I.

Der am 29. Mai 1914 geborene Kläger ist Diplom-Meteorologe. Er war am 10. Februar 1959 zunächst als Angestellter in die Bundeswehr eingetreten, wurde dann am 6. Mai 1960 zum Regierungsrat ernannt und mit Wirkung von demselben Tage in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 13 BBesO eingewiesen.

Mit Bescheid vom 7. November 1960 setzte das Wehrbereichsgebührnisamt VI - WBGA VI - das Besoldungsdienstalter - BDA - des Klägers auf den 1. August 1940 fest. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger Widerspruch bei der Wehrbereichsverwaltung VI - WBV VI - in München ein mit dem Antrag, gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 3, § 7 Abs. 3 des Bundesbesoldungsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 993) - BBesG - seine Tätigkeit beim Irakischen Wetterdienst in der Zeit vom 1. März 1958 bis 11. Februar 1959 der Tätigkeit im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Reichsgebiet gleichzustellen und bei der Festsetzung seines BDA zu berücksichtigen.

Durch Erlaß vom 22. März 1961 teilte der Bundesminister für Verteidigung der WBV VI mit, daß die Tätigkeit des Klägers beim Irakischen Wetterdienst nicht gemäß § 7 Abs. 3 BBesG der Tätigkeit im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Reichsgebiet gleichgestellt werden könne, da der Kläger nicht Angestellter der Regierung des Irak, sondern der privaten englischen Handelsgesellschaft International Airadio Ltd., London, gewesen sei. Bei dieser Gesellschaft sei der Kläger vom 1. März 1958 bis 12. Februar 1959 angestellt gewesen, wobei er bis 10. November 1958 bei der Flugwetterwarte Bagdad gearbeitet habe und anschließend nach Hause beurlaubt worden sei.

Auf Grund dieses Erlasses wies die WBV VI den Widerspruch des Klägers durch Widerspruchsbescheid vom 4. April 1961 zurück.

Der Kläger erhob zunächst Anfechtungs- und Verpflichtungsklage, beschränkte aber in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht den Klageantrag darauf, den Bescheid des WBGA VI vom 7. November 1960 und den Widerspruchsbescheid der WBV VI vom 4. April 1961 aufzuheben.

Das Verwaltungsgericht hob durch Urteil vom 13. Juli 1961 die angefochtenen Bescheide auf. Zur Begründung führte, es im wesentlichen aus:

Der Begriff der "Tätigkeit im Dienst eines anderen Staates" in § 7 Abs. 3 Nr. 1 BBesG könne nicht nur so verstanden werden, daß der Beamte mit dem fremden Staat selbst einen Anstellungsvertrag abgeschlossen haben müsse. Wie der Fall des Klägers zeige, hätten manche Staaten aus politischen oder sonstigen Gründen offensichtlich nicht immer die rechtliche Möglichkeit, das für ihren Aufbau und ihre öffentlichen Aufgaben benötigte Personal selbst durch Vertrag zu verpflichten, sondern müßten sich dazu anderer rechtlicher Wege und Formen bedienen. Es sei deshalb nicht so sehr auf die Rechtsgrundlage der Tätigkeit als auf die im Ausland ausgeübte Funktion als solche abzustellen. Eine Tätigkeit i.S. des § 7 Abs. 3 Nr. 1 BBesG sei demnach ohne Rücksicht darauf, mit wem der Arbeitsvertrag abgeschlossen worden sei, stets dann anzunehmen, wenn die ausgeübte Tätigkeit dem anderen Staat und dessen Interessen gedient habe. In dienstlicher und fachlicher Hinsicht habe der Kläger verantwortlich nur dem Irakischen Wetterdienst als einer staatlichen Institution unterstanden; auch das Entgelt für den Kläger sei aus dem Haushalt des irakischen Staates geflossen, allerdings auf dem Umweg über eine private Handelsgesellschaft.

Die Berufung der Beklagten gegen dieses Urteil wies der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 25. September 1962 aus folgenden Gründen zurück:.

Es könne hier dahingestellt bleiben, ob bei der Auslegung des Begriffs "Tätigkeit im Dienst eines anderen Staates" im Regelfalle der Beamte vom fremden Staat auf Grund eines öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Vertrages angestellt worden sein müsse oder ob auch ohne Anstellung durch den fremden Staat eine Tätigkeit (Funktion) in der staatlichen Verwaltung nach Weisung staatlicher Organe genüge, um die gesetzlichen Voraussetzungen für die Gleichstellung zu erfüllen. Denn der Abschluß des Dienstvertrages zwischen dem Kläger und der International Airadio Ltd. sei auf Grund des vorliegenden Sachverhalts unbeachtlich. Der irakische Staat sei, als der Kläger ihm über die International Airadio Ltd. seine Dienste auf dem Gebiet der Wetterkunde im März 1950 zur Verfügung gestellt habe, längst ein souveräner Staat gewesen, der den Kläger in rechtsgültiger Weise unmittelbar hätte anstellen können. Wäre der Kläger aber vom irakischen Staat angestellt worden, hätte die Beklagte seine Tätigkeit im Dienst des irakischen Staates gleichgestellt. Wenn die International Airadio Ltd. als Partner für den Dienstvertrag mit dem Kläger eingeschaltet worden sei, habe dafür nach der Art der Dienstleistung keine sachliche Notwendigkeit bestanden. Die Wetterkunde sei auch im Irak nach dem glaubhaften Vorbringen des Klägers eine Verwaltungsaufgabe des Staates. Es sei von der Dienstleistung aus gesehen also nur zufällig, daß der Kläger seinen Dienstvertrag nicht mit dem irakischen Staat, sondern mit der International Airadio Ltd. habe abschließen müssen. Bei diesem Sachverhalt könne es nicht im Sinne des Gesetzes liegen, den Kläger von der Gleichstellung auszuschließen.

Die Beklagte hat gegen dieses Urteil die zugelassene Revision eingelegt. Sie hat beantragt,

hilfsweise,

Die Revision rügt Verletzung des § 7 Abs. 3 Nr. 1 und des § 6 Abs. 3 Nr. 3 BBesG und führt im wesentlichen aus:

Die Überlegung des Berufungsgerichts, daß es rein zufällig gewesen sei, daß der Kläger seinen Dienstvertrag nicht mit dem irakischen Staat, sondern mit einer englischen Gesellschaft habe abschließen müssen, sei sachfremd. Selbst diejenigen Staaten, die die Tendenz hätten, alle staatlichen Aufgaben durch eigene Behörden bewältigen zu lassen, bedienten sich zur Erfüllung von staatlichen Aufgaben privater oder halbprivater Unternehmen. Es sei aber nicht zweifelhaft, daß die Erfüllung von staatlichen Aufgaben durch private Unternehmen keine Tätigkeit im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn sei. Vielmehr sei diese Tätigkeit personell, nicht sachlich gebunden. Sonst gebe es überhaupt kein brauchbares Kriterium mehr für eine Differenzierung.

In § 6 Abs. 3 Nr. 3 BBesG seien unzweifelhaft nur solche Tätigkeiten angesprochen, die der Beamte in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis als Beamter oder Soldat oder in einem privatrechtlichen Vertragsverhältnis mit einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn als Angestellter oder Arbeiter zurückgelegt habe. In beiden Fällen müsse es sich um ein direktes Verhältnis zu einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn handeln.

Dies werde durch § 7 Abs. 3 Nr. 3 BBesG bestätigt. Dort seien ausdrücklich drei Ausnahmen vom Grundsatz der Unmittelbarkeit zugelassen. Wollte man dem angefochtenen Urteil folgen, so hätte es der ausdrücklichen Aufzählung dieser Dienste nicht bedurft, da es nach Auffassung des Berufungsgerichts genüge, daß jemand Aufgaben wahrnehme, die normalerweise durch Dienstkräfte erledigt würden, die in unmittelbarem Anstellungsverhältnis zum Staat ständen. Auch der letzte Satz von § 7 Abs. 3 Nr. 3 BBesG mache deutlich, daß es keinesfalls auf die Interessenlage, sondern nur auf die Unmittelbarkeit des Dienst- oder Vertrags Verhältnisses ankomme. Ein Arbeitnehmer, der bei einem Verkehrsunternehmen tätig gewesen sei, das nicht in der dort erwähnten Weise übernommen worden sei, könne die Vergünstigungen des Gesetzes nicht in Anspruch nehmen, auch, dann nicht, wenn dieses Unternehmen im Auftrage von Post oder Bahn eingesetzt worden sei.

Selbst wenn die Voraussetzungen des § 7 Abs. 3 BBesG vorgelegen hätten, wäre das Berufungsgericht nicht berechtigt gewesen, der Klage uneingeschränkt stattzugeben. Auch dann könne der Dienstherr die Gleichstellung lediglich vornehmen. Insoweit habe das Berufungsgericht unzulässigerweise in die Ermessensentscheidung der Beklagten eingegriffen.

Der Kläger hat beantragt,

und hat zur Begründung das angefochtene Urteil verteidigt.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Da der Kläger den Verpflichtungsantrag schon im ersten Rechtszug fallengelassen hat, geht der Streit im vorliegenden Verfahren nur darum, ob die gesetzliche Voraussetzung des § 7 Abs. 3 Nr. 1 BBesG ("Tätigkeit im Dienst eines anderen Staates") für die Gleichstellung, die nach dieser Vorschrift bei Vorliegen einer der gesetzlichen Voraussetzungen in das Ermessen der obersten Dienstbehörde gestellt ist, gegeben ist. Nur hierüber haben auch die Vorinstanzen entschieden, so daß von einem Eingriff in das Ermessen der Behörde keine Rede sein kann.

Das Berufungsgericht hat die Tätigkeit des Klägers im Wetterdienst des Staates Irak im Ergebnis mit Recht als "Tätigkeit im Dienst eines anderen Staates" im Sinne des § 7 Abs. 3 Nr. 1 BBesG gewertet.

Der Revision ist allerdings zuzugeben, daß "im Dienst eines anderen Staates" in der Regel nur eine Tätigkeit auf Grund eines öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Dienstverhältnisses zu dem anderen Staat selbst geleistet wird und daß es nicht auf die Funktion, d.h. die Art der Tätigkeit, ankommt. Doch kann dieser unter besonderen Umständen Gewicht zukommen. In Absatz 3 des § 7 BBesG sind eine Reihe von Dienstleistungen zusammengefaßt, bei denen entscheidend nicht - wie in Absatz 1 und 2 dieser Vorschrift - die öffentlich-rechtliche Organisation des Dienstherrn ist, sondern der Umstand, daß die Dienstleistung ihrem Wesen nach dem Staatsdienst gleichzuachten ist (vgl. Anz-Faber-Renk-Dietrich, Das Besoldungsrecht des Bundes, Anm. 4 zu § 7 HBesG, S. 68 f.). Zu den wesentlichen Kennzeichen des Staatsdienstes im eigentlichen Sinne gehört es u.a., daß der Bedienstete unmittelbar staatliche Aufgaben ausführt, daß er für seine Tätigkeit den unmittelbaren Weisungen staatlicher Stellen unterliegt und daß dafür sein Unterhalt vom Staat gewährleistet wird. Diese Voraussetzungen sind im Falle des Klägers gegeben.

Nach den Feststellungen der Tatsachengerichte war der Wetterdienst im Irak eine unmittelbare staatliche Einrichtung, wie er es auch in der Bundesrepublik Deutschland ist. In der bei den Gerichtsakten befindlichen Bescheinigung einer irakischen Staatsdienststelle (Meteorological Department Airport-Bagdad) vom 14. September 1960 wird bestätigt, daß der Kläger von der irakischen Regierung über die britische Gesellschaft bezahlt worden ist, da der irakische Staat durch politische Umstände den Vertrag über diese Gesellschaft machen mußte, und daß der Kläger unter der unmittelbaren Aufsicht und in völliger Abhängigkeit von dem Direktorat des Irakischen Wetterdienstes im Unterordnungsverhältnis unmittelbar zur irakischen Regierung gearbeitet hat. Diese Bescheinigung ist zwar in den Tatsacheninstanzen nicht ausdrücklich gewürdigt worden; die darin bescheinigten Umstände haben aber offensichtlich deren Entscheidung zugrunde gelegen. Aus den tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanzen ergibt sich jedenfalls, daß der Kläger im Irak typischen Staatsdienst leistete und daß die hierfür gewählte - allerdings atypische - Form allein auf Umstände zurückging, denen nach der Zweckbestimmung des § 7 BBesG rechtserhebliche, die Anwendbarkeit der Vorschrift ausschließende Bedeutung nicht zukommen kann. Wenn das Berufungsgericht ausführt, es sei nach der Art der Dienstleistung nur "zufällig" gewesen, daß der Kläger den Dienstvertrag nicht unmittelbar mit dem Staate Irak habe abschließen können, so meint es offenbar, daß der Staat den Dienstvertrag des Klägers mit der britischen Gesellschaft dazu benutzte, den Kläger in seine Dienste zu nehmen.

Unter solchen besonderen Umständen kommt nicht der äußeren Form des Dienstverhältnisses, sondern dessen materiellem Inhalt maßgebende Bedeutung zu (ähnlich für die Auslegung des § 116 Abs. 1 Nr. 2 und des § 117 Abs. 1 BBG Urteile vom 8. November 1961 - BVerwG VI C 181.58 - [Buchholz BVerwG 232, § 116 BBG Nr. 2 = RiA 1962 S. 285], und vom 15. Januar 1962 - BVerwG VI C 42.59 - [BVerwGE 13, 299]). Diesen Urteilen liegt die Auffassung zugrunde, daß bei der Auslegung beamtenrechtlicher Vorschriften der Kollision mit einer fremden Rechtsordnung und den übergeordneten Regelungen internationalrechtlicher Art Rechnung zu tragen ist. Ist also aus besonderen Gründen für die Dienste, die einem anderen Staat geleistet worden sind, eine Rechtsform gewählt worden, die diesen Staat nach außen nicht als Dienstherrn erscheinen läßt, so ist eine Berücksichtigung dieser Dienstzeit bei der Festsetzung des BDA gerechtfertigt und steht ihr die Systematik der besoldungsrechtlichen Vorschriften nicht entgegen.

Bei dieser Auslegung des § 7 Abs. 3 Nr. 1 BBesG erledigen sich auch die Angriffe der Revision gegen die Begründung, welche die Vorinstanzen der Entscheidung gegeben haben; denn nach der vom erkennenden Senat vertretenen Auffassung ist durchaus nicht jeder Dienst bei einer Handelsgesellschaft, in dem der Bedienstete materiell Aufgaben eines anderen Staates erfüllt, eine Tätigkeit "im Dienst eines anderen Staates". Lediglich unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles ist die Entscheidung der Vorinstanzen im Ergebnis zutreffend.

Die Revision war demnach zurückzuweisen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.