Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.02.1994, Az.: BVerwG 4 C 4/92

1. Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag unbegründet. Durch die Versagung der Genehmigung für die zweite Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin wird diese nicht in ihren Rechten verletzt. Die Änderung ist nicht genehmigungsfähig, weil sie dem Baugesetzbuch widerspricht (§ 6 Abs. 2 BauGB). Denn die Darstellung einer Sonderbaufläche (S) ohne nähere Zweckbestimmung im Flächennutzungsplan ist nicht geeignet, die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung in den Grundzügen darzustellen, wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat.

Die Notwendigkeit, die vorgesehene Art der Bodennutzung im Flächennutzungsplan in den Grundzügen darzustellen, ergibt sich hier aus § 233 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit § 5 Abs. 1 BBauG; denn das Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin ist vor dem 1. Juli 1987 eingeleitet worden; sogar der Beschluß über die Änderung des Flächennutzungsplans wurde vor diesem Stichtag gefaßt. Insoweit hat sich die Rechtslage in der Sache allerdings nicht geändert, weil § 5 Abs. 1 BBauG wörtlich mit § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGBübereinstimmt.

Zur Darstellung der sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebenden Art der Bodennutzung reicht die Darstellung einer Sonderbaufläche ohne weitere Zweckbestimmung nicht aus. Dies folgt zwar nicht, wie das Berufungsgericht annimmt, aus den §§ 10 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO. Denn diese Vorschriften gelten nur für Sondergebiete (im Sinne von § 1 Abs. 2 Nr. 10 BauNVO), nicht für Sonderbauflächen (im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 4 BauNVO). Zwar ist weder in der Baunutzungsverordnung (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 4) noch in der Planzeichenverordnung (vgl. die Anlage zur PlanzV Nr. 1.4) ausdrücklich vorgeschrieben, daß bei der Darstellung einer Sonderbaufläche im Flächennutzungsplan ihre Zweckbestimmung anzugeben sei. Eine Darstellung "inhaltsleerer" Sonderbauflächen ist jedoch mit § 5 Abs. 1 BBauG/§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB unvereinbar, weil sie keine Aussage über die beabsichtigte städtebauliche Entwicklung enthält, sondern allenfalls zum Ausdruck bringt, daß keine Wohnbauflächen, gemischten oder gewerblichen Bauflächen vorgesehen sind. Ihr kann nicht entnommen werden, was die Gemeinde positiv planen will. Auch wenn der Flächennutzungsplan seinem Wesen nach nur ein vorbereitender Bauleitplan (§ 1 Abs. 2 BauGB) und insofern "grobmaschiger" ist als ein Bebauungsplan, der gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung enthält (vgl. dazu BVerwGE 48, 70 (73)), so müssen seine Darstellungen doch so bestimmt und eindeutig sein, daß sie einen ausreichenden Rahmen für Konkretisierungen in einem Bebauungsplan und für Planungen anderer Planungsträger bilden können. Dies ist bei der Darstellung einer Sonderbaufläche ohne nähere Zweckbestimmung nicht der Fall. Bei rein formaler Betrachtung könnten aus einer Sonderbaufläche Baugebiete jeglicher Nutzungsart als Sondergebiete entwickelt werden, sofern sie sich nur von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO wesentlich unterscheiden (vgl. dazu BVerwGE 67, 23 (25)). Ein Flächennutzungsplan, der offenläßt, ob in einem bestimmten Bereich ein Sondergebiet beispielsweise für Wochenendhäuser, für Kliniken oder für den großflächigen Einzelhandel geplant werden soll, verfehlt seine Aufgabe, die Bauleitplanung der Gemeinde vorzubereiten, und stellt keine hinreichende Grundlage für das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB dar. Er wäre letztlich auch einer materiellen Prüfung weitgehend entzogen, weil die Frage, ob die in ihm dargestellten Bauflächen und Baugebiete in verträglicher Weise einander zugeordnet sind, nur geklärt werden kann, wenn zumindest die allgemeine Zweckbestimmung der Sonderbauflächen festgelegt ist.

Die fehlende Angabe der Zweckbestimmung ist auch nicht deshalb unerheblich, weil zu keiner Zeit zweifelhaft oder streitig war, daß die Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin der Planung einer Sonderbaufläche für den großflächigen Einzelhandel dienen sollte, wie die Klägerin geltend macht. Denn diese Zweckbestimmung hat nach den den Senat bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts in dem Änderungsplan keinen Niederschlag gefunden. Dagegen ist bundesrechtlich nichts zu erinnern. Zwar sind auch Darstellungen eines Flächennutzungsplans der (konkretisierenden) Auslegung zugänglich; hierbei kann auch unterstützend auf den Erläuterungsbericht zurückgegriffen werden. Für eine bestimmte Auslegung ist aber dann kein Raum, wenn der Plan selbst keinen Anhalt für sie bietet. Erläuterungsbericht und Begründung eines Bauleitplans können seine Darstellungen und Festsetzungen nicht ergänzen, sondern nur zu ihrer Verdeutlichung beitragen. Im vorliegenden Fall kommt hinzu, daß auf der Grundlage der Ausführungen des Berufungsgerichts zumindest zweifelhaft sein kann, ob der - vom Berufungsgericht möglicherweise übersehene - Erläuterungsbericht zum Änderungsplan eine allgemeine Zweckbestimmung (und nicht nur eine Beschreibung der tatsächlichen Nutzung des fraglichen Geländes) enthält.

2. Wenn demgemäß eine vorbehaltlose Genehmigung der Flächennutzungsplanänderung schon wegen der fehlenden Angabe der Zweckbestimmung für die Sonderbaufläche nicht möglich ist, so folgt daraus aber nicht, daß allein wegen dieses Mangels die beantragte Genehmigung hätte versagt werden dürfen. Aus dem Verbot des Übermaßes kann sich vielmehr ergeben, daß die Genehmigungsbehörde statt zur Versagung der Genehmigung zu ihrer Erteilung unter Auflagen verpflichtet ist (BVerwG, Beschluß vom 26. Juli 1972 - BVerwG 4 B 49.72 - Buchholz 406.11 § 6 BBauG Nr. 2). Eine solche Verpflichtung besteht namentlich dann, wenn die "Auflage" lediglich in einer Klarstellung des vom Plangeber Gewollten besteht, insbesondere wenn es sich um eine redaktionelle Ergänzung handelt, für die nicht einmal ein Beitrittsbeschluß der Gemeinde erforderlich wäre (vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 14. August 1989 - BVerwG 4 NB 24.88 - Buchholz 406.11 § 11 BBauG/BauGB Nr. 5).

Das Berufungsgericht hat in dieser Hinsicht keine Überlegungen angestellt. Seine in einem anderen Zusammenhang geäußerte Rechtsauffassung, daß die Darstellung einer Sonderbaufläche mit Hilfe des Erläuterungsberichts nur dann im Sinne einer bestimmten Zweckbestimmung ausgelegt werden könne, wenn der Flächennutzungsplan selbst einen Anhalt hierfür biete, trifft nur zu für die Auslegung eines bereits formell in Kraft getretenen Flächennutzungsplans. Geht es jedoch - wie im vorliegenden Fall - um die Genehmigung eines Flächennutzungsplans, so kann und muß die Genehmigungsbehörde gegebenenfalls mit einer klarstellenden Maßgabe genehmigen, wenn das von der planenden Gemeinde Gewollte zwar in der Darstellung des Flächennutzungsplans keinen Niederschlag gefunden hat, das Planungsziel sich jedoch aus den Aufstellungsvorgängen mit hinreichender Sicherheit für jedermann ergibt.

Im vorliegenden Verfahren war niemals unklar oder streitig, daß die Planänderung der Darstellung einer Sonderbaufläche für den großflächigen Einzelhandel dienen sollte. Wegen dieser Zweckbestimmung, die nach der Rechtsauffassung des Beklagten den Zielen des Landesentwicklungsprogramms 1980 und des regionalen Raumordnungsplans Rheinhessen-Nahe widerspricht, ist die Genehmigung für die Änderung des Flächennutzungsplans versagt worden; um die Vereinbarkeit einer Sonderbaufläche für den großflächigen Einzelhandel mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung streiten die Parteien. Bei dieser Sachlage durfte das Berufungsgericht die Frage, ob die Planänderung materiellrechtlich genehmigungsfähig sei, nicht offenlassen. Vielmehr hätte auch das Berufungsgericht bei unterstellter Genehmigungsfähigkeit im übrigen den Beklagten zur Erteilung einer Genehmigung mit der Maßgabe verpflichten müssen, daß die Darstellung der Sonderbaufläche um den Zusatz "großflächiger Einzelhandel" zu ergänzen sei. Einer weitergehenden Konkretisierung der Zweckbestimmung oder der Darstellung eines Sondergebietes bedarf es bei der Aufstellung oder Änderung eines Flächennutzungsplans nicht. Denn die vorgesehene Art der Bodennutzung ist nur in den Grundzügen darzustellen; die Darstellung von Bauflächen reicht grundsätzlich aus (§ 5 Abs. 1 und 2 BBauG/BauGB).

Dem steht nicht entgegen, daß die Klägerin erst im Revisionsverfahren einen derartigen Hilfsantrag gestellt hat. Hierin liegt keine - im Revisionsverfahren gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO unzulässige - Klageänderung. Vielmehr war in dem Hauptantrag, den Beklagten - einschränkungslos - zur Genehmigung der Planänderung zu verpflichten, der Antrag, die Genehmigung mit einem dem planerischen Willen der Klägerin entsprechenden Zusatz zu erteilen, bereits enthalten. Insoweit kommt dem erstmals im Revisionsverfahren gestellten ersten Hilfsantrag lediglich klarstellende Bedeutung zu. Darin unterscheidet er sich zugleich von dem zweiten - im Berufungsverfahren einzigen - Hilfsantrag, mit dem die Klägerin die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der Genehmigung mit der Maßgabe begehrt, daß die Sonderbaufläche (S) als Sondergebiet für einen Baumarkt, ein Musterhauszentrum sowie ein Möbellager- und Ausstellungsgebäude dargestellt wird, und den das Berufungsgericht zutreffend als eine inhaltliche Planänderung angesehen hat.

3. Eine abschließende Entscheidung über den (ersten) Hilfsantrag ist dem Senat aber nicht möglich. Für sie kommt es darauf an, ob die Planänderung auch dem materiellen Planungsrecht entspricht. Die vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen reichen zur Beantwortung dieser Frage nicht aus.

Das Berufungsgericht hat ausdrücklich offengelassen, ob die Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin mit dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar ist. Es hat damit nicht nur unentschieden gelassen, ob die im Landesentwicklungsprogamm 1980 und im regionalen Raumordnungsplan Rheinhessen-Nahe enthaltenen Ziele der Raumordnung und Landesplanung überhaupt Bindungswirkung für die Klägerin entfalten, sondern auch, ob die streitige Sonderbaufläche für den großflächigen Einzelhandel gegebenenfalls mit ihnen vereinbar ist. Damit bietet das Berufungsurteil insoweit für eine revisionsgerichtliche Überprüfung keine Grundlage.

Der Senat bemerkt jedoch im Hinblick auf das von der Klägerin vorgelegte, während des Revisionsverfahrens vom Normenkontrollsenat des Berufungsgerichts erlassene rechtskräftige Urteil vom 24. Juni 1992 - 10 C 12780/90 - (abgedruckt in BRS 54 Nr. 13), daß gegen die in ihm dargelegte Rechtsauffassung, die Ausweisung eines zentralen Ortes im Landesentwicklungsprogamm 1980 des Landes Rheinland-Pfalz (und diesem folgend im regionalen Raumordnungsplan) begründe keine Anpassungspflichten für die umliegenden Gemeinden, bundesrechtlich keine Bedenken bestehen. Der Normenkontrollsenat geht zutreffend davon aus, daß die in § 5 Abs. 4 ROG - und ebenso in § 1 Abs. 4 BBauG/BauGB - angeordnete Bindung der Gemeinden an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung zu einer Einschränkung ihrer Planungshoheit führt und deshalb voraussetzt, daß die betroffenen Gemeinden bei ihrer Aufstellung ordnungsgemäß angehört worden sind. Nach § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG sind die Gemeinden oder Gemeindeverbände, für die eine Anpassungspflicht begründet wird, oder deren Zusammenschlüsse bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung zu beteiligen; das Nähere hat das Landesrecht zu bestimmen. Ziele, die unter Mißachtung ihrer Mitwirkungsrechte festgelegt worden sind, brauchen die Gemeinden nicht gegen sich gelten zu lassen (BVerwGE 90, 329 (335)).

Der Normenkontrollsenat führt weiter aus, daß eine landesrechtliche Regelung im Sinne von § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG im rheinland-pfälzischen Landesplanungsgesetz 1977 (LPlG) fehle. Es ordne in § 11 Abs. 1 Satz 1 LPlG lediglich die Anhörung des Landesplanungsbeirats an, der gemäß § 7 LPlG aus 37 Mitgliedern bestehe, wobei der Städtebund und der Gemeindetag je ein Mitglied entsendeten. Damit sei die bundesrechtlich gebotene Anhörung der Gemeinden oder ihrer Zusammenschlüsse nicht gewährleistet. Auch diese Ausführungen geben zu Bedenken keinen Anlaß. Insbesondere stellt der rheinland-pfälzische Landesplanungsbeirat, wie ihn der Normenkontrollsenat beschrieben hat, keinen Zusammenschluß im Sinne von § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG dar. Daß sich ein Zusammenschluß gerade und nur auf die in § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG genannten Gemeinden und Gemeindeverbände zu beziehen hat, ergibt bereits der vom Gesetzgeber benutzte attributive Genitiv "deren". § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG ersetzt die in erster Linie vorgesehene unmittelbare Beteiligung der Gemeinden oder Gemeindeverbände, welche der Anpassungspflicht unterliegen, durch die unmittelbare Beteiligung des aus den Gemeinden oder Gemeindeverbänden gebildeten Zusammenschlusses. Dem Gesetz erscheint dies zur Wahrung der Belange der anpassungsverpflichteten kommunalen Planungsträger hinnehmbar. Die damit - aus der Sicht der jeweiligen Gemeinden oder Gemeindeverbände - nur mittelbare Beteiligung bedingt aber, daß die kommunalen Interessen, die unterschiedlich und gegenläufig sein können, nicht stärker in dem Zusammenschluß mediatisiert werden, als es bei einem Zusammenschluß der sich formal in vergleichbarer Lage befindlichen Betroffenen unausweichlich ist. Das schließt eine landesrechtliche Organisationsform als "Zusammenschluß" im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG jedenfalls aus, die nach Zusammensetzung und Aufgabenstellung keine hinreichende Gewähr dafür bietet, daß allein die kommunalen und durchaus einseitigen Interessen gerade der anpassungsverpflichteten Gemeinden oder Gemeindeverbände zum Gegenstand der Beteiligung bei der Aufstellung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung werden. Zum einen soll die in § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG vorausgesetzte Anpassungspflicht der Gemeinden oder Gemeindeverbände durch eine Beteiligungsbefugnis verfahrensmäßig aufgefangen werden. Zum andern - und das ist vor allem maßgebend - sollen die kommunalen Belange unmittelbar bei der Aufstellung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung abwägend berücksichtigt werden. Damit ist es unverträglich, wenn sich diese Belange zunächst einer Erörterung, Abwägung und möglichen Durchsetzung in einem vorgelagerten Verfahren stellen müssen. Diese insoweit zweifache Mediatisierung der eigenen Belange der einzelnen Gemeinde oder des einzelnen Gemeindeverbandes ist nicht die Zielsetzung, welche § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG verfolgt. Die landesplanerische Meinungsbildung, der sich die kommunalen Interessen ausgesetzt sehen, soll in diesem Sinne unmittelbar bei der Aufstellung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung erfolgen. Insoweit sind zugunsten der kommunalen Planungshoheit, wie sie den Gemeinden in § 1 BauGB für den Bereich der städtebaulichen Bauleitplanung bundesrechtlich zuerkannt ist, strenge Maßstäbe zugrunde zu legen. Soweit diese Planungshoheit durch überörtliche Enscheidungen betroffen wird, muß der einzelnen Gemeinde auch im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 GG eine substantielle Möglichkeit verbleiben, ihre Interessen angemessen wahrzunehmen (vgl. auch BVerfGE 56, 298 (320); ferner BVerwG, Urteil vom 20. November 1987 - BVerwG 4 C 39.84 - Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 17 = DVBl. 1988, 532).

Nach den Feststellungen des Normenkontrollgerichts erfüllt der nach § 11 Abs. 1 LPlG zu beteiligende Landesplanungsbeirat die bundesrechtlich vorgegebene Zielsetzung des § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG nicht. Das Normenkontrollgericht verweist hierzu unter anderem auf die Zusammensetzung des Beirats von 37 Mitgliedern. Das ist eine tragende Erwägung. Daß eine derartige Zusammensetzung bei einer Mitgliedschaft des Städtebundes und des Gemeindetages als kommunale Spitzenverbände mit je einer Stimme kein "Zusammenschluß" der anpassungsverpflichteten kommunalen Planungsträger sein kann, bedarf keiner näheren Erörterung. Es ist - wie ergänzend bemerkt werden kann - nach der näheren rechtlichen Ausgestaltung des rheinland-pfälzischen Landesrechts insbesondere nicht Aufgabe des Landesplanungsbeirates, gerade die Beteiligung der Gemeinden und Gemeindeverbände bei der Aufstellung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung zu organisieren und gegebenenfalls bereits abwägend unterschiedliche Interessen zusammenzufassen. Die nähere landesrechtliche Ausgestaltung verfolgt offensichtlich andere Ziele, als sie § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG zugunsten der kommunalen Planungshoheit voraussetzt.

Für das vorliegende Verfahren folgt daraus, daß eine Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BBauG (in Verbindung mit § 233 Abs. 1 BauGB) zu verneinen sein dürfte, wenn ihre nach § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG notwendige Beteiligung bei der Aufstellung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung allenfalls - mittelbar - über die Beteiligung des Landesplanungsbeirats erfolgt sein sollte. Zwischen den Parteien ist aber auch streitig, ob die Klägerin innerhalb der Raumordnungsplanung - über die Anforderungen des Landesplanungsgesetzes hinaus - unmittelbar beteiligt worden ist. Da das Berufungsgericht hierzu keinerlei Feststellungen getroffen hat, kann gegenwärtig offenbleiben, wann mit einer landesrechtlich zwar nicht vorgeschriebenen, aber gleichwohl tatsächlich durchgeführten Anhörung einer betroffenen Gemeinde den Anforderungen des § 5 Abs. 2 Satz 2 ROG Genüge getan und deshalb auch die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BBauG/BauGB begründet ist.

Darüber hinaus kann gegenwärtig auch nicht ausgeschlossen werden, daß der Genehmigung der zweiten Änderung des Flächennutzungsplans möglicherweise andere materiellrechtliche Gründe entgegenstehen. Nach § 2 Abs. 4 BBauG (= § 2 Abs. 2 BauGB) sollen die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abgestimmt werden. Da großflächige Einzelhandelsbetriebe typischerweise über den Bereich der planenden Gemeinde hinauswirken können, kann dieser Frage hier nachzugehen sein. Die benachbarten Gemeinden Bad Kreuznach, Bingen und Langenlonsheim haben der Planänderung unter Berufung auf § 2 Abs. 4 BBauG widersprochen; die Klägerin hat hierzu kontrovers Stellung genommen. Im Widerspruchsbescheid wird ferner ausgeführt, das bestehende Einkaufszentrum habe schon jetzt negative Auswirkungen, die nicht weiter verschärft werden dürften, auf die infrastrukturelle Ausstattung der Gemeinde (der Klägerin) selbst, aber auch auf die der Nachbargemeinden und auf den Verkehr. Damit werden Belange im Sinne von § 1 Abs. 6 BBauG (= § 1 Abs. 5 BauGB) angesprochen, die unabhängig vom Anpassungsgebot für die Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BBauG (§ 1 Abs. 6 BauGB) von Bedeutung sein können. Auch diese Fragen wird das Berufungsgericht gegebenenfalls bei seiner erneuten Entscheidung berücksichtigen müssen.