Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.10.1979, Az.: BVerwG 4 C 22.77

I.

Die zu 1) klagenden Eheleute sind Eigentümer der unbebauten Flurstücke 471 und Nr. 472 der ..., Flur 2. Diese Flurstücke liegen am Rande der Bebauung des zum Gebiet der Stadt ... gehörenden Ortsteils S.; der Beklagte ist Stadtdirektor der Stadt M..

Im Oktober 1971 verkauften die Kläger zu 1) einen Teil des Flurstücks Nr. 471 an den Kläger zu 2). Der Beklagte versagte die zu diesem Vertrag beantragte Auflassungsgenehmigung. Ebenfalls im Oktober 1971 wandte sich der Kläger zu 2) an den Beklagten mit einer Voranfrage, mit der er um einen Vorbescheid über die Zulässigkeit der Errichtung von sechs eingeschossigen Flachbauten auf dem Flurstück Nr. 471 bat. Auch diesen Antrag lehnte der Beklagte ab. Im November 1971 suchten die zu dieser Zeit noch als Eigentümer im Grundbuch eingetragenen Rechtsvorgänger der Kläger zu 1) beim Beklagten um eine Bodenverkehrsgenehmigung für die Teilung des Flurstücks Nr. 471 in sechs Bauplätze nach. Dieser Antrag hatte ebenfalls keinen Erfolg. Die Kläger wenden sich im vorliegenden Verfahren gegen die ergangenen Bescheide und möchten die zur Bebaubarkeit des Flurstücks Nr. 471 erforderlichen Genehmigungen erstreiten.

Dem Flurstück Nr. 471 schließen sich in nördlicher und westlicher Richtung Grundstücke an, deren Bebauung im wesentlichen aus in jüngerer Zeit entstandenen Wohngebäuden besteht. In östlicher Richtung grenzt das Flurstück Nr. 471 an die S., einen in diesem Bereich offenen Wasserlauf III. Ordnung. Das Gelände östlich der S. wird als Ackerland genutzt. Südlich des Flurstücks Nr. 471 liegt eine Wiesenfläche, der sich noch weiter südlich ein Waldstück anschließt. Auch das Flurstück Nr. 471 ist in seinem etwas abfallenden östlichen Teil in einer Breite von rund 70 m mit Baumwerk bestanden. Auf seiner westlichen Seite ist es durch das nach Art einer Wegefläche geschnittene Flurstück Nr. 472 mit dem B. weg verbunden.

Für die Flurstücke Nr. 471 und 472 besteht ebenso wie für die sie umgebenden Grundstücke keine verbindliche Bauleitplanung. Auch ein Flächennutzungsplan ist nicht vorhanden. Nach dem Vorbringen des Beklagten soll ein Flächennutzungsplan in der Aufstellung sein. Im Juli 1974 verhängte die Stadt M. eine u.a. das Flurstück Nr. 471 erfassende Veränderungssperre.

Die an die Kläger ergangenen Bescheide sind im wesentlichen damit begründet, daß das Flurstück Nr. 471 im Außenbereich liege und seine Bebauung der geordneten städtebaulichen Entwicklung widerspreche. Eine geordnete Entwicklung könne nur durch einen Bebauungsplan sichergestellt werden.

Die Kläger haben nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Klage erhoben.

Die Kläger zu 1) haben beantragt,

Der Kläger zu 2) hat beantragt,

hilfsweise,

hilfsweise,

hilfsweise,

Die Kläger haben zur Begründung ihrer Anträge im wesentlichen folgendes geltend gemacht: Das Flurstück Nr. 471 sei in der vorgesehenen Weise bebaubar. Es gehöre dem im Zusammenhang bebauten Ortsteil an. Die Veränderungssperre stehe nicht entgegen, weil die Zeit der vorangegangenen faktischen Zurückstellung anzurechnen sei. Die erforderliche Erschließung könne sichergestellt werden. Sie, die Kläger, seien bereit, sämtliche für die Erschließung anfallenden Kosten zu tragen. Die Bebauung müsse selbst dann zugelassen werden, wenn das Flurstück Nr. 471 zum Außenbereich gerechnet werde. Die vorgesehenen Bauten würden lediglich die bereits vorhandene Bebauung abrunden und am Birkenweg den Abschluß erreichen, der am benachbarten T.weg schon bestehe. Eine Ausuferung nach Osten oder Süden sei nicht zu befürchten; sie werde durch die natürlichen Geländegegebenheiten ausgeschlossen. Ebensowenig stünden der Bebauung irgendwelche konkreten Planungsabsichten der Stadt M. entgegen. Auch von einer Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft könne keine Rede sein. Ein förmlicher Landschaftsschutz bestehe für das Flurstück Nr. 471 nicht. Die notwendige Rodung begegne keinen Bedenken. Sie, die Kläger, seien bereit, den Waldbestand auf der Ost- und der Südseite des Grundstücks in einer Tiefe von jeweils 15 m zu erhalten. Gerodet werden solle allein der übrige Erlenstockausschlag, der keine ökologische Bedeutung habe; es handele sich um sogenannte Faulbäume.

Der Beklagte hat entgegnet: Das Flurstück Nr. 471 gehöre zum Außenbereich. Die vorgesehene Bebauung sei nach § 35 Abs. 2 BBauG unzulässig und widerspreche zudem der Veränderungssperre. Es fehle an der erforderlichen Sicherung der Erschließung. Die Bereitschaft der Kläger zur Übernahme der Kosten genüge nicht. Für die Verlängerung des Birkenweges fehlten die planungsrechtlichen Voraussetzungen. Ferner stehe nicht fest, ob dieser Weg den zusätzlichen Verkehr aufnehmen könne. Die Entsorgung stoße wegen des bestehenden Gefälles auf Schwierigkeiten. Öffentliche Belange würden in erster Linie deshalb beeinträchtigt, weil sich die Planungsabsichten der Stadt M. darauf richteten, jede Ausuferung zu vermeiden und anstatt dessen eine Verdichtung hin zum Zentrum zu fördern. Zudem müsse der Waldbestand erhalten bleiben. Seine Abholzung verändere die natürliche Eigenart der Landschaft. Ferner fehle die notwendige Wald-Umwandlungsgenehmigung.

Der beigeladene Regierungspräsident hat das Vorbringen des Beklagten unterstützt.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 13. März 1975 der Klage in den Hauptanträgen stattgegeben. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 3. Juni 1976 die erstinstanzliche Entscheidung geändert und die Klagen abgewiesen. Es hat zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Erforderlich sei sowohl eine Auflassungs- als auch eine Teilungsgenehmigung. Das Flurstück Nr. 471 liege im Außenbereich. Die Genehmigungen könnten nicht erteilt werden, weil die von den Klägern beabsichtigte Bebauung der geordneten städtebaulichen Entwicklung widerspreche. Die Vereinbarkeit mit der geordneten städtebaulichen Entwicklung beurteile sich nach § 35 Abs. 2 BBauG. Die beabsichtigte Bebauung wurde sich als Zersiedlung darstellen und daher öffentliche Belange beeinträchtigen. Es bestehe ein dringliches Interesse daran, an dieser Stelle eine Erweiterung des bebauten Bereichs zu verhindern. Durch die Errichtung der sechs Wohnhauseinheiten würde sich die Bebauung auf ein Gelände ausdehnen, das bislang von Bebauung frei geblieben sei und darüber hinaus nach seinem natürlichen Erscheinungsbild als Teil der Bewaldung im Bereich der Strempe und als Übergangsfläche zu dem Waldgebiet des Strümper Busches erscheine und das wegen dieser naturräumlichen Beziehung aus städtebaulicher Sicht sinnvoll nicht nur für eine bauliche Nutzung in Erweiterung der vorhandenen Ansiedlung am B.- und am T.weg in Betracht komme. Schon deshalb könne es einer billigenswerten Tendenz der städtebaulichen Entwicklung entsprechen, einer Ausweitung der Bebauung in diesem Bereich entgegenzutreten. Entscheidend sei insoweit aber die Bedeutung, die der in Rede stehenden Ausweitung im Rahmen der städtebaulichen Gesamtentwicklung der Stadt M. zukomme. Mit den sechs Wohneinheiten würde sich die vorhandene Siedlung wesentlich verstärken. Darin läge ein Vorgriff auf eine Ungewisse bauliche Entwicklung, die sich der planerischen Gestaltungsfreiheit der Stadt M. entziehe und nicht die Gewähr dafür biete, daß der planerischen Gesamtkonzeption in der Ausgewogenheit Rechnung getragen werde, in der dies eine förmliche Planung erreichen könne. Das gelte um so mehr, als die erst im Jahre 1970 gegründete Flächengemeinde M. einer Dörfergemeinschaft ähnlich und deshalb in besonderem Maße darauf angewiesen sei, für die einzelnen Siedlungsbereiche und die Einbindung bislang unbebauter Flächen in diese Bereiche eine Planungskonzeption zu entwickeln. Nach alledem könne der vom Kläger zu 2) begehrte Vorbescheid ebenfalls nicht erteilt werden. Die Hilfsanträge des Klägers zu 2) seien ebenfalls unbegründet.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Kläger, mit der eine Verletzung materiellen Rechts gerügt wird. Die Kläger zu 1) verfolgen nur noch ihren Verpflichtungsantrag auf Teilungsgenehmigung weiter; der Kläger zu 2) hat seinen zweiten und dritten Hilfsantrag fallen lassen. Hinsichtlich des Streites um die Erteilung einer Auflassungsgenehmigung bitten die Kläger, das Verfahren einzustellen. Der Beklagte hat sich diesem Antrag angeschlossen.

Der Beigeladene hat sich im Revisionsverfahren nicht zur Sache geäußert.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er wendet sich gegen das angefochtene Urteil und führt weiter aus, daß sich die Abweisung der Klage so weder mit dem Gesichtspunkt einer angeblichen Zersiedlungsgefahr noch mit dem einer Verletzung der gemeindlichen Planungshoheit begründen lasse.

II.

Der die Auflassungsgenehmigung betreffende Teil des Verfahrens war entsprechend den Anträgen der Hauptbeteiligten einzustellen. Das ergibt sich aus dem durch das Gesetz zur Beschleunigung von Verfahren und zur Erleichterung von Investitionsvorhaben im Städtebaurecht vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949) in das Bundesbaugesetz eingefügten § 183 a Abs. 1 Satz 1 (BBauG 1979). Die in dieser Bestimmung vorgeschriebene Verfahrenseinstellung trägt der Tatsache Rechnung, daß das Gesetz vom 6. Juli 1979 durch Änderung der §§ 19 ff. des Bundesbaugesetzes in seiner vorangegangenen Fassung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256, 3617 - BBauG 1976) die Erforderlichkeit von Auflassungsgenehmigungen für die Zukunft beseitigt hat.

Der in § 183 a Abs. 1 Satz 1 BBauG 1979 vorgesehene Fortfall des Genehmigungserfordernisses auch für Auflassungen aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes ist allerdings in der damit angeordneten Rückwirkung nicht ohne weiteres unbedenklich. Die Erforderlichkeit von Auflassungsgenehmigungen hatte in erster Linie die Aufgabe, Grundstückserwerber gegen die Enttäuschung zu sichern, daß sich ein von ihnen zu Bebauungszwecken erworbenes Grundstück wegen (bestimmter) bebauungsrechtlicher Hindernisse später als unbebaubar erweisen könne (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Januar 1973 - BVerwG IV C 26.71 - BVerwGE 41, 308 [314 f.] und vom 9. April 1976 - BVerwG IV C 75.74 - BVerwGE 50, 311 [320 f.]). Mit der sich auf die Vergangenheit erstreckenden Beseitigung des Genehmigungserfordernisses ist diese Sicherung entfallen! Den damit zusammenhängenden verfassungsrechtlichen Fragen braucht jedoch nicht im einzelnen nachgegangen zu werden. Denn Bedenken gegen die in § 183 a Abs. 1 Satz 1 BBauG 1979 getroffene Regelung könnten sich nur dann als stichhaltig erweisen, wenn der Fortfall des vom bisherigen Bodenverkehrsrecht ausgehenden Schutzes für die davon Betroffenen mit unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre. Das ist nicht der Fall. Unzumutbare Nachteile entstehen deshalb nicht, weil die Betroffenen dagegen hinreichend durch das Privatrecht geschützt werden: Die Auflassung eines Grundstücks bedurfte nach § 19 Abs. 2 Nr. 1 BBauG 1976 einer Auflassungsgenehmigung nur dann, wenn sie - allein diese Alternative ist in Betracht zu ziehen - "nach dem Inhalt des zugrunde liegenden Verpflichtungsgeschäfts zum Zweck der Bebauung ... vorgenommen" wurde. War diese Voraussetzung erfüllt, so bestand der von dem Genehmigungserfordernis ausgehende Schutz vor allem darin, daß für den Fall einer (sich aus dem Bebauungsrecht ergebenden) Unbebaubarkeit des Grundstücks die Auflassungsgenehmigung zu versagen war (§ 20 Abs. 1 Nr. 1 BBauG 1976), daß eine solche Genehmigungsversagung zur Unerfüllbarkeit des (Kauf-)Vertrages führte und daß demzufolge der Käufer das (unbebaubare) Grundstück unabhängig davon nicht zu nehmen brauchte, ob nach dem Inhalt des Vertrages der Verkäufer für die Bebaubarkeit privatrechtlich einzustehen hatte oder nicht. In diese Risikoverteilung hat § 183 a Abs. 1 Satz 1 BBauG 1979 eingegriffen. Die in ihm enthaltene Regelung führt dazu, daß mittlerweile - rückwirkend - das Bodenverkehrsrecht die dargelegte Risikoverteilung nicht mehr gewährleistet. Das ist jedoch deshalb unschädlich, weil die Betroffenen, sofern sie schutzwürdig sind, durch das Privatrecht so gestellt werden, wie sie auch bei Aufrechterhaltung des bodenverkehrsrechtlichen Genehmigungserfordernisses stünden. Die Beseitigung des Genehmigungserfordernisses wirkt sich nämlich in diesen Fällen privatrechtlich als beachtliche Erschütterung der Geschäftsgrundlage des Vertrages aus. Das ergibt sich aus folgendem: Die oben beschriebene, auf die Erforderlichkeit einer Auflassungsgenehmigung zurückgehende Risikoverteilung wurde nur dann ausgelöst, wenn die Vertragsbeteiligten in der Vertragsurkunde durch eine ihnen allen zurechenbare Erklärung den Bebauungszweck offenbarten (BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1973 a.a.O. S. 314). Die Bedeutung einer derartigen Erklärung - d.h. ihre Auswirkung auf die Risikoverteilung - mußte den jeweils Beteiligten aufgrund der sich darauf erstreckenden Belehrungspflicht des mit der Beurkundung betrauten Notars bekannt sein (vgl. §§ 17 f. des Beurkundungsgesetzes vom 28. August 1969 - BGBl. I S. 1513). Daraus rechtfertigt sich zumindest in allen Fällen entsprechender Schutzwürdigkeit (insbesondere des Käufers) die Annahme, dem Vertrag sei - im Sinne der Geschäftsgrundlage - gemeinsam und für den Vertragswillen wesentlich (vgl. dazu etwa BGH, Urteile vom 31. Januar 1967 - V ZR 125/65 - BGHZ 47, 48[BGH 31.01.1967 - V ZR 125/65] [52], vom 2. Mai 1972 - VI ZR 47/71 - BGHZ 58, 355 [362] und vom 10. Dezember 1973 - II ZR 53/72 - BGHZ 62, 20 [24]) die Erwartung zugrunde gelegt worden, daß sich an der bodenverkehrsrechtlich bedingten Risikoverteilung nichts ändern werde. Diese Erwartung ist mit der Beseitigung des bodenverkehrsrechtlichen Genehmigungserfordernisses erschüttert worden; das verpflichtet die Vertragsbeteiligten (privatrechtlich), den Vertragsinhalt an die veränderten Verhältnisse anzupassen (vgl. BGH, Urteil vom 2. Mai 1972 a.a.O. S. 363).

Soweit sich die Klage der Kläger zu 1) auf die Erteilung (nicht einer Auflassungs-, sondern) einer Teilungsgenehmigung richtet, muß das angefochtene Urteil aufgehoben und die Sache an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden. Dasselbe gilt für den vom Kläger zu 2) verfolgten Antrag auf Erteilung eines baurechtlichen Vorbescheides. Das angefochtene Urteil beruht in seiner Würdigung dieser beiden Anträge auf der Annahme, daß die vorgesehene Bebauung des Flurstücks Nr. 471 öffentliche Belange beeinträchtigen würde. Das wird jedoch durch die vom Berufungsgericht bislang getroffenen tatsächlichen Feststellungen nicht gesichert. Die das angefochtene Urteil in der Frage der Beeinträchtigung öffentlicher Belange tragende Rechtsauffassung verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die abschließende Klärung dieser Frage erfordert weitere tatsächliche Feststellungen.

Beizupflichten ist dem Berufungsgericht darin, daß die Beurteilung des vorliegenden Falles davon abhängt, ob das den Gegenstand der Voranfrage des Klägers zu 2) bildende und zugleich als Zweck dem Teilungsvorgang zugrunde liegende Bauvorhaben öffentliche Belange beeinträchtigt: Die Kläger zu 1) haben nach der mittlerweile maßgebenden (darin aber mit der vorangegangenen Regelung in § 20 Abs. 1 Nr. 1 BBauG 1976 wörtlich übereinstimmenden) Vorschrift des § 20 Abs. 1 Nr. 3 BBauG 1979 auf die von ihnen begehrte Teilungsgenehmigung nur dann Anspruch, wenn die mit der Teilung bezweckte (bauliche) Nutzung mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist. Ob das zutrifft, bestimmt sich nach § 35 Abs. 2 BBauG 1976/1979 (Urteil vom 28. April 1964 - BVerwG I C 64.62 - BVerwGE 18, 242 [244f.]). Das Flurstück Nr. 471 liegt nach den überzeugenden Darlegungen des Berufungsgerichts im Außenbereich; die vorgesehene bauliche Nutzung fällt (nicht unter § 35 Abs. 1, sondern) unter § 35 Abs. 2 BBauG 1979. Damit übereinstimmend ist auch die Voranfrage des Klägers zu 2) nach § 35 Abs. 2 BBauG 1979 zu beurteilen.

Nach § 35 Abs. 2 BBauG 1979 dürfen sogenannte sonstige Vorhaben im Außenbereich nur zugelassen werden, "wenn ihre Ausführung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt". Das Berufungsgericht hält eine solche Beeinträchtigung für gegeben. Es meint, daß zu den durch § 35 Abs. 2 BBauG 1979 geschützten öffentlichen Belangen auch das - im Falle der Stadt Meerbusch besonders gewichtige - gemeindliche Interesse gehören könne, sich Möglichkeiten der (Bauleit-)Planung offenzuhalten. Sei - weil eine Planung noch fehle - offen, wie sich ein Bereich weiter entwickeln werde, so könne eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange darin liegen, daß mit der Ausführung eines bestimmten Bauvorhabens auf eine noch Ungewisse bauliche Entwicklung vorgegriffen und auf diese Weise ein Teil der weiteren Entwicklung den Planungsmöglichkeiten und der planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinde entzogen werde. Diese Auffassung widerspricht, wie der Oberbundesanwalt zutreffend geltend macht, § 35 Abs. 2 BBauG 1979: Das Interesse einer Gemeinde, sich Planungsmöglichkeiten offenzuhalten, und damit zugleich ihre Befugnis, Bauleitpläne aufzustellen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BBauG 1979), also ihre sogenannte Planungshoheit, sind als solche keine öffentlichen Belange im Sinne des § 35 Abs. 2 BBauG 1979. Geschützt als öffentliche Belange sind nicht Planungsmöglichkeiten, sondern erst angelaufene Planungsverfahren, und auch diese erst dann, wenn die Planung bereits "inhaltlich konkretisiert" ist und damit ein Stadium erreicht hat, "das hinreichend verläßliche Schlüsse auf ihre Verwirklichung gestattet" (BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1974 - BVerwG IV C 77.71 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 107 S. 75 [78]). Das ergibt sich vor allem aus § 14 BBauG 1979. Die dort vorgesehene Möglichkeit, zugunsten "der Sicherung der (d.h. nicht irgendeiner, sondern einer bestimmten) Planung" eine Veränderungssperre zu verhängen, ist erst gegeben, wenn die Planung ein Mindestmaß an Konkretisierung erreicht hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - BVerwG IV C 39.74 - BVerwGE 51, 121 [127 f.]). Eine solche Veränderungssperre erfordert den Erlaß einer Satzung (§ 16 Abs. 1 Satz 1 BBauG 1979); sie kann zudem zu Entschädigungspflichten führen (vgl. § 18 BBauG 1979). Das alles schließt aus anzunehmen, der in § 35 Abs. 2 BBauG 1979 angeordnete Schutz öffentlicher Belange löse zugunsten der gemeindlichen Planungshoheit eine Sperrwirkung aus, die nicht nur von besonderen Anordnungen unabhängig und zeitlich unbegrenzt ist, sondern die schon vor Einleitung eines Planverfahrens abstrakt zum Schutz von Planungsmöglichkeiten eintritt.

Ob das Vorhaben der Kläger daran scheitern muß, daß andere öffentliche Belange beeinträchtigt würden, läßt sich bei dem derzeitigen Stand der Sachaufklärung nicht beurteilen. Dazu wird das Berufungsgericht weitere tatsächliche Feststellungen treffen müssen.

Für den eingestellten Verfahrensteil haben nach § 183 a Abs. 1 Satz 2 BBauG die Gerichtskosten aller drei Rechtszüge außer Ansatz zu bleiben. Hinsichtlich der insoweit entstandenen außergerichtlichen Kosten entspricht es billigem Ermessen, diese Kosten gegeneinander aufzuheben (§ 161 Abs. 2 VwGO). Die Notwendigkeit der Einstellung des Verfahrens muß - im Verhältnis der Hauptbeteiligten zueinander - grundsätzlich zu Lasten des Beklagten gehen. Den Klägern zu 1) andererseits ist anzurechnen, daß ihre Revision in diesem Teil möglicherweise deshalb hätte erfolglos bleiben müssen, weil viel dafür spricht, daß in der Vertragsurkunde vom Oktober 1971 eine Bebauungsabsicht nicht hinreichend offenbart worden ist. Hinsichtlich des von der Einstellung nicht erfaßten Verfahrensteiles war die Kostenentscheidung dem Berufungsgericht vorzubehalten.