I.

Mit Bescheid vom 8. Juni 1956 zog die Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft die Klägerin gemäß der Gebühren Ordnung vom 22. August 1955 (Bundesanz. Nr. 163) für die Erteilung einer Einfuhrbewilligung über den Betrag von 1.950,- DM zu einer Gebühr von 5,- DM heran. Den Einspruch wies sie durch Bescheid vom 6. Juli 1956 zurück. Als nach Klageerhebung der Gebührentarif durch die Gebührenordnung vom 19. Dezember 1956 (Bundesanz. Nr. 249) rückwirkend ab 1. April 1956 ermäßigt worden war, ließ die Außenhandelsstelle die streitige Gebühr als Mindestgebühr unverändert. Das Verwaltungsgericht Frankfurt a.M. hob mit Urteil vom 17. September 1959 entsprechend dem Klageantrag den Gebührenbescheid vom 8. Juni 1956 und den Einspruchsbescheid vom 6. Juli 1956 auf, weil die Gebührenordnungen von 1955 und 1956, auf denen die Bescheide beruhten, gegen den Kostendeckungsgrundsatz verstießen. Auf die Berufung der Beklagten hob der Hessische Verwaltungsgerichtshof das Urteil des Verwaltungsgerichts auf, wies die Klage ab und ließ die Revision zu. Zur Begründung des Berufungsurteils vom 3. November 1960 ist ausgeführt: Im Rechnungsjahr 1956 hätten sich die im Haushaltsplan veranschlagten Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen. Die tatsächlichen Einnahmen seien sogar um 20.000,- DM hinter dem auf 3.650.000,- DM veranschlagten Gebührenaufkommen zurückgeblieben. Unter diesen Umständen könne der Gebührentarif das Kostendeckungsprinzip nicht verletzen. Auch daß die Außenhandelsstelle in früheren Rechnungsjahren Gebührenüberschüsse erzielt und diese nicht zur Senkung der Gebühren in den darauffolgenden Jahren verwendet habe, bewirke keine Verletzung des Kostendeckungsprinzips. Derartige Überschüsse seien nicht zur Deckung des Verwaltungsaufwandes künftiger Rechnungsjahre bei demselben Haushaltskapitel heranzuziehen, sondern dienten grundsätzlich der Deckung des gesamten Ausgabenbedarfs des Bundes, soweit nichts anderes bestimmt sei. Das sei aber nicht geschehen. Daß die Außenhandelsstelle auch nach der rückwirkenden Einführung des neuen Gebührentarifs 1956 die Gebühr als Mindestgebühr erhoben habe, sei nicht zu beanstanden.

Mit der Revision beantragt die Klägerin,

Sie trägt vor, im Rechnungsjahr 1956 sei das Kostendeckungsprinzip verletzt worden, weil den im Jahre 1956 erzielten Einnahmen nicht die Überschüsse aus den Vorjahren hinzugerechnet worden seien. Das Kostendeckungsprinzip sei ein das ganze Verwaltungsgebührenrecht bestimmender Grundsatz, der es verbiete, im Wege der Gebührenerhebung Abgaben zur Befriedigung des öffentlichen Finanzbedarfs zu erheben. Hiermit sei das Zweckbindungsverbot aus § 29 Abs. 1 der Reichshaushaltsordnung - RHO - nicht uneingeschränkt vereinbar. Diese Bestimmung gelte vielmehr nur für die "beschränkten Einnahmequellen". Daraus folge, daß die Gebühr, zumindest der vorliegenden Art, nicht unter den eingeschränkten Begriff der "Einnahme" des § 29 RHO falle.

Die Beklagte beantragt,

Sie ist insbesondere der Ansicht, das Kostendeckungsprinzip sei gewahrt. Dieses stelle lediglich. Anforderungen an die Veranschlagung der Gebühr, führe aber nicht zu einer Zweckgebundenheit der Gebühreneinnahmen der Außenhandelsstelle. Damit entfalle die Forderung, daß Überschüsse aus den Vorjahren berücksichtigt werden müßten.

II.

Die zulässige Revision hat Erfolg. Die Sache ist zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

1.

Die Erhebung der Gebühr für die der Klägerin erteilte Einfuhrbewilligung beurteilt sich nach § 6 des Gesetzes über die Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft vom 17. Dezember 1951 (BGBl. I S. 967) in Verbindung mit § 1 des Gesetzes über die Erhebung von Gebühren durch die Außenhandelsstelle des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 17. Dezember 1951 (BGBl. I S. 969) - Gebührengesetz - in Verbindung mit der Gebührenordnung der Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft vom 22. August 1955 (Bundesanz. Nr. 163) - Gebührenordnung - und der Änderungsverordnung vom 19. Dezember 1956 (Bundesanz. Nr. 249). Daß eine Gebührenerhebung nach diesen Vorschriften aus verfassungsrechtlichen Gründen unzulässig sei, behauptet die Klägerin selbst nicht. Das entspricht auch der Auffassung des erkennenden Senats, die dieser in seinem zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmten Urteil vom 8. Dezember 1961 - VII C 2.61 - dargelegt hat.

2.

Auch die von der Revision ebenfalls nicht angegriffene Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Außenhandelsstelle mit Recht den Gebührensatz für die Mindestgebühr angenommen habe, ist nicht zu beanstanden. Zwar hat Art. 1 Nr. 3 der Änderungsverordnung vom 19. Dezember 1956 (Bundesanz. Nr. 249) die Mindestgebühr des § 3 Abs. 3 der Gebührenordnung beseitigt, jedoch gemäß Art. 3 der Änderungsverordnung erst mit Wirkung ab 1. Januar 1957. Deshalb war es zulässig, für eine vor diesem Zeitpunkt erteilte Einfuhrbewilligung die Mindestgebühr zu erheben. Bedenken hiergegen ergeben sich auch nicht daraus, daß nach dem das Verwaltungsgebührenrecht beherrschenden Äquivalenzprinzip, das ein angemessenes Verhältnis zwischen der Höhe der Gebühr und dem Wert der besonderen Leistung der Verwaltung fordert, im allgemeinen der Wert der Einfuhrbewilligung als Grundlage für die Bemessung des Wertes der Gebühr in Frage kommt (BVerwGE 12, 162 [169]). Aus dem Wesen der Mindestgebühr verbieten sich solche Einwendungen von selbst. Entscheidend ist nur, daß die Mindestgebühr so niedrig bemessen ist, daß sie den Gebührenschuldner nicht übermäßig belastet und ihn damit weder von der Beantragung der Einfuhrbewilligung abschreckt, noch zu einem beachtlichen Kostenfaktor wird.

3.

Dagegen hat das Berufungsgericht die Bedeutung des Kostendeckungsprinzips verkannt. Dazu ist in dem bereits genannten Urteil vom 8. Dezember 1961 - VII C 2.61 - ausgeführt:

"In den Urteilen vom 20. Juni 1958 - BVerwG VII A 2.57 - (DGStZ 1959 S. 90; Leitsatz in NJW 1959 S. 956) und vom 24. März 1961 (BVerwGE 12, 162 [165/167]) hat der erkennende Senat die Ableitung der allgemeinen Geltung des Kostendeckungsprinzips aus dem Wesen der Gebühr mit der Begründung abgelehnt, daß eine Gebühr auch nach dem Nutzen der gebührenpflichtigen Verwaltungsmaßnahme für den Empfänger bemessen werden könne. Im Urteil vom 24. März 1961 (a.a.O. S. 169/170) hat er außerdem dargelegt, daß die Erhebung von den Kostenaufwand der Verwaltung sogar erheblich übersteigenden Gebühren nicht gegen das zum Wesen der Gebühr gehörende Äquivalenzprinzip verstößt, sofern der Wert der Amtshandlung für den Betroffenen und die Höhe der Gebühr in einem angemessenen Verhältnis stehen und die Gebühr nicht so hoch festgesetzt ist, daß sie von der Beantragung der Amtshandlung abzuschrecken geeignet ist. Daraus folgt, daß eine Gebühr entgegen der Auffassung der Klägerin nicht dadurch ihren Gebührencharakter verliert und zur - unzulässigen - Steuer wird, daß der Gebührengläubiger den den Verwaltungsaufwand für die Amtshandlungen übersteigenden Teil des Aufkommens den allgemeinen Haushaltsmitteln zuzuführen in der Lage ist. Letzteres muß auch dann gelten, wenn der Gesetzgeber für einzelne Arten von Gebühren die Geltung des Kostendeckungsprinzips angeordnet hat. Denn hierdurch wird nicht das Wesen der Gebühr geändert, sondern lediglich, eine Bestimmung für die Bemessung der Gebühr getroffen. So stellt das nach § 1 Abs. 1 des Gebührengesetzes zu beachtende Kostendeckungsprinzip eine im Interesse der betroffenen. Wirtschaftskreise ergangene, nach außen rechtswirksame Beschränkung der Befugnis zur Gebührenerhebung dar (BVerwGE 2, 246 [252 ff.]), und zwar in der Richtung, daß hier die im Rahmen des Äquivalenzprinzips grundsätzlich zulässige Erhebung reiner Wertgebühren ausdrücklich ausgeschlossen und die Erhebung allein den Verwaltungsaufwand der Außenhandelsstelle deckender Gebühren angeordnet wird. Das wird besonders verständlich, wenn man bedenkt, daß einerseits der Wert der Einfuhrbewilligungen im Zeitpunkt des Erlasses des Gebührengesetzes für den Importeur verhältnismäßig hoch war, weil bei der erst beginnenden Liberalisierung vom Erhalt der Einfuhrbewilligungen weitgehend die wirtschaftliche Existenz des Importeurs oder deren Weiterentwicklung abhing, und daß andererseits eine reine Wertgebühr häufig nicht den Importeur, sondern im Wege der Abwälzung die Allgemeinheit der Verbraucher belastet hätte. Dieses Kostendeckungsprinzip des § 1 Abs. 1 des Gebührengesetzes stellt hiernach, wie die Beklagte zutreffend hervorhebt, als Veranschlagungsmaxime nur Anforderungen an die Zielsetzung der Gebührenerhebung. Es kann daher auch nur dadurch verletzt werden, daß Haushaltsschätzung und Tarifgestaltung nicht auf das Ziel der Beschränkung der Gebühreneinnahmen auf die Höhe des Verwaltungsaufwandes ausgerichtet werden, sei es, daß sie nicht sachgerecht geschehen, sei es in der Weise, daß von vornherein ein Gebührenüberschuß angestrebt wird. Wenngleich ein tatsächlich erzielter erheblicher Gebührenüberschuß auf einen fehlerhaften Tarif hindeuten mag, so begründet seine Erzielung als solche keine Verletzung des Kostendeckungsprinzips. Denn dieses stellt, wie bereits erwähnt, nicht auf den - möglicherweise durch unvorhersehbar gewesene Entwicklungen, beeinflußten - Gebühreneingang, sondern auf die ordnungsmäßige Tarifgestaltung ab. Dies ergibt sich auch aus folgendem: Ein Gebührentarif hat Normcharakter. Er muß deshalb jederzeit und verbindlich erkennen lassen, welche Gebühr im Falle der Verwirklichung des gebührenpflichtigen Tatbestandes geschuldet wird; anderenfalls wäre er wegen Verstoßes gegen Art. 20 Abs. 3 GG verfassungswidrig. Aus demselben Grunde muß die Rechtsgültigkeit eines Gebührentarifs bereits im Zeitpunkt seines Erlasses objektiv feststellbar sein. Beides wäre nicht möglich, wenn die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips nicht ausschließlich von der sachgerechten Tarifgestaltung und Haushaltsschätzung, sondern (auch) von der späteren tatsächlichen Entwicklung der Gebühreneinnahmen und der Verwaltungskosten sowie von deren Verhältnis zueinander abhinge, und wenn sonach ein nicht unerhebliches Übersteigen der Einnahmen über die Ausgaben oder umgekehrt bewirken müßte, daß der Gebührentarif wegen Verletzung des Kostendeckungsprinzips als rechtswidrig anzusehen, und rückwirkend durch einen neuen Tarif zu ersetzen wäre. Hieraus folgt übrigens auch, daß die Frage, ob das Kostendeckungsprinzip eingehalten ist, für jedes Haushaltsjahr gesondert zu beantworten ist. Denn die auf die Kostendeckung abgestellte Tarifgestaltung ist nur für denselben Zeitraum möglich, für den die Verwaltungsausgaben zu veranschlagen sind. Das bedeutet ferner, daß die zuständigen Stellen, falls sie nach sachgerechter Haushaltsschätzung und Tarifgestaltung während des laufenden Haushaltsjahres erkennen sollten, daß eine unvorhersehbar gewesene Einnahmenentwicklung zur Über- oder Unterschreitung des Ausgabenbedarfs führen werde, nicht verpflichtet sind, den Gebührentarif für das laufende Jahr rückwirkend oder auch nur für den Rest des Haushaltsjahres zu ändern. Und schließlich folgt aus der Funktion des Kostendeckungsprinzips, nur die Befugnis zur Gebührenerhebung der Höhe nach zu begrenzen, daß es kein Spezialdeckungsverhältnis begründet, daß also § 1 Abs. 1 des Gebührengesetzes nicht als besonderes Gesetz im Sinne des § 29 Abs. 1 RHO angesehen werden kann. Da auch der Bundeshaushaltsplan keinen Vermerk enthält, durch den ein besonderes Deckungsverhältnis für die Einnahmen und Ausgaben der Außenhandelsstelle begründet würde, muß es bei dem Grundsatz des § 29 Abs. 1 RHO verbleiben, wonach alle Einnahmen des Bundes als Deckungsmittel für den gesamten Ausgabenbedarf dienen."

Diese Vorschrift gilt entgegen der Auffassung der Revision für alle Einnahmen des Bundes. Hierzu zählen insbesondere die "regelmäßigen" Einnahmen (§ 3 Abs. 2 RHO), wozu auch die Gebühren für Verwaltungsakte zu rechnen sind (Schulze-Wagner, RHO, 3. Aufl. 1934, § 3 Anm. 3). Zwar entspricht möglicherweise § 29 Abs. 1 RHO dem Art. 70 der Reichsverfassung vom 16. April 1871 (Schulze-Wagner a.a.O., § 29 Anm. 1); die Reichshaushaltsordnung übernimmt den dort aufgestellten Grundsatz aber für sämtliche Einnahmen des Bundes. Hiernach ist es ausgeschlossen, etwaige Gebührenüberschüsse der Vorjahre zur Deckung der Verwaltungskosten künftiger Jahre heranzuziehen und damit eine Gebührensenkung zu bewirken.

Wenngleich die Veranschlagung der Einnahmen im Rahmen des Haushaltsplanes weitgehend im Ermessen der Verwaltung liegt (BVerwGE 2, 246 [251]), ist die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips der gerichtlichen Kontrolle doch insoweit zugänglich, als von sachfremden Erwägungen beeinflußte Haushaltsanschläge zu beanstanden und sich, daraus ergebende unrichtige Gebührentarife als ungültig anzusehen sind. Soweit nicht ohnehin voll nachprüfbare Elemente in Frage stehen (z.B. zutreffende Feststellung der der Schätzung zugrunde liegenden Tatsachen, richtige Auswertung der Statistik), kommt es darauf an, ob die Inrechnungstellung oder Außerachtlassung einzelner Faktoren bei der Haushaltsschätzung und Tarifgestaltung vertretbar - gemessen am Gebot des § 1 des Gebührengesetzes, die Verwaltungsausgaben, aber nur diese, durch Gebühren zu decken - und damit ermessensfehlerfrei war. Dabei darf allerdings nicht übersehen werden, daß die Entwicklung der Konjunktur, das Ausmaß des Fortschreitens der Liberalisierung, das die Einfuhrmengen beeinflussende erntebedingte Inlandswarenangebot, der Abschluß und die Auswirkungen zwischenstaatlicher Vereinbarungen usw. auch für die Außenhandelsstelle im voraus nicht zuverlässig überblickbar sind, obwohl ihr, zumindest aber dem vorgesetzten Bundesminister, der Allgemeinheit sonst nicht zugängliche Erkenntnisquellen zur Verfügung stehen.

Der Auffassung des Berufungsgerichts über Inhalt und Bedeutung des Kostendeckungsprinzips des § 1 Abs. 1 des Gebührengesetzes kann hiernach nicht gefolgt werden. Die vom Berufungsgericht festgestellten Tatsachen reichen jedoch nicht zur Entscheidung darüber aus, ob das Kostendeckungsprinzip bezüglich der im Haushaltsjahr 1956 erhobenen Gebühren eingehalten und der angegriffene Gebührenbescheid rechtmäßig ist. Ob die Haushaltseinnahmen und -ausgaben ermessensfehlerfrei veranschlagt und ob darauf aufbauend der Gebührentarif richtig gestaltet wurde, ist nicht allein danach zu beurteilen, ob die tatsächlichen Einnahmen die veranschlagten Einnahmen nicht überschritten haben. Eine unrichtige Tarifgestaltung wäre auch in der Weise denkbar, daß die Verwaltungsausgaben sachwidrig zu hoch veranschlagt wurden, um damit eine höhere Einnahmenschätzung und entsprechende Tarifgestaltung zu rechtfertigen. Im übrigen ist dem erkennenden Senat aus mehreren anderen Streitfällen bekannt, daß auch der neue, rückwirkend eingeführte Tarif im Haushaltsjahr 1956 zu einem erheblichen Gebührenüberschuß geführt hätte, wenn nicht 1.000.000,- DM in diesem Haushaltsjahr fällig gewesener Gebühren erst später erhoben worden wären. Das Berufungsgericht muß nunmehr feststellen, welche Tatsachen und welche Erwägungen der zuständigen Stellen zu der Festlegung des für das Haushaltsjahr 1956 maßgebenden Gebührentarifs geführt haben. Sodann hat es darüber zu befinden, ob die erforderlichen Tatsachen vollständig und zutreffend erfaßt wurden, und ob die hierauf aufbauenden Haushaltsschätzungen und damit zusammenhängend die Bestimmung des Tarifs ermessensfehlerfrei zustande gekommen sind.

Das Urteil des Berufungsgerichts war daher aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen.