Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 05.06.1984, Az.: BVerwG 9 C 9.84

I.

Der Kläger wendet sich als Asylbewerber gegen die Anordnung der Ausländerbehörde der beklagten Stadt München, mit der diese ihn verpflichtet, Aufenthalt in einer Gemeinschaftsunterkunft im Bezirk einer anderen Ausländerbehörde zu nehmen.

Der Kläger ist Staatsangehöriger von Sri Lanka und tamilischer Volkszugehörigkeit. Im April 1981 reiste er in das Bundesgebiet ein. Sein Asylantrag blieb im Verwaltungsverfahren ohne Erfolg. Über die dagegen erhobene Klage ist noch nicht entschieden.

Nach seiner Einreise in die Bundesrepublik Deutschland nahm der Kläger seinen Aufenthalt in der beklagten Stadt München. Mit Bescheid vom 25. Februar 1983 beschränkte die Beklagte seinen Aufenthalt auf den Bereich des Landkreises Neuburg-Schrobenhausen. Sie verpflichtete den Kläger gleichzeitig, sich in die Gemeinschaftsunterkunft in Neuburg a.d. Donau zu begeben und dort Aufenthalt zu nennen: für den Fall, daß er der Anordnung nicht nachkomme, drohte sie ihm die Anwendung unmittelbaren Zwangs an. Den gegen diesen Bescheid eingelegten Widerspruch wies die Regierung von Oberbayern zurück.

Der Kläger hat Anfechtungsklage erhoben, mit der er die Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 25. Februar 1983 sowie des dazu ergangenen Widerspruchsbescheids begehrt. Zur Begründung hat er im wesentlichen vorgetragen:

Es sei willkürlich und deshalb rechtswidrig, daß ihn die Beklagte, nachdem er seit fast zwei Jahren in München lebe, nunmehr in eine Gemeinschaftsunterkunft in Neuburg einweise. Er habe inzwischen eine Arbeitserlaubnis erhalten und gehe in einem Münchener Restaurant einer geregelten Erwerbstätigkeit nach. In München habe er eine Wohnung, die er selbst unterhalte. Auf Sozialhilfe sei er nicht angewiesen.

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Sie hat unter Wiederholung der Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden vorgetragen:

Die Einweisung in Sammelunterkünfte diene der Beschleunigung der Asylverfahren und entspreche der vom Asylverfahrensgesetz vorgesehenen Regel. Die persönlichen Verhältnisse des Klägers rechtfertigten keine andere Entscheidung. Die Beklagte sei zum Erlaß der angefochtenen Anordnung zuständig gewesen, auch wenn die Gemeinschaftsunterkunft in Neuburg selbst außerhalb ihres räumlichen Zuständigkeitsbereichs liege.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, im wesentlichen aus den folgenden Gründen:

Die Beklagte sei nicht befugt, den Aufenthalt des Klägers auf den Bezirk des Landkreises Neuburg-Schrobenhausen zu beschränken, sondern habe eine Befugnis zur Aufenthaltsbeschränkung allein hinsichtlich ihres eigenen Bezirks. Der Sache nach stelle die Aufenthaltsbeschränkung eines Asylbewerbers auf den Bezirk einer anderen Ausländerbehörde eine Maßnahme der landesinternen Verteilung der Asylbewerber im Sinne des § 22 Abs. 9 Satz 2 AsylVfG dar, die nur durch eine Rechtsverordnung der Landesregierung geregelt und wegen dieses formalen Erfordernisses nicht mit einer Aufenthaltsbeschränkung innerhalb des Bezirks einer Ausländerbehörde gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2 AsylVfG vermengt werden dürfe. An einer danach notwendigen Rechtsverordnung fehle es für Bayern. Die Beklagte könne ihre Entscheidung auch nicht auf die Vorschrift des § 22 Abs. 5 AsylVfG stützen, die der Landesregierung lediglich Grundsätze vorgebe, an die sie sich bei Erlaß einer Rechtsverordnung halten müsse. Es sei auch nicht anzunehmen, daß § 22 Abs. 9 AsylVfG eine Regelungslücke enthalte, die eine Umverteilung im Einzelfall aus anderen Gründen als zur gleichmäßigen Verteilung unmittelbar im Wege des Verwaltungsaktes zulasse.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision der Beklagten, mit der sie ihren Antrag auf Klagabweisung weiterverfolgt. Sie führt aus:

Der Kläger werde durch die angefochtenen Bescheide nicht in seinen Rechten verletzt. § 22 Abs. 1 AsylVfG schließe - verfassungsrechtlich bedenkenfrei - ein subjektives Recht des Ausländers, sich für die Dauer des Asylverfahrens an einem bestimmten Ort aufzuhalten, ausdrücklich aus. Der Asylbewerber habe demnach einen Anspruch allein darauf, daß die zuständige Ausländerbehörde über seine Unterbringung in einer Gemeinschaftsunterkunft willkürfrei entscheide. Insoweit nehme das Verwaltungsgericht zu Unrecht an, der Beklagten habe hier die Entscheidungsbefugnis gefehlt. Die erforderliche Rechtsgrundlage für die von der Beklagten getroffene Anordnung ergebe sich vielmehr aus § 20 Abs. 2 Satz 2 AsylVfG. Diese Anordnung sei, wiewohl sie im Ergebnis auch auf die landesinterne Verteilung der Asylbewerber Einfluß nehme, ihrem Wesen nach keine Verteilungs-, sondern eine Unterbringungsentscheidung. Die Befugnis der Ausländerbehörde zum Erlaß solcher Unterbringungsentscheidungen sei weder nach dem Wortlaut des § 20 Abs. 2 Satz 2 AsylVfG noch nach der Systematik des Asyverfahrensgesetzes auf Unterkünfte beschränkt, die sich im Bezirk der Ausländerbehörde befänden. Selbst wenn man aber die angefochtene Anordnung der Beklagten dementgegen in erster Linie als Verteilungsentscheidung qualifiziere, finde sie jedenfalls in ihrem hier maßgeblichen Teil eine Rechtsgrundlage in § 22 Abs. 9 Satz 3 AsylVfG, nämlich insoweit, als sie für den konkreten Fall auch eine Unterbringungszuweisung enthalte. In bezug auf diesen Entscheidungsgehalt werde der Kläger in dem ihm allein zustehenden Recht auf eine fehlerfreie Ermessensentscheidung nicht verletzt. Der Ermessensspielraum der Ausländerbehörde bei der Unterbringungszuweisung sei dadurch gebunden, daß nach § 23 AsylVfG die Unterbringung in einer Gemeinschaftsunterkunft die Regel sei.

Der Kläger tritt der Revision entgegen. Er hält das angefochtene Urteil, dessen Begründung er sich im wesentlichen anschließt, für zutreffend und führt ergänzend noch aus: Der Asylbewerber erhalte mit der ersten Zuweisung in den Bezirk einer Ausländerbehörde ein "arteigenes Aufenthaltsrecht", das nur durch eine anderweitige gesetzliche Regelung, wie sie in den Verteilungsvorschriften des § 22 AsylVfG enthalten sei, wieder beseitigt werden könne. Für eine Verteilungsmaßnahme aufgrund dieser Vorschrift fehle es in Bayern an der dafür vorausgesetzten Rechtsverordnung, durch die allein ein geordnetes Verteilungsverfahren innerhalb der Ländergrenzen gewährleistet werde. Davon abgesehen, könne der angefochtene Bescheid Bestand aber auch deshalb nicht haben, weil seine Begründung die tragenden Entscheidungsgesichtspunkte nicht erkennen lasse, sondern sich auf allgemeine Hinweise auf den Gesetzesinhalt beschränke. Darin drücke sich auch aus, daß die Beklagte ihr Ermessen fehlerhaft gebraucht habe. Von den Zwecken, die das Gesetz nach Ansicht der Beklagten mit der Regelunterbringung der Asylbewerber in Gemeinschaftsunterkünften anstrebe, werde hier keiner erreicht. Dem Kläger stehe eine selbst unterhaltene Wohnung in München zur Verfügung. Seine Unterbringung in einer Gemeinschaftsunterkunft erhöhe daher die allgemeinen Unterbringungsschwierigkeiten für Asylbewerber und führe überdies zu einem bisher nicht notwendigen Kostenaufwand. Unter diesen Umständen hätte den persönlichen Belangen des Klägers der Vorzug eingeräumt werden müssen, zumal ihm nach so langem Aufenthalt in München der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes zur Seite stehe.

Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses beteiligt sich am Verfahren. Sie vertritt, ohne einen eigenen Antrag zu stellen, im wesentlichen den Rechtsstandpunkt der Beklagten.

II.

Die Sprungrevision der Beklagten ist zulässig. Sie ist gemäß § 134 Abs. 1 VwGO vom Verwaltungsgericht rechtsfehlerfrei zugelassen und von der Beklagten ordnungsgemäß eingelegt worden. Die zur Sprungrevision und der damit verbundenen Übergehung der Berufungsinstanz erforderliche Zustimmung des Rechtsmittelgegners hat der Kläger bereits in der mündlichen Verhandlung zur Niederschrift des Verwaltungsgerichts erklärt (vgl. Urteil vom 18. Juni 1962 - BVerwG 5 C 92.61 - BVerwGE 14, 259 [BVerwG 18.06.1962 - V C 92/61]).

Die damit nach den allgemeinen Vorschriften des Verwaltungsprozeßrechts zulässige Sprungrevision begegnet auch keinen Bedenken unter dem Gesichtspunkt der besonderen Regelungen des § 32 des Asylverfahrensgesetzes vom 16. Juli 1982 (BGBl. I S. 946) - AsylVfG - über die Rechtsmittel in Asylrechtsstreitigkeiten. Der in der Kommentarliteratur zum Asylverfahrensgesetz zum Teil vertretenen gegenteiligen Ansicht, die Sprungrevision sei in Rechtsstreitigkeiten nach dem Asylverfahrensgesetz kein statthaftes Rechtsmittel (so z.B. Baumüller und Andere, Kommentar zum Asylverfahrensgesetz, RdNr. 27 zu § 32), vermag der erkennende Senat nicht zu folgen:

Soweit § 32 AsylVfG den gänzlichen Ausschluß der Berufung regelt (Abs. 6) und im Gefolge davon unter Derogierung von § 135 VwGO auch die Revision ausschließt (Abs. 8), ist er hier nicht einschlägig; denn eine für den Eintritt dieser Folge vorausgesetzte Abweisung der Klage wegen offensichtlicher Unbegründetheit oder offensichtlicher Unzulässigkeit ist im vorliegenden Fall nicht gegeben. Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Gegenteil stattgegeben. Einschlägig ist § 32 AsylVfG daher allein insoweit, als er eine die Zulässigkeit der Berufung im Sinne des § 131 VwGO einschränkende Regelung darstellt, nämlich die Berufung von einer besonderen Zulassung abhängig macht (Abs. 1 bis 4). Für solche berufungseinschränkenden Vorschriften ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stets angenommen worden, daß sie daneben aus sich selbst heraus keine Einschränkung in bezug auf den Zugang zur Revisionsinstanz enthalten, insbesondere also die Sprungrevision nicht ausschließen (vgl. z.B. Beschluß vom 21. November 1961 - BVerwG 1 B 144.61 - Buchholz 310 § 135 VwGO Nr. 1; Urteil vom 12. Oktober 1967 - BVerwG 8 C 85.66 - BVerwGE 28, 88). Die insoweit maßgebenden Vorschriften der §§ 131, 134 und 135 VwGO geben in dieser Hinsicht auch keinen Anlaß zu Zweifeln.

Angesichts dessen hätte es einer ausdrücklichen Regelung in § 32 AsylVfG bedurft, wenn in seinem Rahmen abweichend davon die Sprungrevision hätte ausgeschlossen werden sollen. Eine solche Regelung ist in § 32 AsylVfG nicht enthalten. Sie kann dieser Vorschrift auch nicht durch eine auf ihren Sinn und Zweck abstellende Auslegung entnommen werden. Zwar wird mit der Vorschrift nicht nur allgemein eine Beschleunigung des gerichtlichen Verfahrens in Asylrechtsstreitigkeiten, sondern vornehmlich eine Entlastung gerade auch des Bundesverwaltungsgerichts angestrebt. Letzteres Ziel wird aber durch den Revisionsausschluß bei den offensichtlich erfolglosen Klagen und durch die Filterwirkung der Zulassungsberufung in den übrigen Rechtsstreitigkeiten wirksam erreicht. Mit der nur bei Vorliegen der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO zuzulassenden Sprungrevision erlangt demgegenüber keine Streitsache den Zugang zur Revisionsinstanz, die nicht auch nach Durchführung des Berufungsverfahrens in die Revisionsinstanz gelangen könnte. Bei der Sprungrevision ergibt sich überdies zusätzlich noch die das Revisionsgericht entlastende Wirkung, daß sie nicht wegen Verfahrensmängel zugelassen und - nach Zulassung - nicht auf solche Verfahrensmängel gestützt werden kann.

Die demnach zulässige Sprungrevision ist auch begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Eine abschließende Entscheidung ist in der Revisionsinstanz allerdings nicht möglich, weil es an den dazu notwendigen tatsächlichen Feststellungen fehlt. Das führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Dabei hält es der erkennende Senat zur Verfahrensbeschleunigung für zweckmäßig, die Sache nicht wieder an das Verwaltungsgericht, sondern an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 5 VwGO).

Das angefochtene Urteil beruht auf der Annahme des Verwaltungsgerichts, der Bescheid der Beklagten sei rechtswidrig, weil er im Asylverfahrensgesetz keine rechtliche Stütze finde. Dieser Annahme kann nicht beigepflichtet werden. Richtig ist allerdings, daß Eingriffe der Verwaltung in die Freiheit des einzelnen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen und daß dieses aus Art. 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit den Grundrechten ableitbare Erfordernis auch für das Verhalten der Verwaltung im Verhältnis zu Ausländern gilt. Zu Unrecht nimmt das Verwaltungsgericht jedoch an, daß es für den angefochtenen Bescheid der Beklagten an einer diesem Erfordernis entsprechenden gesetzlichen Grundlage fehle. Sie ergibt sich vielmehr aus § 20 Abs. 2 Satz 2 AsylVfG.

Nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift kann ein Ausländer, dem nach § 20 Abs. 1 AsylVfG der Aufenthalt im Geltungsbereich des Asylverfahrensgesetzes als Asylbewerber gestattet ist, "verpflichtet werden, in einer bestimmten Gemeinde oder in einer bestimmten Unterkunft zu wohnen". Zuständig für Maßnahmen, die danach zu treffen sind, ist nach § 20 Abs. 5 AsylVfG in Verbindung mit § 8 Abs. 1 AsylVfG diejenige Ausländerbehörde, in deren Bereich sich der Ausländer aufhält. Das ist für den hier zur Rede stehenden Bescheid die Beklagte. Im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides hat der Kläger im Bezirk der Beklagten gewohnt.

Diesen Regelungszusammenhang und die daraus herzuleitende sachliche wie örtliche Zuständigkeit der Beklagten verkennt auch das Verwaltungsgericht nicht. Seine gleichwohl vertretene Ansieht, der Beklagten habe die gesetzliche Ermächtigung zum Erlaß des angefochtenen Bescheides gefehlt, beruht auf der Annahme, § 20 Abs. 2 Satz 2 AsylVfG beschränke die Sachkompetenz der zuständigen Ausländerbehörde auf aufenthaltsrechtliche Entscheidungen mit Wirkung ausschließlich auf deren eigenen Bezirk. Diese Ansicht hält der Nachprüfung nicht stand.

Im gesetzlichen Wortlaut des § 20 Abs. 2 Satz 2 AsylVfG findet die Annahme des Verwaltungsgerichts offensichtlich keine Stütze. Sie kann aber auch nicht aus dem Zusammenhang der übrigen aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen des Asylverfahrensgesetzes begründet werden. Nach der bereits erwähnten Vorschrift des § 20 Abs. 1 AsylVfG ist dem Asylbewerber zwar der Aufenthalt im Geltungsbereich des Asylverfahrensgesetzes beschränkt auf den Bezirk der Ausländerbehörde gestattet. Diese Regelung enthält jedoch weder mit ihrer grundsätzlichen Aufenthaltsgewährleistung noch mit ihrer räumlichen Begrenzung der Aufenthaltsgestattung eine Kompetenznorm in bezug auf die Entscheidungsbefugnis der Ausländerbehörde zur Konkretisierung der Aufenthaltsgestattung durch Einzelanordnungen nach § 20 Abs. 2 Satz 2 AsylVfG. Das gilt entsprechend auch für die Regelungen der §§ 22 Abs. 1 und 23 AsylVfG. Durch sie stellt das Gesetz klar, daß die grundsätzliche Aufenthaltsgestattung nicht auch den Anspruch des Asylbewerbers beinhaltet, sich für die Dauer des Asylverfahrens in einen bestimmten Land oder an einem bestimmten Ort aufzuhalten, und daß die Unterbringung des Asylbewerbers in der Regel in Gemeinschaftsunterkünften erfolgen soll. Zu der hier strittigen Frage, ob die Reichweite der der zuständigen Ausländerbehörde mit § 20 Abs. 2 Satz 2 AsylVfG eingeräumten Ermächtigung auf Entscheidungen mit Wirkung allein auf ihren eigenen Bezirk beschränkt ist, machen die Vorschriften der §§ 22 Abs. 1 und 23 AsylVfG dagegen keine Aussage.

Eine solche Aussage entnimmt das Verwaltungsgericht allerdings den Vorschriften des § 22 Abs. 2 bis 10 AsylVfGüber das sogenannte Verteilungsverfahren. Das ist schon im Ansatz verfehlt. Die Vorschriften über das Verteilungsverfahren lassen die den Ausländerbehörden übertragenen Befugnisse zur Regelung des Aufenthaltsrechts der Asylbewerber im Verhältnis zum einzelnen Ausländer unberührt:

Das ist offensichtlich für das durch das Asylverfahrensgesetz unmittelbar geregelte bundesweite Verteilungsverfahren. Es dient der Verteilung der Asylbewerber auf die Bundesländer und gibt dafür den der Leistungsfähigkeit der Länder angepaßten Verteilungsschlüssel des § 22 Abs. 2 AsylVfG. In den diesem Schlüssel folgenden länderübergreifenden Verteilungsverfahren wird das jeweilige Bundesland bestimmt, in dem der Ausländer sich aufzuhalten hat (Abs. 3 und 4). Adressat dieser Bestimmung ist in erster Linie das zur Aufnahme gemäß § 22 Abs. 9 Satz 1 AsylVfG verpflichtete Bundesland. Nur in diesem Rahmen ermächtigt § 22 Abs. 5 AsylVfG die "zuständige Landesbehörde", eine der Verteilungsentscheidung entsprechende Zuweisungsentscheidung mit Wirkung gegenüber dem einem anderen Land zugewiesenen Ausländer zu erfassen. Damit wird im Interesse einer möglichst wirksamen Durchsetzung der im Verteilungsverfahren grundsätzlich getroffenen Verteilungsentscheidung allein eine zusätzliche Entscheidungskompetenz für eine nach Landesrecht zu bestimmende "zuständige Landesbehörde" geschaffen, nicht jedoch in die nach § 20 AsylVfG ausdrücklich den Ausländerbehörden übertragenen Kompetenzen in bezug auf die im Bezirk einer Ausländerbehörde bereits wohnhaften Ausländer eingegriffen.

Entsprechendes gilt euch und erst recht für ein landesinternes Verteilungsverfahren, soweit die Bundesländer ein solches Verfahren gemäß der Verordnungsermächtigung in § 22 Abs. 9 Satz 2 AsylVfG durch Rechtsverordnung der Landesregierung oder einer von ihr bestimmten Stelle regeln. Gegenstand einer solchen Rechtsverordnung ist nach dem Gesetzeswortlaut eine Regelung zur Verteilung der Asylbewerber innerhalb des Landes. Sie bietet damit in erster Linie die Handhabe, für das jeweilige Bundesland einen eigenen Verteilungsschlüssel zu bilden und die davon betroffenen Stellen, vornehmlich die Gebietskörperschaften, zu verpflichten, die aufgrund der landesinternen Verteilung zugewiesenen Personen unverzüglich aufzunehmen. Aus der Verweisung in § 22 Abs. 9 Satz 3 AsylVfG ergibt sich ferner, daß der Verordnungsgeber insoweit auch ermächtigt ist, eine auch den einzelnen Asylbewerber verpflichtende Zuweisungsentscheidung zur Verwirklichung des landesinternen Verteilungsverfahrens vorzusehen. Eine solche - landesrechtliche - Regelung ist aber weder Voraussetzung dafür, daß die Ausländerbehörden die ihnen unmittelbar bundesrechtlich übertragenen Befugnisse zur Regelung des Aufenthalts der Asylbewerber wahrnehmen dürfen, noch geeignet, diese Befugnisse der Ausländerbehörden in der Sache einzuschränken.

Solche Einschränkungen lassen sich schließlich auch nicht aus den Regeln des allgemeinen Verwaltungsrechts oder dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ableiten. Danach hängt zwar die Rechtmäßigkeit von Entscheidungen der Verwaltungsbehörden, zumal im Bereich der Eingriffsverwaltung, auch von deren örtlicher und sachlicher Zuständigkeit ab. Es gibt aber keinen allgemeinen Grundsatz, nach welchem die Rechtswirkungen oder die Geltung der von einer zuständigen Behörde erlassenen Verwaltungsakte räumlich auf deren Bezirk beschränkt wären. Ob dies der Fall ist, beantwortet sich vielmehr nach der jeweiligen Rechtsmaterie und der konkreten Ausgestaltung der jeweiligen Entscheidungskompetenz der zuständigen Behörden. Beispiele für eine über den Bezirk der Verwaltungsbehörde hinausgreifende Entscheidungsbefugnis der Verwaltungsbehörden lassen sich zahlreich anführen. Hier mag etwa auf die Fahrtenbuchauflage nach § 31 a der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung hingewiesen werden. Sie darf zwar nur von der örtlich und sachlich zuständigen Verwaltungsbehörde erlassen werden: die Geltung der Auflage macht aber an den Grenzen des Bezirks der Verwaltungsbehörde keinen Halt. Entsprechendes gilt für die Untersagung einer Gewerbeausübung wegen Unzuverlässigkeit, die kraft der ausdrücklichen Regelung des § 35 Abs. 1 Satz 4 der Gewerbeordnung für den ganzen Geltungsbereich der Gewerbeordnung gilt. Des weiteren ist § 21 des Wehrpflichtgesetzes anzuführen, wonach das zuständige Kreiswehrersatzamt Wehrpflichtige - selbstverständlich - an einen Ort auch außerhalb seines eigenen Bezirks einberufen darf. Dafür, daß für die Regelungen des § 20 Abs. 2 Satz 2 AsylVfG im Grundsatz nichts anderes gelten kann, mag abschließend auf die von der Beklagten im vorliegenden Zusammenhang mit Recht angeführten Vorschriften der §§ 7 Abs. 4 und 26 Abs. 1 Nr. 2 des Ausländergesetzes verwiesen werden. Diese Vorschriften setzen gerade für das (allgemeine) ausländerrechtliche Aufenthaltsrecht voraus, daß die zuständigen Ausländerbehörden aufenthaltsregelnde Maßnahmen mit Wirkung außerhalb ihres eigenen Zuständigkeitsbereichs treffen dürfen. Die Vergleichbarkeit dieser Regelungen mit den aufenthaltsrechtlichen Vorschriften des Asylverfahrensgesetzes scheitert nicht etwa, wie der Kläger meint, an den Besonderheiten des Asylverfahrensrechts. Zwar gilt für seinen Bereich, daß die bisher zuständige Ausländerbehörde mit dem Vollzug einer Entscheidung, den Ausländer in eine Gemeinschaftsunterkunft außerhalb ihres Bezirks einzuweisen, ihre Zuständigkeit an die für den neuen Aufenthalt des Asylbewerbers zuständige Ausländerbehörde abgibt. Das hat aber ersichtlich keine Bedeutung für die Entscheidungskompetenz der Ausländerbehörde, solange sie für den Asylbewerber zuständig ist.

Danach ergibt sich - zusammenfassend -, daß der angefochtene Bescheid der Beklagten aus den vom Verwaltungsgericht angenommenen Gründen keinen rechtlichen Bedenken unterliegt. Der Bescheid ist mit § 20 Abs. 2 Satz 2 AsylVfG auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage gestützt. Diese Vorschrift ihrerseits ist aus verfassungsrechtlicher Sicht ebenso unbedenklich wie die den Aufenthalt der Asylbewerber generell einschränkenden Vorschriften der §§ 22 Abs. 1 und 23 AsylVfG (vgl. dazu Bundesverfassungsgericht <Vorprüfungsausschüsse>, Beschluß vom 7. Juli 1983 - 2 BvR 999/83 - NVwZ 1983, 603; Beschluß vom 20. September 1983 - 2 BvR 1445/83 - BayVBl. 1983, 754; Beschluß vom 9. November 1983 - 2 BvR 1051/83 - NVwZ 1984, 167).

Dennoch kann der angefochtene Bescheid der Beklagten im Revisionsverfahren nicht bestätigt werden. Er unterliegt in anderer Hinsicht rechtlichen Bedenken:

Die in Anwendung des § 20 Abs. 2 Satz 2 AsylVfG ergehenden Anordnungen erläßt die Ausländerbehörde nach dem ihr in dieser Vorschrift eingeräumten Ermessen. Solche Anordnungen sind daher im verwaltungsgerichtlichen Verfahren darauf zu prüfen, ob die Ausländerbehörde die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten und ob sie von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 VwGO). Dabei ist ferner zu prüfen, ob die Anordnung der Ausländerbehörde angesichts der konkreten Umstände des jeweiligen Falles dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Nach diesem mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatz sind Eingriffe in die Freiheitssphäre ungeachtet einer vorliegenden gesetzlichen Ermächtigung nur dann und nur insoweit zulässig, als sie zum Schutz öffentlicher Interessen unerläßlich sind; die gewählten Mittel müssen dabei in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Erfolg stehen (vgl. z.B. BVerfGE 35, 400 f. im Hinblick auf § 10 AuslG).

Ob die angefochtene Anordnung der Beklagten den danach an sie zu stellenden Anforderungen genügt, läßt sich auf der Grundlage der vom Verwaltungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen nicht abschließend beurteilen. Richtig ist allerdings, daß die Beklagte bei ihrer Ermessensentscheidung davon ausgehen durfte, daß § 22 Abs. 1 AsylVfG dem Asylbewerber kein subjektiv-öffentliches Recht auf einen Aufenthalt an einem bestimmten Ort einräumt und daß § 23 AsylVfG die Unterbringung der Asylbewerber in einer Gemeinschaftsunterkunft während des Asyl Verfahrens als Regel ansieht. Damit durfte die Beklagte zugunsten ihrer Entscheidung das mit § 23 AsylVfG vom Gesetzgeber auch verfolgte Ziel berücksichtigen, den Asylbewerbern sowohl für ihre eigene Person als auch im Hinblick auf künftige Antragsteller vor Augen zu führen, daß mit dem Asylantrag vor dessen unanfechtbarer Stattgabe kein Aufenthalt im Bundesgebiet zu erreichen ist, wie er nach allgemeinem Ausländerrecht eingeräumt wird. Die Beklagte durfte ferner davon ausgehen, daß die mit der Wohnsitznahme in Gemeinschaftsunterkünften typischerweise verbundenen Beschränkungen grundsätzlich erforderlich sind, um im Interesse derjenigen Flüchtlinge, die letztlich bestandskräftig anerkannt werden, das Asyl verfahren von vermeidbaren Belastungen freizuhalten (so BVerfG in dem bereits erwähnten Beschluß vom 20. September 1983 - 2 BvR 1445/83 - a.a.O.).

Trotz dieser - erheblichen - Gründe, die danach für die angefochtene Entscheidung der Beklagten sprechen, verbleiben jedoch andererseits ebenso erhebliche Bedenken gegen sie: Nach dem - vom Verwaltungsgericht aus seiner Sicht folgerichtig - nicht geprüften Vorbringen des Klägers hatte er im Zeitpunkt der Entscheidung der Beklagten mit ihrer Billigung oder doch jedenfalls ihrer Duldung fast zwei Jahre in München außerhalb einer Gemeinschaftsunterkunft gelebt. Nach seiner Behauptung hat er dort inzwischen eine Arbeitserlaubnis bekommen, eine Arbeitsstelle gefunden und eine eigene Wohnung bezogen; auf Sozialhilfe sei er nicht mehr angewiesen. Unter diesen Umständen erscheint die Einweisung des Klägers in eine Gemeinschaftsunterkunft außerhalb des Bezirks der Beklagten, allein unter Hinweis auf die mit der Gemeinschaftsunterbringung der Asylbewerber allgemein bezweckten gesetzlichen Ziele unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht gerechtfertigt. Hat ein Asylbewerber, vielleicht weil bis dahin eine Gemeinschaftsunterkunft nicht vorhanden war oder seiner Unterbringung andere Hindernisse im Wege standen, zwei Jahre lang mit Duldung der Ausländerbehörde in ihrem Bezirk außerhalb einer Gemeinschaftsunterkunft gelebt und ist ihn dabei Gelegenheit gegeben worden, sich noch vor bestandskräftiger Entscheidung über sein Asylbegehren in seine Umgebung mehr oder weniger intensiv einzuleben, sich sogar eine Arbeitserlaubnis zu beschaffen und eine Arbeitsstelle anzutreten, so bedarf es für eine Einweisung in eine Gemeinschaftsunterkunft, zumal in eine Gemeinschaftsunterkunft außerhalb des Bezirks des bisherigen Aufenthalts, mehr an Gründen zur Rechtfertigung der Einweisung als sich dafür aus dem allgemeinen Gesetzeszweck anführen läßt. Bei der nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebotenen Abwägung der privaten Belange des betroffenen Ausländers gegen das öffentliche Interesse muß sich die Ausländerbehörde unter solchen Umständen vielmehr für das öffentliche Interesse an einer Gemeinschaftsunterbringung auf konkrete Gesichtspunkte stützen können, z.B. Einsparung von bisher gezahlter Sozialhilfe, konkret nachweisbare Entlastung des Wohnungsmarktes, Befriedung unter zerstrittenen Gruppen von Asylbewerbern usw. Dabei wird zugunsten des Asylbewerbers vor allem auch jenen Gesichtspunkten Rechnung zu tragen sein, die bei einer Zuweisungsentscheidung nach § 22 Abs. 6 AsylVfG zu berücksichtigen sind und eine für aufenthaltsrechtliche Entscheidungen während des Asyl Verfahrens generelle Wertentscheidung des Gesetzes enthalten.

Daß die Beklagte bei ihrer Ermessensentscheidung die danach erforderlichen Erwägungen angestellt hat, ist weder ihrem Bescheid noch dem Widerspruchsbescheid der Regierung von Oberbayern zu entnehmen. Das könnte gegen die Rechtmäßigkeit ihrer Einweisungsentscheidung sprechen. Andererseits fehlt es an hinreichenden Feststellungen zum tatsächlichen Vorbringen des Klägers. Das nötigt zur Zurückverweisung der Sache in die Tatsacheninstanz.