Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.12.1976, Az.: BVerwG VII C 69.74

I.

Der im Jahre 1934 geborene Kläger erhielt in Jahre 1961 die Fahrerlaubnis der Klasse 3. Er wurde wegen Verkehrsverstößen bisher viermal verurteilt:

1. 1.

   Am 9. März 1962 vom Amtsgericht Ettlingen zu 80 DM Geldstrafe wegen fahrlässiger Körperverletzung (Verkehrsunfall),

2. 2.

   an 31. März 1964 vom Amtsgericht Rastatt zu 2 Wochen Haft wegen Führens eines Kraftfahrzeugs in Zustand absoluter Fahruntüchtigkeit (Blutalkoholgehalt 1,55 Promille); zugleich wurde ihn mit einer Sperrfrist von 6 Monaten die Fahrerlaubnis entzogen;

   nach Wiedererteilung der Fahrerlaubnis an 12. Oktober 1964

3. 3.

   am 1. September 1965 vom Amtsgericht Rastatt zu 150 DM Geldstrafe wegen fahrlässiger Straßenverkehrsgefährdung (übermäßige Geschwindigkeit, Verstoß gegen Rechtsfahrgebot),

4. 4.

   am 2. März 1971 von Amtsgericht Ettlingen zu 1 Monat Freiheitsstrafe (auf 3 Jahre zur Bewährung ausgesetzt) wegen fahrlässiger Trunkenheit in Verkehr an 29. August 1970 (Blutalkoholgehalt 1,65 Promille); zugleich wurde den Kläger die Fahrerlaubnis mit einer Sperrfrist von 6 Monaten entzogen.

Am 12. Juli 1971 beantragte der Kläger die Erteilung einer neuen Fahrerlaubnis der Klasse 3. Nachdem er der Aufforderung, ein medizinisch-psychologisches Gutachten über seine Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen beizubringen, nicht nachgekommen war, lehnte das Landratsamt Karlsruhe den Antrag durch Verfügung vom 7. April 1972 ab. Widerspruch, Klage und Berufung hatten keinen Erfolg.

Das Berufungsgericht, das zur Frage der Eignung des Klägers zum Führen von Kraftfahrzeugen durch Einholung eines Gutachtens des Medizinisch-Psychologischen Instituts für Verkehrs- und Betriebssicherheit beim TÜV Stuttgart vom 21. Mai 1974 Beweis erhoben hat, hat in seinen Urteil ausgeführt, beim Kläger lägen Tatsachen vor, die die Annahme seiner Nichteignung zum Führen von Kraftfahrzeugen rechtfertigten. Nach der gebotenen umfassenden Würdigung seiner Gesamtpersönlichkeit lasse sich die erforderliche charakterliche Eignung nicht feststellen. Nach dem Gutachten der medizinisch-psychologischen Untersuchungsstelle sei allein wegen der zwei Bestrafungen des Klägers wegen Trunkenheit am Steuer von einer 60 %igen Rückfallwahrscheinlichkeit auszugehen. Das Verwertungsverbot des § 49 des Bundeszentralregistergesetzes greife bei Verkehrsstraftaten nicht ein.

Der Kläger hat die zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte Ist in Revisionsverfahren nicht vertreten.

Der Oberbundesanwalt weist auf die Änderung des Bundeszentralregistergesetzes hin. Nach dem neuen § 50 Abs. 2 dieses Gesetzes könnten auch getilgte oder tilgungsreife Eintragungen über Verkehrsstraftaten in Verfahren berücksichtigt werden, die die Erteilung oder Entziehung der Fahrerlaubnis zum Gegenstand hätten.

II.

Die Revision bleibt ohne Erfolg.

Der Senat hat bereits im Urteil vom heutigen Tage - BVerwG VII C 23.74 - ausgeführt, daß § 49 Abs. 1 des Gesetzes über das Zentralregister und das Erziehungsregister (Bundeszentralregistergesetz - BZRG -) vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 243) sich mit den Worten "im Hechtsverkehr" umfassende Wirkung beigelegt und auch entgegen der vom Berufungsgericht vertretenen Auffassung die Verwertung von getilgten oder tilgungsreifen Verkehrsstraftaten in Verfahren auf Erteilung oder Entziehung der Fahrerlaubnis untersagt hat. Die Frage bedarf jedoch im vorliegenden Fall keiner Vertiefung. Das an 1. Juni 1976 in Kraft getretene Gesetz zur Änderung des Bundeszentralregistergesetzes (BZHÄndG) vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1278) hat dem § 50 BZRG, der die Ausnahmen vom Verwertungsverbot des § 49 Abs. 1 BZRG regelt, einen Absatz 2 angefügt. Nach ihm darf abweichend von § 49 Abs. 1 BZRG eine frühere Tat in einem Verfahren berücksichtigt werden, das die Erteilung oder Entziehung der Fahrerlaubnis zum Gegenstand hat, wenn die Verurteilung dieser Tat in das Verkehrszentralregister einzutragen war. Das letztere trifft bei den im Tatbestand aufgeführten Verurteilungen des Klägers zu.

Der Senat hat diese erst in der Revisionsinstanz eingetretene Rechtsänderung zu berücksichtigen. Rechtsänderungen, die sich nach Erlaß des angefochtenen Urteils ergeben haben, sind nämlich für das Revisionsgericht dann beachtlich, wenn sie das Berufungsgericht, entschiede es heute anstelle des Revisionsgerichts, beachten müßte (Urteil des IV. Senats vom 1. Dezember 1972 - BVerwG IV C 6.71 - BVerwGE 41, 227 [230/231]) Bei Verpflichtungsklagen ist maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage das die Tatsacheninstanzen abschließende Urteil. Das Berufungsgericht müßte also heute die eingetretene Rechtsänderung berücksichtigen.

Gegen die Gültigkeit des § 50 Abs. 2 BZRG- bestehen keine Bedenken. Zwar hatte der Gesetzgeber ursprünglich mit der Einführung des § 49 Abs. 1 BZRG den "Mantel des Vergessens" auch über getilgte oder tilgungsreife Verkehrsstraftaten gedeckt. Er war jedoch verfassungsrechtlich nicht gehindert, die ursprünglich eingetretene Unverwertbarkeit bestimmter Arten von getilgten oder tilgungsreifen Straftaten nachträglich wieder zu beseitigen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß der Gesetzgeber von vornherein Ausnahmen vom Verwertungsverbot des § 49 Abs. 1 BZRG in § 50 Nr. 1 bis 4 BZRG (heute: § 50 Abs. 1 BZRG) zum Schutz der Allgemeinheit vorgesehen hat. Diesem Schutz hatte er in den genannten Fällen den Vorrang vor der mit dem Verwertungsverbot angestrebten vollen Rehabilitation des Straffälligen eingeräumt. Damit sind dem Verwertungsverbot bestimmte Grenzen gesetzt worden. Es kann dem Gesetzgeber aus verfassungsrechtlichen, insbesondere rechtsstaatlichen Gründen nicht verwehrt sein, diese ursprünglichen Grenzen enger zu ziehen, wenn er später erkennt, daß der Schutz eines höherwertigen Rechtsgutes durch die ursprüngliche Fassung der Ausnahmevorschrift nicht oder nicht genügend gewährleistet wird. Das ist bei den Belangen der Verkehrssicherheit, die mit § 50 Abs. 2 BZRG wahrgenommen werden sollen, der Fall. Ihre Nichtverwertbarkeit hatte besonders in den Fällen der Nichtübernahme von Eintragungen im Strafregister in das Bundeszentralregister gemäß § 60 Abs. 2 BSRG mit der Folge, daß auch sie vom Verwertungsverbot des § 49 Abs. 1 BZRG erfaßt wurden (§ 61 BZRG), zu einer Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit geführt, weil dadurch notwendige Maßnahmen zum Schutz der Allgemeinheit vor ungeeigneten Kraftfahrern nicht ergehen konnten. Jedoch sind nicht nur Fälle der in § 60 Abc. 2 BZRG zu erblickenden "kleinen Amnestie" (siehe BVerfGE 36, 174 [191]) für die Regelung des § 50 Abs. 2 BZRG ausschlaggebend gewesen, sondern auch Fälle der "regulären" Tilgung, weil sie die Verwertung von Verkehrsstraftaten hindern kann, die - wie z.B. Trunkenheitsdelikte - für die zutreffende Beurteilung der Gesamtpersönlichkeit eines Kraftfahrers und für die Erstattung medizinisch-psychologischer Gutachten von besonders entscheidender, durch den Tilgungsablauf noch nicht geminderter Bedeutung sind.

Es kann auch nicht eingewandt werden, die Anwendung dieser Vorschrift beeinträchtige in verfassungswidriger Weise die Rechte des Klägers. Es ist zwar richtig, daß die Revision des Klägers, wäre vor ErlaG des Änderungsgesetzes über sie entschieden worden, Erfolg gehabt hätte. Die Verwaltungsgerichte kennen jedoch eine Behörde nur dann zur Vornahme des beantragten Verwaltungsaktes verurteilen, wenn nach dem zur Zeit der Verurteilung für diesen Fall sich Geltung zumessenden Locht die Behörde zur Vornahme rechtlich verpflichtet ist (vgl. Urteil des VI. Senats vom 26. April 1968 - BVerwG VI C 104.63 - BVerwGE 29, 304[BVerwG 26.04.1968 - VI C 104/63] [305]). Daran fehlt es hier, weil heute - wie noch näher darzulegen sein wird - die Verurteilungen des Klägers insbesondere wegen seiner Trunkenheit im Verkehr auch im Rahmen medizinisch-psychologischer Gutachten verwertet werden können und einer dem Kläger günstigen Entscheidung entgegenstehen.

Das Gesetz zur Änderung des Bundeszentralregistergesetzes hat sich rückwirkende Kraft zwar nicht beigelegt (Art. 7 BRZÄndG). Es liegt hier aber eine sogenannte "unechte Rückwirkung" vor. Dabei handelt es sich um Rechtsnormen, die zwar unmittelbar nur auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft einwirken, damit aber zugleich eine bereits gewonnene Rechtsposition nachträglich im ganzen entwerten (vgl. dazu BVerfGE 14, 288 [BVerfG 11.10.1962 - 1 BvL 22/57] [297]). Aus den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes ergeben sich verfassungsrechtliche Grenzen auch für Gesetze mit unechter Rückwirkung. Eine solche unechte Rückwirkung ist aber nur dann verfassungswidrig, wenn sie in einen Vertrauenstatbestand eingreift und die Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für die Allgemeinheit das Interesse des einzelnen am Fortbestand des bisherigen Zustandes nicht übersteigt (BVerfGE 36, 73 [BVerfG 03.10.1973 - 1 BvL 30/71] [82]). Diese Voraussetzungen sind bei § 50 Abs. 2 BZRG, der eine Lockerung des Verwertungsverbotes vorgenommen hat, deshalb nicht gegeben, weil der - zunächst nicht ausreichend berücksichtigte -Schutz der Allgemeinheit vor ungeeigneten Kraftfahrern im Hinblick auf die damit verbundenen großen Gefahren unbedingten Vorrang vor dem Interesse des einzelnen an der Aufrechterhaltung einer - nicht durch besonderes Zutun - erworbenen Rechtsposition hat.

Demgegenüber ist verfassungsrechtlich ohne Belang, daß möglicherweise der Zufall bestimmt, ob über die Sache zu einem Zeitpunkt entschieden wird, in dem der Kläger noch die Vergünstigung des alten Rechts erhält oder die ihm nachteilige Regelung des neuen Rechts hinnehmen muß. Derartige Folgen lassen sich bei der nachträglichen Erweiterung einer Vorschrift, die Ausnahmen von einer für den Betroffenen günstigen Regelung vorsehen, nicht ausschließen (vgl. dazu BVerfGE 36, 174 [190]).

Ferner kann gegenüber der Neuregelung des § 50 Abs. 2 BZRG nicht eingewandt werden, die Regelung entspreche nicht in genügendem Maß ihrer Zielsetzung, weil sie es dem Zufall überlasse, ob die zuständigen Behörden Kenntnis von den für ihre Entscheidung bedeutsamen getilgten Eintragungen erhielten oder nicht; das sei im Interesse der Verkehrssicherheit unerträglich. Dieser Einwand vermag jedoch deshalb keine verfassungsrechtliche Bedenken zu begründen, weil den Gesetzgeber ein weites Ermessen über die Zweckmäßigkeit der von ihm zu treffenden Regelung zukommt. Darüber hinaus hat er auch gar nicht den mit der Tilgung verbundenen Verlust der Eintragung hinnehmen wollen, sondern ist davon ausgegangen, daß diese in Bundeszentralregister getilgten Eintragungen die Verkehrsbehörden aus dem Verkehrszentralregister erfahren könnten, dessen Tilgungsvorschriften entsprechend zu gestalten seien (BT-Drucks. 7/4328 zu Nr. 26 - Änderung des § 50 - S. 12). Das bedeutet nichts anderes, als daß Verurteilungen wegen Verkehrsstraftaten im Verkehrszentralregister später als im Bundeszentralregister getilgt werden dürfen und sollten, zumal das Bekanntwerden dieser Taten - so die Begründung (a.a.O.) - nicht oder nur selten zu einer Existenzgefährdung des Betroffenen führen kann; es wird Sache des Normgebers sein, dafür zu sorgen, daß die Fristen für die Tilgung von Eintragungen, die die Verurteilung wegen Verkehrsstraftaten betreffen, in Verkehrszentralregister entsprechend den Erfordernissen verlängert werden.

Die aus § 50 Abs. 2 BZRG im einzelnen für die Bestimmung der Tilgungsfristen im Verkehrszentralregister und damit für die Dauer der Verwertbarkeit zu ziehenden Folgerungen bedürfen in vorliegenden Fall keiner abschließenden Klärung. Die mit der Erteilung oder Entziehung der Fahrerlaubnis befaßten Behörden können getilgte oder tilgungsreife Eintragungen über Verkehrsstraftaten berücksichtigen. Inwieweit von der durch § 50 Abs. 2 BZRG eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht werden kann und darf und welche Grenzen auch in diesem Rahmen einer Verwertung gesetzt sind, braucht mit Rücksicht auf die Besonderheiten dieses Falles nicht entschieden zu werden; auch insoweit sollten bei der vom erkennenden Senat für dringend erforderlich gehaltenen Novellierung des Tilgungsrechts in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung - unter Umständen auch der Ermächtigung in § 29 StVG - klare, den Erfordernissen der Verkehrssicherheit angemessene Verhältnisse geschaffen werden (vgl. dazu auch Urteil von heutigen Tage - SVerwG VII C 28.74 - zu II 2 d und f).

Für den hier zu entscheidenden Fall gilt insoweit folgendes: Die unter Nr. 2. und 4. des Tatbestandes aufgeführten Trunkenheitsfahrten des Klägers, von denen die letzte bei Abschluß der Vorinstanz im Bundeszentralregister nicht getilgt war, sind besonders für die medizinisch-psychologische Untersuchung über die Rückfallhäufigkeit eines wegen Alkohols im Verkehr aufgefallenen Kraftfahrers von Bedeutung und dafür unentbehrlich, so daß es aus Gründen der Verkehrssicherheit geboten ist, ihre Verwertung für derartige Zwecke sicherzustellen. Ebenso gilt das für die zeitlich damit zusammenhängenden anderen Verkehrsdelikte, weil sie ebenfalls für die Beurteilung der Rückfallgefährdung eine Rolle spielen können. Das Urteil des Berufungsgerichts stellt sich daher, wenn auch aus anderen, später eingetretenen rechtlichen Gründen, als richtig dar.

Dürfen die vier Verurteilungen des Klägers heute im Verfahren auf Erteilung der Fahrerlaubnis auch für die Erstattung eines die Entscheidung vorbereitenden Gutachtens trotz ihrer Tilgung gemäß § 50 Abs. 2 BZRG berücksichtigt werden, so führt dies zu dem Ergebnis, daB sowohl das angefochtene Urteil wie auch das eingeholte medizinisch-psychologische Gutachten in der Frage der Verwertung der Verkehrsstraftaten nachträglich gerechtfertigt sind. Sie würden heute nicht zu anderen Ergebnissen gelangen.

Auch in seinen weiteren Ausführungen kann das angefochtene Urteil revisionsgerichtlich nicht beanstandet werden. Es stützt sich auf die Ergebnisse des eingeholten Gutachtens, mit denen es sich eingehend auseinandersetzt. Die Würdigung dieses Gutachtens ist Sache des Berufungsgerichts, das darüber gemäß § 108 Abs. 1 VwGO nach seiner freien Überzeugung entscheidet. Daß dabei allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze verletzt worden sind, ist nicht ersichtlich. Auch hat der Kläger keine Verfahrensrügen erhoben, aus denen sich ergeben könnte, daß das Gericht dem Gutachten nicht hätte folgen dürfen und ein weiteres Gutachten oder ein Obergutachten hätte einholen müssen.

Allerdings ist das Berufungsurteil insofern zumindest mißverständlich, als es in Rahmen seiner Würdigung davon spricht, im vorliegenden Fall lasse "sich nicht feststellen, daß der Kläger die zum Führen von Kraftfahrzeugen erforderliche charakterliche Eignung besitzt" (S. 7 unten des Urteilsabdrucks). Dies allein würde nach § 2 Abs. 1 Satz 2 StVG nicht zur Verweigerung der Fahrerlaubnis genügen; denn diese Vorschrift verlangt dafür das Vorliegen von Tatsachen, "die die Annahme rechtfertigen, daß er zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet ist", läßt also die Nichtfeststellbarkeit der Eignung für die Ablehnung der Fahrerlaubnis nicht ausreichen. Die Ungeeignetheit muß mithin festgestellt werden; das ist mehr, als wenn ein Gericht lediglich nicht feststellen kann, daß der Kläger die nötige Eignung besitzt. Dieser Mangel des Berufungsurteils nötigt jedoch nicht zu seiner Aufhebung. Denn einmal hat das Berufungsgericht auf S. 7 Mitte des Urteilsabdrucks ausdrücklich ausgesprochen, daß beim Kläger Tatsachen vorliegen, "die die Annahme rechtfertigen, daß er zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet ist", bedient sich hier also exakt der Sprache des Gesetzes; zum anderen läßt sich dem Gesamtzusammenhang des Berufungsurteils entnehmen, daß das Berufungsgericht auf Grund der hohen Rückfallwahrscheinlichkeit die Ungeeignetheit des Klägers bejaht hat.

Da der Kläger mit seiner Revision nicht durchdringt, hat er die Kosten dieses Rechtsmittels gemäß § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen.