaufsichtigten Körperschaft, nicht deren Zweckmäßigkeit, ist also eine Rechtsaufsicht und keine Fachaufsicht (Kopp a.a.O. S. 48; Eyermann/Fröhler/Honig, HwO, § 115 Rn. 1; Siegert/Musielak, HwO, § 115 Rn. 1; Kübler/Aberle/Schubert, Handwerksordnung, § 115 Anm. 2). Soweit Haushaltsvorschriften einzuhalten sind, umfaßt allerdings die Rechtmäßigkeitskontrolle auch diese (Kopp a.a.O. S. 45).

(2) Demgegenüber obliegt den Rechnungshöfen eine eigenständige, von der Rechtsaufsicht unabhängige, eigenen Regeln folgende Tätigkeit. Der Beklagte wird nicht in Ausübung einer Rechtsaufsicht tätig, und zwar weder aus eigenem Recht noch als Hilfsorgan der nach § 115 HwO zuständigen Aufsichtsbehörde, hier des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Verkehr. Es entspricht nicht der Stellung der Rechnungshöfe im Gefüge des Staatsaufbaus, sie als Hilfsorgane der Aufsichtbehörden anzusehen. Das Berufungsgericht hat in Anwendung irrevisiblen Landesrechts festgestellt, daß der Beklagte eine gegenüber der Staatsregierung selbständige, nur dem Gesetz unterworfene oberste Staatsbehörde ist. Es ist daher auch nicht angängig, die Grenzen seiner Prüfungstätigkeit nach den Grenzen zu bestimmen, die der staatlichen Rechtsaufsicht gezogen sind.

Somit sind weder die §§ 105 und 106 HwO (Finanzkontrolle der Kammern) noch die §§ 115 und 116 HwO (Aufsicht über die Kammern) Bestimmungen, die die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung durch Rechnungshöfe betreffen. Durch sie wird mithin weder im Sinne von Art. 111 Abs. 1 BayHO "etwas anderes bestimmt", noch wird durch sie der Bereich der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung landesrechtlichen Regelungen verschlossen.

dd) Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, daß die Handwerksordnung zu der vom Beklagten in Anspruch genommenen Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung schweigt. Die Revision meint, wenn die Handwerksordnung den "Fragenkomplex Haushalt und Prüfung" zwar behandele, zu einer Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung aber schweige, so sei das Schweigen des Gesetzes so auszulegen, daß eine solche Prüfung nicht stattfinden solle. Auch dem vermag sich der Senat nicht anzuschließen.

Das Berufungsgericht hat den in Art. 111 Abs. 1 BayHO enthaltenen Vorbehalt zugunsten anderer Regelungen - für den Senat bindend - dahin ausgelegt, der Vorbehalt sei nur eine Umsetzung des in § 48 Abs. 1 HGrG enthaltenen Regelungsvorbehalts. Daher muß, wie das Berufungsurteil zutreffend ausführt, dieser bundesrechtlichen Bestimmung entnommen werden, welcher Maßstab an Regelungen anzulegen ist, die die Finanzkontrolle durch den Rechnungshof eines Landes wirksam abbedingen. § 48 Abs. 1 HGrG verfolgt u.a. das Ziel, die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung auch auf die landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts zu erstrecken und so lückenlos wie möglich durchzuführen. Diesem Gesetzesverständnis würde es widersprechen, eine "anderweitige Regelung" schon dann anzunehmen, wenn bestehende Gesetze eine ähnliche Materie anders regeln oder sich zu einem in § 48 HGrG erwähnten Komplex nicht verhalten. Vielmehr kann neben einer positiven anderweitigen Regelung ein Schweigen des Gesetzes die Geltung der im Haushaltsgrundsätzegesetz verankerten Grundsätze nur dann ausschließen, wenn dieses Schweigen im Sinne einer gewollten abweichenden Regelung zu interpretieren ist. Das ist hier aber nicht der Fall.

Das Berufungsgericht hat mit Recht festgestellt, daß das Schweigen der Handwerksordnung nicht in dem von der Revision dargelegten Sinne zu verstehen ist. Vielmehr ist der Gesetzgeber bei Erlaß der Handwerksordnung davon ausgegangen, daß die Handwerkskammern bereits vor der Haushaltsrechtsreform 1969 einer außerhalb der Handwerksordnung normierten Prüfung ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung unterlagen. Da die in der Handwerksordnung geregelte Rechnungsprüfung derjenigen entsprach, die durch das "Beiträgegesetz" vom 24. März 1934 (RGBl I S. 235) geregelt wurde, wurde dieses Gesetz mit Inkrafttreten der Handwerksordnung für deren Bereich für unanwendbar erklärt (§ 123 Abs. 2 Nr. 2 HwO in der ursprünglichen Fassung vom 17. September 1953 (BGBl I S. 1411)). Ein entsprechender Schritt unterblieb jedoch im Hinblick auf das "Kriegskontrollgesetz" vom 5. Juli 1940 (RGBl II S. 139) - KKG -, das in § 4 Abs. 1 bereits ausdrücklich eine Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts vorsah. Der Gegensatz zur entsprechenden Regelung für die Industrie- und Handelskammern, für die der Gesetzgeber in § 11 Abs. 3 IHKG auch die Anwendung des "Kriegskontrollgesetzes" ausgeschlossen hat, macht deutlich, daß der Gesetzgeber bei den Handwerkskammern einerseits an der bestehenden Prüfungspflicht festhalten wollte, sie andererseits aber in der Handwerksordnung nicht als geregelt ansah. Die ausdrückliche Erwähnung des Beiträgegesetzes und die Nichterwähnung des "Kriegskontrollgesetzes" beweisen nicht nur, daß die in der Handwerksordnung geregelte Rechnungsprüfung etwas anderes ist als die ehemals im "Kriegskontrollgesetz" geregelte Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung, sondern auch, daß der Gesetzgeber durch den Erlaß der Handwerksordnung diese Frage nicht abweichend vom bisher geltenden Rechtszustand geregelt hat. Er fand die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Handwerkskammern durch den Rechnungshof vor und bezog sie in seine gesetzgeberische Vorstellung mit ein, wie sich aus § 123 Abs. 2 Nr. 2 HwO in der ursprünglichen Fassung ergibt. Dabei ist es nicht entscheidend, ob das "Kriegskontrollgesetz" als Bundes- oder Landesrecht fortgalt und welche Vorstellungen sich der Gesetzgeber zu dieser Frage machte. Dem Schweigen des Gesetzgebers kann daher nicht der Wille entnommen werden, die Handwerkskammern von der Prüfung ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung durch Rechnungshöfe auszunehmen.

ee) Demgegenüber läßt sich nicht einwenden, dem Bundesgesetzgeber könne nicht unterstellt werden, er habe Bund und Länder zu ähnlich zentralistischen Gesetzen ermächtigen wollen, wie es das "Beiträgegesetz" und das "Kriegskontrollgesetz" waren; § 48 HGrG sei deshalb keine zwingende Regelung zu entnehmen, ob die Prüfung durch Rechnungshöfe oder in anderer Weise durchgeführt werde. Durch das Haushaltsgrundsätzegesetz sollte das Haushaltsrecht in Bund und Ländern weitgehend einheitlichen Grundsätzen unterworfen werden. Deshalb stimmen die Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder von wenigen Ausnahmen abgesehen im Wortlaut und in der Paragraphenfolge überein. Was der Bundesgesetzgeber durch § 111 BHO für die bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts geregelt hat, gilt daher in derselben Weise für die landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts kraft der jeweiligen Landeshaushaltsordnung. Wie ihnen gegenüber zu verfahren ist, hat der Bundesgesetzgeber somit nicht offengelassen, sondern durch §§ 42, 48 HGrG ausdrücklich geregelt. Dem Vorbehalt "soweit ... nichts anderes bestimmt ist" kann lediglich die Befugnis entnommen werden, für Handwerkskammern davon abzuweichen. Dafür, daß das geschehen ist, gibt es jedoch weder in der Handwerksordnung, wie dargestellt, noch nach den Feststellungen des Berufungsgerichts im Landesrecht einen Anhaltspunkt. Deswegen geht auch das Argument von Eyermann (GewArch 1994, 441 (442)) fehl, der Gesetzgeber der Handwerksordnung hätte es in der Hand gehabt, eine Prüfung der Handwerkskammern durch die Rechnungshöfe ausdrücklich anzuordnen. Denn nach der Systematik des Haushaltsgrundsätzegesetzes und der Haushaltsordnungen bedarf es einer gesetzlichen Regelung nur dann, wenn die Prüfung ausgeschlossen sein soll ("soweit nicht ... etwas anderes bestimmt ist").

Diese Systematik sollte auch bei der Novellierung der Handwerksordnung 1993 nicht in Frage gestellt werden, wie sich der Begründung für die Änderung der §§ 105 und 106 HwO durch das Gesetz vom 20. Dezember 1993 (BGBl I S. 2256) entnehmen läßt. Nach Ausführungen dazu, daß der Handwerkskammer die Verpflichtung obliegt, sich von einer unabhängigen externen Einrichtung prüfen zu lassen, heißt es dort: "Prüfungsrechte der Landesrechnungshöfe bleiben unberührt" (Beschlußempfehlung und Bericht des Ausschusses für Wirtschaft vom 1. Dezember 1993, BTDrs 12/6303). Mit diesem Hinweis wurde dem Umstand Rechnung getragen, daß die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der landesunmittelbaren Körperschaften - also auch der Handwerkskammern - entsprechend dem Gesetzesauftrag in § 48 HGrG in den Landeshaushaltsordnungen vorgesehen war. Mit dem Hinweis wurde deutlich gemacht, daß nicht beabsichtigt war, durch die Novellierung hinsichtlich landesrechtlicher Prüfungsrechte der Rechnungshöfe in den bestehenden Rechtszustand verändernd einzugreifen. Ob dabei der Auffassung von Kopp (WiVerw 1994, 20 (33, Fn 24)), man habe lediglich im derzeitigen Streit um solche Prüfungsrechte nicht Stellung nehmen wollen, zu folgen ist, kann der Senat offenlassen. Jedenfalls hat der Bundesgesetzgeber nichts unternommen, um die Prüfungsrechte der Landesrechnungshöfe auszuschließen.

d) Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung durch den Beklagten verletzt weder das Recht der Handwerkskammern auf Selbstverwaltung noch etwaige Grundrechte.

aa) Im Gegensatz zu Gemeinden und Gemeindeverbänden ist den Handwerkskammern das Recht der Selbstverwaltung nicht von Verfassungs wegen, sondern nur einfachgesetzlich eingeräumt (§§ 90 ff. HwO). Es steht daher unter dem Vorbehalt der näheren Ausgestaltung durch andere gesetzliche Regelungen. Bereits bei Erlaß der Handwerksordnung war das den Handwerkskammern eingeräumte Selbstverwaltungsrecht durch die Möglichkeit einer Finanzkontrolle von Seiten der Rechnungshöfe eingeschränkt, wie das Berufungsurteil unter Hinweis auf § 4 Abs. 1 KKG zutreffend ausgeführt hat. Hieran hat sich durch den Erlaß der Haushaltsreformgesetze 1969 in der Sache nichts geändert. Von einem Eingriff in den Kernbereich der Selbstverwaltung kann deshalb nicht die Rede sein. Zu Unrecht sieht die Klägerin unter Hinweis auf Eyermann (GewArch 1994, 441 (442)) eine Gefahr darin, daß die Landesrechnungshöfe die Prüfung nach landesrechtlichen Bestimmungen durchführen, weil es ein bundeseinheitliches Prüfungsverfahren der Landesrechnungshöfe nicht gibt. Die Klägerin meint, damit stehe zu befürchten, daß die einzelnen Kammern einer unterschiedlichen Prüfung - je nach Bundesland - unterliegen, obwohl die Interessenvertretung des Handwerks durch die Handwerkskammern in der Handwerksordnung bundesgesetzlich einheitlich geregelt sei. Die Klägerin berücksichtigt hierbei nicht hinreichend, daß die Handwerkskammern ungeachtet ihrer bundesrechtlichen Grundlage in der Handwerksordnung Landesorganisationen und nicht Bundeseinrichtungen sind. Die Länder führen das Handwerksrecht und die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Handwerkskammern als eigene Angelegenheit aus (Art. 30, 83 GG). Es stellt keinen auf die Handwerkskammern beschränkten Sonderfall dar, daß ein Landesrechnungshof eine auf Bundesrecht beruhende landesunmittelbare juristische Person des öffentlichen Rechts nach landesrechtlichen Maßstäben prüft. Im übrigen gewährleisten das Haushaltsgrundsätzegesetz und die in allen Ländern übereinstimmenden Landeshaushaltsordnungen ein weitgehend einheitliches Verfahren und einheitliche materielle Maßstäbe.

bb) Die Klägerin kann sich auch nicht auf die Verletzung von ihr oder ihren Mitgliedern zustehenden Grundrechten berufen. Dabei kann offenbleiben, ob und gegebenenfalls inwieweit der Klägerin überhaupt Grundrechte zustehen; juristische Personen des öffentlichen Rechts sind nämlich über Art. 19 Abs. 3 GG nur dann in den Schutzbereich der Grundrechte einbezogen, wenn ihre Bildung und Betätigung Ausdruck der freien Entfaltung natürlicher Personen ist (BVerfGE 21, 362 (369) [BVerfG 02.05.1967 - 1 BvR 578/63];  68, 193 (206); Beschluß vom 5. April 1993 - 1 BvR 294/93 - NVwZ 1994, 262). Die Handwerkskammern mögen als Träger bestimmter Grundrechte in Betracht kommen, soweit sie die gemeinsamen berufsständischen und wirtschaftlichen Interessen der in ihnen zusammengeschlossenen Handwerker wahrnehmen (vgl. dazu BVerwGE 90, 88 (95) [BVerwG 17.03.1992 - 1 C 31/89]). Jedenfalls können die in Betracht kommenden Abwehrrechte nicht weitergehen als diejenigen, die einer privaten Person zustehen. Durch die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung wird weder die Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) noch die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) berührt oder unzulässig eingeschränkt. Der den Handwerkskammern vom Gesetzgeber zur Verfügung gestellte Rahmen sieht von Anfang an die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung durch Rechnungshöfe vor. Sollte in der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung ein Eingriff in die Berufsausübung zu sehen sein, so beruht er jedenfalls auf gesetzlicher Grundlage und dient vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls. Ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) scheidet ebenfalls aus, weil sie nur innerhalb der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet ist, zu der das Haushaltsgrundsätzegesetz und die auf seiner Grundlage erlassenen Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder gehören.

cc) Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, daß sie trotz gleicher Rechtslage einer Prüfung ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung früher nicht unterzogen worden ist. Der Beklagte hat keinen Zweifel an seiner Absicht erkennen lassen, die im Gesetz vorgesehene Prüfung nunmehr durchzuführen und sie auf alle Handwerkskammern wie auch auf andere vergleichbare Körperschaften zu erstrecken. Deswegen kann die Klägerin ebensowenig mit Erfolg geltend machen, daß andere juristische Personen des öffentlichen Rechts hinsichtlich ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung bisher noch nicht durch einen Rechnungshof geprüft worden sind. Soweit die Klägerin sich dabei auf gesetzliche Ausnahmebestimmungen in einzelnen anderen Bundesländern beruft, nach denen - wie etwa in Brandenburg - die Industrie- und Handelskammern nicht geprüft werden sollen, wird damit eine Verletzung des Gleichheitssatzes nicht schlüssig dargelegt. Die Tätigkeit des Beklagten kann sich nur auf Bayern erstrecken und nur innerhalb dieses Bereichs ist die Anwendung des Art. 111 BayHO an Art. 3 Abs. 1 GG zu messen.

dd) Die Prüfungsanordnung ist auch nicht unverhältnismäßig. Sie betrifft abgelaufene Hauhaltsjahre und greift deshalb weder in unzumutbarer Weise in den laufenden Betrieb der Klägerin ein, noch ist sie überflüssig, weil sie auf bereits durch anderweitige Prüfungen ermittelte Sachverhalte zielt. Auch das im Vergleich zu den Gemeinden geringere Finanzvolumen gebietet es nicht, von der Prüfung abzusehen. Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Gemeinden durch den Obersten Rechnungshof ist durch Art. 112 Abs. 2 BayHO ausdrücklich ausgeschlossen.

5. Unterliegt nach alledem die Klägerin der Prüfung ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung durch den Obersten Rechnungshof, kann ihre Revision, da auch sonst für eine Rechtsverletzung nichts ersichtlich ist, keinen Erfolg haben.

6. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Meyer

Kemper

Mallmann

Hahn

Groepper