Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.11.1962, Az.: BVerwG II C 140.60

I.

Der Kläger befand sich am 8. Mai 1945 beim Reichsforstamt in Berlin W 8 in der Rechtsstellung eines Regierungssekretärs (Besoldungsgruppe A 7 a der Reichsbesoldungsordnung) im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit. Er war seit dem 1. Dezember 1930 Mitglied der NSDAP mit der Mitglieds- Nr. 385 824 und Angehöriger der SA; im Oktober 1935 war er zur SS übergetreten, wo er zuletzt den Dienstrang eines Scharführers beim SD bekleidete.

Mittels eines vom 11. Dezember 1950 datierten Fragebogens meldete er sich als Angehöriger des Personenkreises des Artikels 131 des Grundgesetzes - GG -. Er gab an, er sei Mitglied der NSDAP gewesen und es seien gegen ihn Sühnemaßnahmen bis zum 7. April 1951 verhängt. In dem gleichzeitig abgegebenen "Melde- und Personalbogen" erklärte er, er sei in die, Kategorie "entlastet" eingestuft worden; die Rehabilitierungsbescheinigung werde ihm am 7. April 1951 ausgehändigt werden. Nachdem der Kläger im Juni 1952 einen Unterbringungsschein erhalten hatte, wurde er im März 1953 im Rahmen der "Besetzung freier Planstellen nach dem G 131" zur Besetzung einer solchen Stelle vom beklagten Senator für Inneres dem Landesfinanzamt Berlin zugewiesen. Er wurde dort zunächst im Angestelltenverhältnis beschäftigt und mit Wirkung vom 1. September 1954 unter erneuter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Steuersekretär ernannt. Mit Wirkung vom 1. Juni 1955 wurde er zum Obersteuersekretär befördert.

Im Jahre 1955 trat der Beklagte in eine Prüfung der Anwendbarkeit des § 7 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 307) - G 131 - auf den Kläger ein und entschied nach Einholung einer Auskunft des Document Center durch Bescheid vom 11. Januar 1956, daß die Übernahme des Klägers in das Beamtenverhältnis auf Probe, seine Anstellung als Amtsgehilfe, seine Beförderungen zum Ministerialamtsgehilfen, zum Verwaltungsassistenten und zum Regierungssekretär unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit bei der Anwendung des Gesetzes zu Artikel 131 GG unberücksichtigt bleiben.

Das Verwaltungsgericht Berlin hat der gegen diesen Bescheid erhobenen Anfechtungsklage durch Urteil vom 22. Mai 1957 stattgegeben.

Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht Berlin durch Urteil vom 21. Juni 1960 das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen:

Die Tatsache der rechtsgleichen Wiederverwendung könne zwar eine Entscheidung gemäß § 7 G 131 dann ausschließen, wenn sie in Verbindung mit dem gesamten Verhalten der obersten Dienstbehörde in dem Betroffenen das berechtigte Vertrauen begründet oder bestärkt hat, diese Entscheidung werde nun nicht mehr erlassen werden. Eine solche Annahme sei in der Regel aber nur dann gerechtfertigt, wenn die oberste Dienstbehörde eine dem Betroffenen günstige Entscheidung gemäß § 7 G 131 "ausdrücklich" getroffen oder dem Betroffenen eröffnet hatte, daß eine Prüfung nach § 7 G 131 mit einem für ihn günstigen Ergebnis stattgefunden habe. Hier habe aber der Beklagte weder eine günstige Entscheidung nach § 7 G 131 ausdrücklich getroffen noch dem Kläger ausdrücklich eröffnet, daß die Prüfung nichts Ungünstiges im Sinne des § 7 G 131 ergeben habe. Zwar seien in dem am 11. Juni 1952 ausgefüllten Vordruck zur Berechnung des Ruhegehaltes des Klägers die §§ 7 bis 9, 19, 31 und 67 G 131, bei deren Anwendung eine Minderung des Ruhegehaltes hätte eintreten können, gestrichen worden, jedoch handele es sich insoweit um einen internen Vermerk, der dem Kläger nicht bekanntgegeben worden sei. Der Kläger könne sich auch nicht auf die Erteilung des Unterbringungsscheins berufen; denn dabei handele es sich, ebenso wie bei der Gewährung einer Überbrückungshilfe und eines Übergangsgehaltes, um vorläufige und eilbedürftige Maßnahmen. Es falle noch ins Gewicht, daß der Beklagte bis zur Einleitung der Ermittlungen im Jahre 1955 zwar aus dem Registrierungsfragebogen des Klägers dessen Zugehörigkeit zur NSDAP habe entnehmen können, daß ihm aber nähere Einzelheiten darüber, wie eng der Kläger mit dem Nationalsozialismus verbunden war, nicht bekannt gewesen seien. Nachdem er durch die Auskunft des Berlin Document Center Kenntnis davon erlangt hatte, daß der Kläger bereits längere Zeit vor der sogenannten Machtübernahme der SA und der NSDAP angehört hatte, also mit großer Wahrscheinlichkeit eng mit dem Nationalsozialismus verbunden war, habe sich für ihn eine Sachlage ergeben, die es gerechtfertigt und ihm darüber hinaus zur Pflicht gemacht habe, nunmehr eine Entscheidung nach § 7 G 131 zu fällen. Der angefochtene Bescheid beruhe also nicht auf einer Änderung der Auffassung des Beklagten bei gleichbleibendem Sachverhalt, sondern auf dem Bekannt- werden neuer, vorher nicht ohne weiteres ersichtlicher Umstände. In diesem Fall überwiege das öffentliche Interesse an der Herbeiführung eines gesetzmäßigen Zustandes erheblich gegenüber dem privaten Interesse des Klägers an dem Schutz seines Vertrauens an der Rechtsbeständigkeit der ihm gegenüber erlassenen Verwaltungsakte. Zudem sei nicht ersichtlich und vom Kläger auch nicht vorgetragen worden, daß er im Vertrauen auf die Rechtsbeständigkeit der zu seinen Gunsten erlassenen Verwaltungsakte irgendwelche Maßnahmen getroffen habe, die rückgängig zu machen ihm nicht zuzumuten sei. Die Sache sei zur Vermeidung des Verlustes einer Tatsacheninstanz an die Vorinstanz zurückzuverweisen.

Der Kläger beantragt mit der zugelassenen Revision,

Die Revision macht im wesentlichen geltend:

Für das Berufungsgericht sei die Feststellung entscheidungserheblich gewesen, daß dem Beklagten bis zur Einleitung der Ermittlungen im Jahre 1955 aus dem Registrierungsfragebogen zwar bekannt gewesen sei, daß der Kläger der NSDAP angehört hatte, aber nicht gewußt habe, wie eng der Kläger mit dem Nationalsozialismus verbunden war. Diese Feststellung sei auf Grund mangelhaften Verfahrens zustande gekommen. Der Beklagte habe die festgestellte Unkenntnis selbst nicht behauptet, und der Kläger habe ausdrücklich hervorgehoben, daß dem Beklagten die Verhältnisse auch im einzelnen bekannt gewesen seien; dies ergebe sich u.a. aus den Unterbringungsakten. Der Kläger habe in der Verhandlung über die Berufung keinen Anlaß gehabt, hierauf näher einzugehen, weil der Beklagte und das Gericht seinen Vortrag nicht in Zweifel gezogen hätten. Das Berufungsgericht hätte daher, bevor es eine hiervon abweichende Feststellung traf, die Frage erörtern müssen, ob die Unterbringungsakten eine abweichende Feststellung gestatten. Es habe somit seine Pflicht zur erschöpfenden Sachaufklärung und überdies den Anspruch des Klägers auf Gewährung des rechtlichen Gehörs verletzt.- In der Sache habe das Berufungsgericht die allgemeinen Grundsätze über den Vertrauensschutz verkannt. Es komme nicht darauf an, ob und inwieweit die Behörde eine positive oder negative Entscheidung erläßt. Auch ihr Schweigen löse Rechtswirkungen aus, wenn eine Äußerung erwartet werden muß; das sei in bezug auf § 7 G 131 wegen dessen einschneidender Rechtsfolgen der Fall. Der Kläger habe sowohl aus diesem Schweigen als auch aus dem sonstigen Verhalten des Beklagten schließen müssen, daß eine ihm nachteilige Entscheidung nach § 7 G 131 nicht mehr getroffen werde, zumal er allen Pflichten gegenüber der Verwaltung in dem von ihm geforderten Umfang nachgekommen sei. Die Gewährung des Vertrauensschutzes könne nicht davon abhängig gemacht werden, daß der Betroffene Maßnahmen getroffen hat, deren Rückgängigmachung ihm nicht zuzumuten ist. Das öffentliche Interesse könne um so weniger den Vorrang haben, als der Beklagte zeitweilig selbst kein besonderes Interesse an der Einleitung von Maßnahmen gemäß § 7 G 131 gezeigt habe.

Der Beklagte beantragt,

Er hält die Verfahrensrügen für unbegründet und ist der Auffassung, daß die Darlegungen im angefochtenen Urteil mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts übereinstimmen. Ferner macht er geltend, daß die Grundsätze über die Gewährung von Vertrauensschutz gegenüber einer Entscheidung gemäß § 7 G 131 schon deshalb nicht anwendbar seien, weil es sich bei dieser Entscheidung um einen feststellenden Verwaltungsakt handele.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich nicht.

II.

Die Revision ist begründet.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die durch das Urteil des Senats vom 24. September 1959 - BVerwG II C 405.57 - (BVerwGE 9, 155 [160]) eingeleitet worden ist, setzt der Schutz des Vertrauens des Betroffenen darauf, daß eine ihm nachteilige Entscheidung nach § 7 G 131 nicht mehr ergehen werde, in objektiver Hinsicht außer der rechtsgleichen Wiederverwendung voraus, daß die oberste Dienstbehörde vorher entschieden hatte, ein Anwendungsfall dieser Vorschrift liege nicht vor (vgl. Urteile vom 27. Juni 1962 - BVerwG VI C 19.61 - und vom 27. September 1962 - BVerwG II C 158.60 -). In der Regel ist zwar schon der Tatbestand der rechtsgleichen Wiederverwendung geeignet, das Vertrauen darauf auszulösen, daß § 7 G 131 nicht mehr angewendet werde, weil § 19 dieses Gesetzes die Beachtung auch des § 7 G 131 bei der rechtsgleichen Wiederverwendung vorschreibt und die nachträgliche Anwendung des § 7 G 131 das neu begründete Beamtenverhältnis unberührt läßt abgesehen von Ausnahmen, die sich aus § 184 des Berliner Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 30. Januar 1958 (GVBl. S. 130) bzw. des § 191 dieses Gesetzes in der Fassung vom 1. August 1960 (GVBl. S. 716) ergeben mögen; dieses Vertrauen bedarf aber der inneren Rechtfertigung durch die Entscheidung der für die Anwendung des § 7 G 131 allein zuständigen obersten Dienstbehörde, daß diese Vorschrift nicht mehr zum Nachteil des Betroffenen angewendet werde ("Negativentscheidung").

Von dieser Rechtsprechung ist das Berufungsgericht zutreffend ausgegangen. Nicht in Übereinstimmung mit dieser Rechtsprechung befindet es sich aber, soweit es ausführt, daß ein Vertrauensschutz in der Regel nur dann gerechtfertigt sei, wenn die oberste Dienstbehörde eine dem Betroffenen günstige Entscheidung gemäß § 7 G 131 ausdrücklich getroffen oder dem Betroffenen eröffnet hatte, daß eine Prüfung nach § 7 G 131 mit einem für ihn günstigen Ergebnis stattgefunden habe. Diese Ausführungen lassen erkennen, daß das Berufungsgericht zu Unrecht und in Abweichung von der vorbezeichneten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angenommen hat, daß eine Negativentscheidung in dem oben dargelegten Sinne nur dann vorliege, wenn die oberste Dienstbehörde wörtlich zum Ausdruck gebracht hat, daß sie die Voraussetzungen der Anwendung des § 7 G 131 im gegebenen Fall für nicht vorliegend erachtet. Das Berufungsgericht hat es also nicht für ausreichend gehalten, daß die "Negativentscheidung" den Umständen schlüssig zu entnehmen ist. Das ergibt sich insbesondere daraus, daß das Berufungsgericht dem Schreiben des Beklagten an das Landesfinanzamt Berlin vom 26. August 1954 keine Bedeutung beigemessen hat. Durch dieses Schreiben, das sich in den vom Berufungsgericht in Bezug genommenen Akten des Landesfinanzamts befindet, hat der Beklagte dem Landesfinanzamt mitgeteilt, daß gegen die Einweisung des Klägers in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 5 b (Obersteuersekretär) keine Bedenken bestehen. Durch eine solche Mitteilung ist schlüssig zum Ausdruck gebracht, daß der Dienstherr das im Gesetz zu Artikel 131 GG begründete Rechtsverhältnis des Betroffenen durch dessen - rechtsgleiche - Wiederverwendung (§ 19 G 131) in einer die Anwendung des § 7 G 131 ausschließenden Weise abschließend regeln lassen will. Denn eine rechtsgleiche (endgültige) Unterbringung nach § 19 G 131 setzt - anders als die nur vorübergehende Unterbringung (gemäß dem durch das Dritte Änderungsgesetz zum Gesetz zu Artikel 131 GG vom 21. August 1961 [BGBl. I S. 1557] weggefallenen § 20 des Gesetzes) und anders als die Versorgung - regelmäßig eine eingehende Prüfung und Feststellung des Rechtsstandes voraus, den der Betroffene nach dem Gesetz zu Artikel 131 GG hat, weil der Bestand des neuen Rechtsverhältnisses - wie ausgeführt - durch die nachträgliche Anwendung des § 7 G 131 nicht berührt wird. Infolgedessen ist ein solcher Sachverhalt der Vorschrift des § 7 G 131 als "Negativentscheidung" in dem oben dargelegten Sinne zu subsumieren, falls sich nicht aus dem übrigen Inhalt der Verwaltungsvorgänge oder aus sonstigen Umständen ein Vorbehalt ergibt. Das ist hier aber um so weniger der Fall, als der Beklagte ausweislich seiner - vom Berufungsgericht ebenfalls in Bezug genommenen - Verwaltungsvorgänge bereits in dem am 11. Juni 1952 ausgefüllten Vordruck zur "Berechnung des Ruhegehalts" § 7 G 131 durchgestrichen hat.

Nach alledem stellt sich der mit der vorliegenden Klage angefochtene Verwaltungsakt des Beklagten vom 11. Januar 1956 als Rücknahme seiner früheren "Negativentscheidung" dar. Auf ihn sind die in der Rechtsprechung und Rechtslehre entwickelten allgemeinen Grundsätze über die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte anzuwenden. Hiernach ist der Schutz des durch ein Verhalten der obersten Dienstbehörde begründeten Vertrauens nur dann zu versagen, wenn dem Interesse des Betroffenen an der Aufrechterhaltung des bisherigen Zustandes ein überwiegendes öffentliches Interesse an dessen nachträglicher Beseitigung gegenübersteht (BVerwG, Urteil vom 30. April 1959 - BVerwG II C 323.57 - mit Hinweis auf die Urteile vom 29. Mai 1958 - BVerwG II C 211.57 - [DVBl. 1958 S. 652] und vom 29. Januar 1959 - BVerwG II C 329.57 - [DVBl. 1959 S. 471]). In diesem Zusammenhang ist entgegen der Ansicht des Beklagten nicht rechterheblich, ob die Entscheidung nach § 7 G 131 deklaratorischen Charakter hat. Daß auch ein feststellender Verwaltungsakt denjenigen, dessen Rechte er durch Feststellung konkretisiert, begünstigt und deshalb den Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts über die Rücknahme fehlerhafter begünstigender Verwaltungsakte unterliegt, haben der erkennende Senat und der VI. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in ständiger Rechtsprechung anerkannt. Im übrigen weist der vorliegende Fall die Besonderheit auf, daß das Gesetz selbst den Eintritt der in § 7 des Gesetzes bestimmten Rechtsfolgen an eine ausdrückliche Entscheidung der obersten Dienstbehörde knüpft. Angesichts auch dieser vom Gesetz vorgesehenen Tatbestandswirkung hat der Grundsatz von Treu und Glauben hier die gleiche Beachtlichkeit zu beanspruchen wie in den Fällen, in denen ein Verwaltungsakt seine rechtliche Wirkung allein aus sich selbst heraus entfaltet.

Ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Beseitigung der "negativen" Entscheidung zu § 7 G 131 besteht im vorliegenden Fall nicht. Im Gegenteil wird das Interesse des Klägers an der Aufrechterhaltung dieser Entscheidung noch von dem öffentlichen Interesse daran unterstützt, daß die durch die endgültige Unterbringung getroffene abschließende Regelung der Rechtsverhältnisse aus dem Gesetz zu Artikel 131 GG nicht mehr in Frage gestellt wird. Denn dieses Gesetz bezweckt, wie das Bundesverwaltungsgericht in der bereits erwähnten Rechtsprechung (BVerwGE 9, 155 [161] und Urteil vom 27. Juni 1962 - BVerwG VI C 19.61 -) eingehend dargelegt hat, die durch den Zusammenbruch verursachte Rechtsunsicherheit im Bereich des öffentlichen Dienstrechts möglichst bald zu beseitigen. Dem neuen Beamtenverhältnis des endgültig Untergebrachten soll der Rechtsstand zugrunde gelegt werden, der dem Beamten nach dem Gesetz zu Artikel 131 GG zuerkannt ist. Mit der nachträglichen Anwendung des § 7 G 131 wird aber demgegenüber zum Ausdruck gebracht, daß dies zu Unrecht geschehen ist. Wenn auch das neue Beamtenverhältnis allein aus diesem Grunde nicht wieder aufgelöst werden kann, so wird der Beamte durch die nachträgliche Anwendung des § 7 G 131 doch für das ihm neu übertragene Amt in einer die Arbeitsfreudigkeit und auch den Arbeitsfrieden gefährdenden Weise disqualifiziert. Gegenüber diesem mit dem Interesse des betroffenen Beamten übereinstimmenden öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung des bisherigen Zustandes wiegt das öffentliche Interesse an der nachträglichen Anwendung des § 7 G 131 in der Regel gering, weil diese nur noch finanzielle Auswirkungen haben kann, die sich aus den bereits angeführten Vorschriften des § 184 LBG (Fassung 1958) bzw. § 191 LBG (Fassung 1960) ergeben. Daß diesem Interesse nur eine untergeordnete Bedeutung zukommt, hat der Bundesgesetzgeber selbst dadurch zum Ausdruck gebracht, daß er die bereits vor dem Inkrafttreten des Gesetzes zu Artikel 131 GG rechtsgleich wiederverwendeten Bediensteten nicht einer dem § 7 des Gesetzes entsprechenden Regelung unterwirft. Das entspricht dem Zweck der Vorschrift, der bei den für eine Wiederverwendung in Betracht kommenden Bediensteten vornehmlich darin besteht, ihren Rechtsstand für die Unterbringung zu bestimmen. Die Anwendung des § 7 G 131 nach rechtsgleicher Wiederverwendung und bei Vorliegen einer "Negativentscheidung" in dem oben dargelegten Sinne kann demnach nur dann Rechtens sein, wenn hinter dem öffentlichen Interesse an der nachträglichen Anwendung dieser Vorschrift alle sonstigen öffentlichen Interessen und alle privaten Interessen ausnahmsweise zurücktreten müssen. Das kann insbesondere dann der Fall sein, wenn aktive und hochgestellte Nationalsozialisten wegen ihrer besonders engen Verbindung zum Nationalsozialismus so eindeutig begünstigt waren, daß die Nichtanwendung des § 7 G 131 auf den durch diese Ernennung oder Beförderung erlangten Rechtsstand - ohne Rücksicht auf den Umfang der Auswirkungen dieser Entscheidung - als schlechthin unerträglich empfunden werden müßte. Davon kann nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hier keine Rede sein. Dies um so weniger, als der Kläger die ihm vor der Wiedereinstellung gestellten Fragen über seine berufliche und politische Vergangenheit wahrheitsgemäß und vollständig beantwortet hatte. Insbesondere wegen seines Hinweises darauf, daß gegen ihn im Entnazifizierungsverfahren Sühnemaßnahmen bis zum 7. April 1951 verhängt wurden, durfte er davon ausgehen, daß die oberste Dienstbehörde sich über die Einzelheiten des diesen Sühnemaßnahmen zugrunde liegenden Tatbestandes in Ansehung des § 19 G 131 vor der rechtsgleichen Wiederverwendung anderweitig unterrichtete, etwa bei dem Document Center, das in Berlin seinen Sitz hat.

Nach alledem konnte der Kläger berechtigt darauf vertrauen, daß sein Rechtsverhältnis aus dem Gesetz zu Artikel 131 GG mit der rechtsgleichen Wiederverwendung abschließend geregelt worden sei, daß also eine Entscheidung gemäß § 7 G 131 nicht mehr ergehen werde. Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens auf die Nichtanwendung des § 7 G 131 ist, wie die Revision mit Recht geltend macht, nicht davon abhängig, daß der betroffene Beamte in diesem Vertrauen besondere Maßnahmen, vor allem solche mit finanziellen Auswirkungen getroffen hat. Das schutzwürdige Interesse am Fortbestand einer "Negativentscheidung" zu § 7 G 131 geht, wie sich schon aus den vorstehenden Darlegungen ergibt, über das bloße wirtschaftliche Interesse an der Aufrechterhaltung bestimmter materieller Leistungen hinaus.

Damit erweist sich das Urteil des ersten Rechtszuges im Ergebnis als zutreffend. Auf die Revision ist daher die gegen dieses Urteil gerichtete Berufung des Beklagten unter Aufhebung des Urteils des Berufungsgerichts zurückzuweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.