Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 06.06.1997, Az.: BVerwG 4 A 21.96

I.

Das Land Schleswig-Holstein - im folgenden: Land - und die Bundesrepublik Deutschland - im folgenden: Bund - streiten über die Rechtmäßigkeit einer dem Land erteilten und auf Art. 85 Abs. 3 GG gestützten Weisung. Das Land greift die Weisung vor dem Bundesverwaltungsgericht als rechtswidrig an. Vor dem Bundesverfassungsgericht ist ein Verfahren anhängig, das denselben Sachverhalt betrifft (Verfahren 2 BvG 1/96).

1.

Die Städte Hamburg und Lübeck sind überörtlich durch die Bundesstraße B 75 verbunden. Die Straße war vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes als Reichsstraße gebaut worden. 1937/38 wurden beide Städte ferner durch eine Reichsautobahn miteinander verbunden.

Mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes wurde der Bund gemäß Art. 90 Abs. 1 GG Eigentümer der bisherigen Reichsstraßen und der Reichsautobahnen. Art. 90 Abs. 2 GG ordnet die Straßen der Bundesauftragsverwaltung zu. Das Bundesfernstraßengesetz - FStrG - vom 3. Juli 1953 (BGBl. I S. 903) regelte das Recht der Bundesfernstraßen näher. Danach sind Bundesstraßen des Fernverkehrs öffentliche Straßen, die ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden und einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind (§ 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG). Nach § 5 Abs. 1 FStrG ist grundsätzlich der Bund Träger der Straßenbaulast für die Bundesfernstraßen.

Eine Bundesfernstraße, bei der die Voraussetzungen des § 1 FStrG entfallen sind, ist entsprechend ihrer Verkehrsbedeutung in die sich aus dem Landesrecht ergebende Straßenklasse abzustufen oder, wenn sie jede Verkehrsbedeutung verloren hat, oder überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, einzuziehen (§ 2 Abs. 4). Nach § 2 Abs. 6 FStrG entscheidet über Widmung, Umstufung und Einziehung der Bundesfernstraßen die oberste Landesstraßenbaubehörde. Diese hat vor einer Widmung oder Aufstufung das Einverständnis des Bundesministers für Verkehr herbeizuführen (vgl. § 2 Abs. 6 Sätze 1 und 2 FStrG in der Neufassung vom 8. August 1990, BGBl I S. 1714).

2.

Im Jahre 1987 teilte der Bund den Ländern seine Absicht mit, diejenigen Bundesstraßen, die in einem mittleren Abstand von nicht mehr als fünf Kilometern zu Bundesautobahnen verliefen und die mit diesen eine ausreichende Verknüpfung aufwiesen, in Landesstraßen umzustufen. Anlaß zu dieser beabsichtigten Maßnahme waren Bemerkungen des Bundesrechnungshofes zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes. Auch die Bundesstraße B 75 sollte - wenngleich zu einem späteren Zeitpunkt - in einem Teilbereich umgestuft werden.

Im April 1993 stellte der Bundesminister für Verkehr in einem Sachstandsbericht fest, daß nach der Wiedervereinigung nunmehr auch jene Bundesstraßen umgestuft werden sollten, für die man von einer derartigen Umstufung bislang wegen der Belegenheit im Zonenrandgebiet abgesehen hatte. Nach den Vorstellungen des Bundesministeriums sollte hiervon auch der jetzt umstrittene Teilbereich der Bundesstraße B 75 erfaßt sein. Das Land widersprach diesen Vorstellungen. Die Beteiligten stritten dabei vor allem über die Frage, ob für die Bundesstraße B 75 unverändert die gesetzlichen Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG gegeben seien. Das Land bejahte, der Bund verneinte dies. Eine einvernehmliche Lösung konnte nicht erreicht werden.

Unter dem 26. Juli 1995 erließ das Bundesministerium für Verkehr gegenüber dem Ministerium für Wirtschaft, Technik und Verkehr des Landes Schleswig-Holstein folgende Weisung:

Ihr Schreiben vom 14. Juni 1995 enthält keine wesentlichen neuen Gesichtspunkte, die die Beibehaltung der Einstufung der B 75 als Bundesstraße rechtfertigen. Insbesondere ist der weiträumige Verkehr auf dieser Straße nicht - auch nicht im Sinne der von Ihnen angeführten Kriterien - von erheblicher Größenordnung und Bedeutung.

Nach Artikel 85 Abs. 3 GG erteile ich Ihnen die Weisung, die Bundesstraße 75 zwischen Lübeck (A 226) und Bad Oldesloe (B 404) zum Ende des laufenden Rechnungsjahres in eine Straßenklasse nach Landesrecht abzustufen.

Das Schreiben wurde dem Land am 2. August 1995 zugestellt.

3.

Das Land hat unter dem 13. März 1996 vor dem Bundesverwaltungsgericht Klage erhoben. Es bestreitet, daß die Voraussetzungen für eine Abstufung vorliegen. Hierzu hat es unter Darlegung des geschilderten Sachverhalts und Vorbringen weiterer tatsächlicher Umstände im wesentlichen vorgetragen:

Die Klage sei zulässig. Der Verwaltungsrechtsweg sei gemäß § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet. Es handele sich um eine Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Die Beteiligten seien zwar beide verfassungsrechtliche Rechtsträger. Sie stritten jedoch nicht um die Auslegung oder Anwendung von Verfassungsrecht. Sie stünden sich auch nicht als Verfassungsorgane aus dem Bundesstaatsverhältnis gegenüber. Umstritten sei allein die zutreffende Auslegung der §§ 2 Abs. 4, 1 Abs. 1 FStrG. Zwischen den Beteiligten sei weder umstritten, daß der Bund im Bereich der Bundesstraßenverwaltung grundsätzlich befugt sei, in bezug auf Bundesstraßen Weisungen zu erteilen, noch umstritten, ob die Weisung gegen Grundprinzipien des Verfassungsrechts verstoße. Zu klären sei im Streitfall allein, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die konkret bezeichnete Umstufung gegeben seien.

Diese Auffassung befinde sich in Einklang mit der Rechtsprechung des 11. Senats des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwGE 96, 45). Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stehe der Auffassung des Landes ebenfalls nicht entgegen (vgl. u.a. BVerfGE 81, 310 [BVerfG 22.05.1990 - 2 BvG 1/88];  84, 25). Der vorliegende Fall unterscheide sich von den bislang entschiedenen Sachverhalten. Es gehe nicht um Modalitäten der ausgeübten Weisung, sondern um die Klärung der verwaltungsrechtlichen Frage, ob ein bestimmter Straßenabschnitt in die Landesverwaltung verlagert werden müsse. Dies sei allein von einfachgesetzlichen Kriterien abhängig, nämlich von der Verkehrsbedeutung des betroffenen Straßenabschnitts.

Das Bundesverwaltungsgericht sei auch gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO erstinstanzlich zuständig. Die erhobene Anfechtungsklage sei die statthafte Klageart, da die erteilte Weisung ein anfechtbarer Verwaltungsakt sei. Das Land besitze zudem die Klagebefugnis, da es mit seiner Klage eigene Rechte verteidige. Es dürfe nämlich verhindern, daß ihm rechtswidrig eine Umstufung auferlegt werde, die für das Land eine Straßenbaulast auslöse.

Das Klagebegehren sei auch begründet. Die erteilte Weisung sei inhaltlich rechtswidrig. Die einfachgesetzlichen Voraussetzungen des § 2 Abs. 4 FStrG für eine Umstufung seien nicht gegeben. Vielmehr lägen die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG zugunsten der Qualität einer Bundesstraße unverändert vor. Die Bundesstraße B 75 diene in dem betroffenen Teilstück einem weiträumigen, länderübergreifenden Verkehr. Sie habe trotz der vorhandenen Bundesautobahn eine überregionale Netzfunktion. Eine vom Bund angenommene Änderung der tatsächlichen Verhältnisse sei nicht gegeben.

Das Land beantragt,

hilfsweise,

Der Bund beantragt,

Der Bund trägt erwidernd im wesentlichen vor: Das Bundeskabinett habe am 12. Juni 1996 den verfassungsrechtlichen Sachverhalt erörtert, der sich mit Art. 85 Abs. 3 GG aus der Weisung des Bundesministeriums für Verkehr ergebe. Der Verwaltungsrechtsweg sei nicht eröffnet. Die Streitigkeit sei verfassungsrechtlicher Art. Das Land bestreite die Befugnis der zuständigen obersten Bundesbehörde, eine Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG zu erteilen. Diese Befugnis hänge nicht davon ab, wie § 2 Abs. 4 und § 1 Abs. 1 FStrG auszulegen und anzuwenden seien. Das Land begehre keine Rechtsfolge aus den fernstraßenrechtlichen Regelungen. Es wolle vielmehr die Aufhebung der erteilten Weisung erreichen. Die der Weisung vorgelagerte Rechtsprüfung sei nicht Gegenstand der Weisung. Auch das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 81, 310 [BVerfG 22.05.1990 - 2 BvG 1/88];  84, 25)habe zur Auslegung des Art. 85 Abs. 3 GG den Standpunkt des Bundes vertreten.

Die Anfechtungsklage sei auch nicht die statthafte Klageart. Die Weisung sei kein Verwaltungsakt. Die Länder hätten im Rahmen der Auftragsverwaltung keine Rechtsposition, in welche durch Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG eingegriffen werde. Die Kompetenzzuordnung stelle auch keine in § 42 Abs. 2 VwGO vorausgesetzte Rechtsposition dar. Mit der Weisung lege der Bund dem Land auch nicht auf, in welche Straßenklasse umzustufen sei. Die vom Land herausgestellte Kostentragungspflicht sei nur eine Folge, nicht aber Inhalt der Weisung. Im übrigen sei die ausgesprochene Weisung formell und inhaltlich rechtmäßig. Insbesondere seien die Voraussetzungen für eine Umstufung gemäß § 2 Abs. 4 FStrG gegeben. Die Bundesstraße B 75 habe in dem umstrittenen Teilstück ihre Bedeutung im Sinne des § 1 Abs. 1 FStrG verloren. Das führt der Bund näher aus.

Der O. hat sich zur Sache geäußert; er folgt der Rechtsansicht des beklagten Bundes.

4.

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Beschluß vom 21. April 1997 gemäß § 173 VwGO, § 280 Abs. 1 ZPO abgesonderte Verhandlung über die Frage der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts und der Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges angeordnet. Hierüber ist unter dem 6. Juni 1997 mündlich verhandelt worden.

II.

Die Sache ist gemäß § 50 Abs. 3 VwGO dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen. Der beschließende Senat hält die bei ihm gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO anhängige Streitigkeit für verfassungsrechtlich.

1.

Das Bundesverwaltungsgericht ist für die erhobene Klage instanziell zuständig. Nach § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist nur das Bundesverwaltungsgericht im ersten und letzten Rechtszug zuständig, wenn es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art zwischen dem Bund und einem Land handelt. Diese Voraussetzungen gelten für die nach § 50 Abs. 3 VwGO zu treffende Entscheidung zugunsten des klagenden Landes als erfüllt.

Die Beteiligten des Rechtsstreites sind der Bund und ein Land. Der Streit betrifft eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit. Die nach Art. 85 Abs. 3 GG erteilte Weisung ist eine dem öffentlichen Recht zugeordnete Handlungsweise des Bundes. Umstritten ist zwischen den Beteiligten nur, ob die Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art ist. Diese Frage betrifft sowohl die Zulässigkeit des Rechtsweges als auch die Zuständigkeit des angerufenen Gerichts. In einem derartigen Falle ist die instanzielle Zuständigkeit des angerufenen Gerichts zugunsten des klagenden Beteiligten zu unterstellen. Denn nur das instanziell zuständige Gericht soll über die Frage des Rechtsweges entscheiden dürfen. Anderenfalls gäbe es kein zuständiges Gericht, welches die mit der Klage aufgeworfene Frage entscheiden könnte. Wäre die Streitigkeit keine solche verfassungsrechtlicher Art, wäre das Bundesverwaltungsgericht im ersten und letzten Rechtszug zuständig.

Bis auf die Frage des zum Bundesverwaltungsgericht eröffneten Rechtsweges bestehen keine Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage. Es bedarf keiner näheren Erörterung, ob die vom Land erhobene Anfechtungsklage den zulässigen Rechtsbehelf darstellt. Die Entscheidung des Rechtsstreits hängt hiervon - wäre das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zuständig und wäre der Rechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet - nicht ab. Das klagende Land könnte jederzeit zu sachgerechten Anträgen übergehen (vgl. § 86 Abs. 3 VwGO). Hindernde Klagefristen bestünden für den Streitfall auch dann nicht, wenn man die erteilte Weisung gegenüber dem Land als einen Verwaltungsakt beurteilt.

2.

Das Bundesverwaltungsgericht ist an einer Sachentscheidung gehindert. Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist nicht gegeben. Die Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor. Die Klage, die auf Kassation der auf Art. 85 Abs. 3 GG gestützten Weisung gerichtet ist, ist verfassungsrechtlicher Art. Dasselbe gilt für den gestellten Hilfsantrag.

a)

Ob eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art ist, entscheidet sich danach, ob das streitige Rechtsverhältnis entscheidend vom Verfassungsrecht geprägt wird (so etwa BVerwGE 24, 272 <279>[BVerwG 06.07.1966 - V C 79/65];  50, 124 <130>[BVerwG 30.01.1976 - IV C 26/74];  50, 137 <139>[BVerwG 05.02.1976 - VII A 1/76]; ähnlich BVerwG NJW 1985, 2344; BVerwGE 96, 45 <48 f.>[BVerwG 18.05.1994 - 11 A 1/92]; vgl. ferner BVerfGE 42, 103 <112 f.>[BVerfG 07.04.1976 - 2 BvH 1/75];  62, 295 <312 f. [BVerfG 23.11.1982 - 2 BvH 1/79]>). Das wird in aller Regel der Fall sein, wenn ausschließlich um föderale Ansprüche, Verbindlichkeiten oder Zuständigkeiten gestritten wird, welche auf Normen des Grundgesetzes unmittelbar gestützt werden und gerade das verfassungsrechtlich geordnete Verhältnis - hier zwischen dem Bund und den im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung tätigen Ländern - betreffen (vgl. auch BVerfGE 1, 14 <30>[BVerfG 23.10.1951 - 2 BvG 1/51];  6, 309 <323, 328>[BVerfG 26.03.1957 - 2 BvG 1/55];  8, 122 <128 f.>; 81, 310 <329 f.>). Dies mag hinsichtlich des klägerischen Vorbringens vielleicht nicht ohne Zweifel sein. Das Land erstrebt in erster Linie eine zutreffende Auslegung und Anwendung des § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG. Eine hierauf gerichtete Streitfrage ist - für sich betrachtet - verwaltungsrechtlicher Natur.

Dies bedarf vorliegend indes keiner allgemeinen Erörterung. Eine ausdrücklich auf Art. 85 Abs. 3 GG gestützte Weisung des Bundes besitzt stets verfassungsrechtliche Qualität. Eine aus der Anwendung der Vorschrift entstehende Streitigkeit ist daher verfassungsrechtlicher Art. Art. 85 Abs. 3 GG ist Teil der Bundesauftragsverwaltung. Die Vorschrift strukturiert für den Konfliktfall die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder. Der Bund vermag mittels der ihm eröffneten Weisungsbefugnis gegenüber den Ländern einseitig seine Sachkompetenz durchzusetzen. Maßgebend ist dabei nicht der Inhalt der Weisung, sondern allein die äußere und vom Bund gewollte Handlungsform. Ob die erteilte Weisung auf der Grundlage einer verwaltungsrechtlichen Fragestellung materiell rechtmäßig ist, besitzt für die Frage, ob das Streitverhältnis verfassungsrechtlicher oder nichtverfassungsrechtlicher Art ist, keinen Einfluß. Denn die Zulässigkeit des Rechtsweges darf nicht von der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Aktes abhängig gemacht werden. Eine derartige Betrachtungsweise wäre für die gebotene prozessuale Rechtssicherheit nicht förderlich, weil die Rechtswegfrage möglichst klar beantwortet werden sollte. Des weiteren soll nur das zuständige Gericht befugt sein, die Sachfrage zu beantworten. Bereits aus diesem Grunde liegt es nahe, für die Zuordnung einer auf Art. 85 Abs. 3 GG gestützten Weisung nur auf die äußere Form abzustellen. Damit ist für die Beteiligten - also für den Bund und das Land - von vornherein außer Streit, daß beide sich mit der erteilten Weisung nunmehr in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis befinden.

Diese Auffassung folgt der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 81, 310 [BVerfG 22.05.1990 - 2 BvG 1/88] - Kalkar II; BVerfGE 84, 25 - Schacht Konrad). Das Bundesverfassungsgericht hat in beiden genannten Entscheidungen näher ausgeführt, daß Umfang und Grenzen der Verbindlichkeit einer Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG unmittelbar aus den kompetentiellen Rechten folgen, welche das Grundgesetz Bund und Ländern zuweist (vgl. BVerfGE 81, 310 <331 f.>[BVerfG 22.05.1990 - 2 BvG 1/88]). Die Verletzung derartiger Rechte kann nur im Bund-Länder-Streit vor dem Bundesverfassungsgericht geltend gemacht werden (BVerfGE 84, 25 <30>[BVerfG 10.04.1991 - 2 BvG 1/91]). Die materiellen Grenzen einer erteilten Weisung sind im verfassungsrechtlichen Verfahren zu entscheiden. So liegt es auch hier. Daß das Bundesverfassungsgericht damit gegebenenfalls die verwaltungsrechtlichen Voraussetzungen der §§ 2 Abs. 4, 1 Abs. 1 FStrG zu prüfen hat, liegt in der Konsequenz dieser Rechtsprechung.

Der beschließende Senat verkennt nicht, daß die vom klagenden Land gewünschte rechtliche Klärung, ob die einfachrechtlichen Voraussetzungen einer Abstufung gegeben sind, möglicherweise im Streit vor dem Bundesverfassungsgericht nicht entschieden werden wird. Die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG für die Bundesstraße B 75 zwischen Bad Oldesloe und Lübeck sind einfachrechtlich, also nicht materiell verfassungsrechtlich entscheidbar. Indes hat über die Frage der verfassungsgerichtlichen Kontrolldichte das Bundesverfassungsgericht selbst zu befinden. Denn auch dies ist der Sache nach eine verfassungsrechtliche Frage. Zwar betrifft die dem Land hier erteilte Weisung nicht nur eine Frage der "internen" Bundesverwaltung. Sie greift vielmehr - insoweit als sie dem Land eine seine Interessen berührende Umstufung auferlegt - zugleich in die Sachkompetenz des Landes ein. Das folgt nicht nur aus dem Text der Weisung, sondern auch aus der gesetzlichen Regelung des § 2 Abs. 4, 6 FStrG 1990. Wenn das Land die erteilte Weisung befolgt, muß es zugleich in den Formen seines Landesrechts die Bundesstraße B 75 als nunmehr eigene Straße in die Kategorien seines eigenen Landesrechts einstufen. Darin unterscheidet sich der Streitfall von jenen Sachverhalten, welche den Entscheidungen BVerfGE 81, 310 [BVerfG 22.05.1990 - 2 BvG 1/88] und BVerfGE 84, 25 zugrunde lagen. Das auf diese Besonderheit gerichtete Vorbringen des klagenden Landes ist gewiß verständlich. Es trifft indes unverändert die inhaltliche Rechtmäßigkeit der erteilten Weisung. Deren Prüfung ist dem Bundesverwaltungsgericht gerade entzogen. Die Frage, ob die tatsächlich in Anspruch genommene Weisungsbefugnis inhaltlich rechtmäßig ist, ist nur vom Bundesverfassungsgericht zu beantworten. Auch die gesetzesinkongruente Weisung verändert nicht den formalen Charakter der auf Art. 85 Abs. 3 GG gestützten Weisung.