Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.07.1985, Az.: BVerwG 7 C 44.83

I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob der Kläger von der Rundfunkgebührenpflicht zu befreien ist.

Der Kläger ist schwerbehindert; der Grad der Minderung seiner Erwerbsfähigkeit (MdE) beträgt 100 v.H.. Bis Ende 1979 war er von der Rundfunkgebührenpflicht befreit. Seinen Befreiungsantrag für die folgende Zeit lehnte der Beklagte ab mit der Begründung, die Befreiungsvoraussetzungen nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 der Verordnung über die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht (BefrV) seien nicht glaubhaft gemacht. Das Versorgungsamt Augsburg hatte nämlich durch Bescheid vom 6. Februar 1980 festgestellt, die Voraussetzungen für die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht lägen nicht vor, weil der Kläger nicht ständig an die Wohnung gebunden und nicht dauernd außerstande sei, öffentliche Veranstaltungen zu besuchen. Dieser Bescheid ist nach Ausschöpfung der Rechtsmittel bestandskräftig geworden.

Die vom Kläger gegen die Versagung der Gebührenbefreiung erhobene Klage wurde vom Verwaltungsgericht Augsburg abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof den Beklagten verpflichtet, dem Kläger ab 1. Januar 1980 Rundfunkgebührenbefreiung zu gewähren. In dem Berufungsurteil ist ausgeführt, aus den eingeholten Gutachten des Staatlichen Gesundheitsamts Marktoberdorf und den früheren Begutachtungen von 1962 und 1976 ergebe sich, daß der Kläger die gesundheitlichen Voraussetzungen der Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 BefrV erfülle. Daß das Versorgungsamt seinen Antrag auf Zuerkennung des sogenannten RF-Vermerks auf der Grundlage des § 3 Abs. 4 des Schwerbehindertengesetzes (SchwbG) abgelehnt habe, sei unerheblich, denn hieran seien die Rundfunkanstalten nicht gebunden.

Mit seiner vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Beklagte,

Er rügt die Verletzung materiellen Bundesrechts, nämlich des § 3 Abs. 4 und Abs. 5 Satz 2 SchwbG. Danach seien, wenn man der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folge, die Rundfunkanstalten an die Feststellungen der Versorgungsbehörden über die medizinischen Voraussetzungen der Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht gebunden. Er hält diese Rechtsprechung allerdings für überprüfungsbedürftig, da sie die ausschließliche Kompetenz des Landesgesetzgebers zur Regelung des Rundfunkgebührenwesens nicht ausreichend berücksichtige. Auch ohne die Bindungswirkung sei das Berufungsurteil jedoch wegen Verstoßes gegen die Grundsätze der Beweiswürdigung und gegen allgemeine Erfahrungssätze aufzuheben.

Der Kläger beantragt,

Er hält das Berufungsurteil - jedenfalls im Ergebnis - für zutreffend.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision des Beklagten hat Erfolg. Die Verneinung der Bindung an die hier in Frage stehende Feststellung des Versorgungsamts verletzt § 3 Abs. 4 des Schwerbehindertengesetzes - SchwbG - in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 8. Oktober 1979 (BGBl. I S. 1649). Hiernach ist die Feststellung des Versorgungsamts, daß der Kläger die medizinischen Voraussetzungen für die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht nicht erfüllt, für die Beteiligten bindend. Diese Bindung führt zur Klageabweisung. Deshalb war das - nicht in der Begründung, wohl aber im Ergebnis richtige - Urteil der ersten Instanz wiederherzustellen, ohne daß es noch auf die weiteren Revisionsrügen ankommt.

1.

Durch Urteil des erkennenden Senats vom 17. Dezember 1982 (BVerwGE 66, 315[BVerwG 17.12.1982 - 7 C 11/81] = DÖV 1983, 509 = Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 8; ebenso Urteil vom selben Tage BVerwG 7 C 142.81) ist entschieden, daß die Rundfunkanstalten an die versorgungsbehördlichen Feststellungen über gesundheitliche Merkmale im Sinne des § 3 Abs. 4 SchwbG gebunden sind; ferner ist entschieden, daß die Feststellung des Versorgungsamts, ein Behinderter könne wegen seines Leidens an öffentlichen Veranstaltungen ständig nicht teilnehmen, ein gesundheitliches Merkmal im Sinne des § 3 Abs. 4 SchwbG betrifft. Hieran ist festzuhalten.

Das Berufungsgericht verweist für seine gegenteilige Auffassung zur Frage der Bindung lediglich auf sein Urteil vom 30. Juni 1981 (BayVBl. 1982, 52). Beide dort gegen eine Bindungswirkung angeführten Gründe - nur deklaratorische Bedeutung der Feststellung des Versorgungsamts, fehlende Kompetenz des Bundes für länderbindende Regelungen - greifen indessen nicht durch. Daß die Schwerbehinderteneigenschaft mit allen gesundheitlichen Merkmalen durch den versorgungsamtlichen Bescheid nicht begründet, sondern nur festgestellt wird, der Bescheid also in diesem Sinne nur "deklaratorische", keine "konstitutive" Wirkung hat, trifft zwar zu; da aber die versorgungsamtliche Feststellung durch Verwaltungsakt ergeht und auch ein feststellender Verwaltungsakt Bindungswirkung haben kann, läßt sich hieraus gegen eine solche Wirkung nichts herleiten. Der Bund hat mit der Regelung über die bindende Wirkung der Feststellungen der Versorgungsämter auch nicht seine Gesetzgebungszuständigkeit für das Schwerbehindertenrecht überschritten. In den oben bezeichneten Urteilen des erkennenden Senats ist ausgeführt, daß der Bundesgesetzgeber in die ausschließliche Kompetenz des Landesgesetzgebers zur Regelung des Rundfunkgebührenwesens nicht eingegriffen hat: Regelungsgegenstand des § 3 Abs. 4 SchwbG ist der Status des Schwerbehinderten, nicht die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht. Der Befreiungsanspruch folgt erst aus der jeweiligen landesrechtlichen Befreiungsverordnung, die ihrerseits die Befreiung an einen bestimmten Status des Schwerbehinderten - MdE wenigstens 80 v.H. und ständige leidensbedingte Unmöglichkeit der Teilnahme an öffentlichen Veranstaltungen - knüpft.

Die von der Revision gegen die Bindungswirkung angeführten Gesichtspunkte greifen ebenfalls nicht durch. Zu Unrecht meint die Revision, die Rechtsprechung des erkennenden Senats erkläre die Regelung des § 1 Abs. 1 Nr. 3 BefrV (hier Verordnung vom 30. September 1975, BayGVBl. S. 341) materiell zu Bundesrecht und entziehe damit dem Landesnormgeber die Befugnis, diese Regelung zu ändern. Bundesrecht ist die Regelung, daß die Versorgungsämter das Vorliegen einer Behinderung, den Grad der MdE sowie das Bestehen weiterer gesundheitlicher Merkmale mit bindender Wirkung feststellen. Landesrecht ist die Regelung, an eine Behinderung mit einer MdE von wenigstens 80 v.H. und das weitere gesundheitliche Merkmal der leidensbedingten Unmöglichkeit der Teilnahme an öffentlichen Veranstaltungen die Rechtsfolge der Rundfunkgebührenbefreiung zu knüpfen. Dem Landesnormgeber steht es frei, diese Regelung ersatzlos aufzuheben oder zu ändern (vgl. BVerwGE 66, 315[BVerwG 17.12.1982 - 7 C 11/81] [323]). Deshalb geht auch das Argument der Revision fehl, bei Entscheidungen mit der unmittelbaren Folge von Gebührenausfällen könnte nur der Landesnormgeber die Bindung vorschreiben. Ein unmittelbarer Zugriff des Bundesrechts auf das Rundfunkgebührenaufkommen liegt gerade nicht vor. Die Schmälerung des Gebührenaufkommens beruht vielmehr auf der Entscheidung des Landesnormgebers, Schwerbehinderten mit bestimmten gesundheitlichen Merkmalen die Gebühren zu erlassen.

Der Hinweis der Revision auf die "Relativität" des Begriffs "Status des Schwerbehinderten" spricht nicht gegen die Bindungswirkung. Den Status des Schwerbehinderten kennzeichnen die Schwere seiner Behinderung, der Grad der MdE und der Stand der weiteren für Vergünstigungen relevanten gesundheitlichen Merkmale. Letztere sind im Schwerbehindertengesetz nicht abschließend geregelt. Der Status des Schwerbehinderten wird somit durch Regelungen außerhalb des Schwerbehindertengesetzes beeinflußt und kann sich auch durch die Änderung solcher Regelungen verändern. Solange etwa eine Erkrankung an Multipler Sklerose keine Vergünstigungen auslöst, ist diese Erkrankung für den Status des Behinderten irrelevant und bedarf auch nicht der versorgungsamtlichen Feststellung. Führt der Bundes- oder ein Landesgesetzgeber aber eine Regelung ein, durch die an Multipler Sklerose leidenden Schwerbehinderten besondere Vergünstigungen gewährt werden, so ist es eine Frage des Status des Schwerbehinderten, ob er zu den Multiple-Sklerose-Erkrankten gehört. In eine etwaige landesrechtliche Regelung dieser Art greift der Bundesgesetzgeber nicht dadurch ein, daß er - wie in § 3 Abs. 4 SchwbG geschehen - bestimmt, die Feststellung, ob eine solche Erkrankung vorliegt, sei - mit bindender Wirkung - im versorgungsbehördlichen Verfahren zu treffen. Die Revision vertritt - zu Recht - nicht die Auffassung, der Bundesgesetzgeber habe seine Kompetenz dadurch überschritten, daß er die Feststellung des Grades der MdE durch die Versorgungsverwaltung für bindend erklärt und damit den Rundfunkanstalten die Möglichkeit genommen hat, diese bei der Prüfung der Anwendung des § 1 Abs. 1 Nr. 3 BefrV anders als das Versorgungsamt zu beurteilen. Für die weiteren gesundheitlichen Merkmale im Sinne des § 3 Abs. 4 SchwbG gilt insoweit aber nichts anderes als für die Minderung der Erwerbsfähigkeit im Sinne des § 3 Abs. 1 SchwbG.

Die Bindungswirkung kann ferner nicht durch den Hinweis der Revision auf die gemäß § 45 Abs. 3 SGB-X eingeschränkte Rücknehmbarkeit einer fehlerhaften Feststellung des Versorgungsamts in Frage gestellt werden. Soweit das Sozialrecht begünstigenden Verwaltungsakten mit Dauerwirkung eine besondere Rechtsbeständigkeit beilegt, ist sie vom Gesetzgeber ohne Rücksicht auf eine etwaige Rechtswidrigkeit beabsichtigt (vgl. Schroeder-Printzen, SGB-X, Kommentar, 1981, § 45 Anm. 5).

2.

Bindungswirkung haben nicht nur die - positiven - Feststellungen der Versorgungsbehörden über das Vorliegen gesundheitlicher Merkmale im Sinne des § 3 Abs. 4 SchwbG; vielmehr kommt auch der - negativen - Feststellung, daß solche Merkmale nicht vorliegen, Bindungswirkung zu.

Eine Aufteilung der Entscheidungen der Versorgungsbehörden je nach dem Inhalt der jeweiligen Feststellung in solche mit bindender und solche ohne bindende Wirkung hätte zur Folge, daß sich der Schwerbehinderte - beispielsweise, um die Anerkennung eines höheren Grades der MdE zu erreichen - darauf verwiesen sähe, den Feststellungen der Versorgungsbehörden günstigere Feststellungen anderer Behörden, Dienststellen oder Sachverständiger entgegenzusetzen. Damit wäre aber gerade die Wirkung zunichte gemacht, die der Gesetzgeber - vor allem auch im Interesse der Schwerbehinderten - bereits mit dem Gesetz zur Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtenrechts vom 24. April 1974 (BGBl. I S. 981) und sodann mit dem Achten Gesetz über die Anpassung der Leistungen des Bundesversorgungsgesetzes (Achtes Anpassungsgesetz-KOV - 8. AnpG-KOV) vom 14. Juni 1976 (BGBl. I S. 1481) erstrebte: Mit diesen Gesetzen, auf denen die heutige Regelung des § 3 Abs. 1, 4 und 5 SchwbG beruht, sollte die alleinige Zuständigkeit der Versorgungsverwaltung zur Feststellung von Behinderungen, des Grades der auf ihnen beruhenden MdE und der weiteren gesundheitlichen Merkmale begründet und damit eine Vereinfachung und Vereinheitlichung des Verfahrens und die Übersichtlichkeit der Vergünstigungsnachweise erreicht werden. Die Absicht der Konzentration der Feststellungsverfahren bei den Versorgungsämtern ergibt sich nicht nur aus der Zuständigkeitsregelung; sie hat auch in den Gesetzesmaterialien deutlichen Ausdruck gefunden. So wurde im Gesetzgebungsverfahren zum Achten Anpassungsgesetz-KOV hervorgehoben, die Versorgungsämter seien "künftig ausschließlich zuständig zur Feststellung aller gesundheitlicher Merkmale, die Voraussetzung für die Inanspruchnahme einer Vergünstigung durch Behinderte sind" (BT-Drucks. 7/4960 S. 6). Das Ziel einer "Vereinfachung und Vereinheitlichung dieser komplizierten und unübersichtlichen Materie" des Vergünstigungswesens für Schwerbehinderte und die Absicht, durch das bei der Versorgungsverwaltung nach dortigem Verwaltungsverfahrensrecht durchzuführende Verwaltungsverfahren sicherzustellen, daß die Feststellungen "nach einheitlichen Grundsätzen getroffen werden", waren bereits mit dem Gesetz zur Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtenrechts verfolgt worden (vgl. BT-Drucks. 7/1515 S. 16). Ferner wurden als Grund für die gesetzliche Neuregelung die Unzulänglichkeiten im Ausweiswesen für Schwerbehinderte, insbesondere das Nebeneinander verschiedener Ausweise und Bescheinigungen sowie die "unterschiedliche Bewertung der Minderung der Erwerbsfähigkeit wegen unklarer Zuständigkeiten (Versorgungsamt - Gesundheitsamt)" genannt (BT-Drucks. 7/4960 S. 5). Als Lösung sah man die "Schaffung einer bundeseinheitlichen Regelung für die Ausstellung von Schwerbehindertenausweisen" (a.a.O. S. 2). Auch hierin wird die Vorstellung deutlich, daß die Vergünstigungen für Schwerbehinderte künftig allein durch die in den Schwerbehindertenausweisen ausgewiesenen Feststellungen, die ausschließlich von den Versorgungsbehörden in einem bundeseinheitlichen Verfahren getroffen werden, sollten nachgewiesen werden können. Es widerspräche nicht nur der Absicht des Gesetzgebers, sondern auch dem Sinn und Zweck der auf Vereinheitlichung und Verfahrenskonzentration gerichteten Neuregelung, wenn man für den Fall einer negativen Feststellung der Versorgungsbehörden deren ausschließliche Zuständigkeit verneinte und anderweitige Feststellungsverfahren vor anderen Behörden oder Stellen zuließe.

Die bestandskräftige Feststellung des Versorgungsamts, der Schwerbehinderte erfülle die Voraussetzungen der Rundfunkgebührenbefreiung nicht, ist demnach für den Schwerbehinderten und die Rundfunkanstalt wie auch für Behörden und Gerichte bindend. Auch das Bundessozialgericht geht von der ausschließlichen Zuständigkeit, einem "Entscheidungsmonopol" der Versorgungsverwaltung für die Statusentscheidungen der Schwerbehinderten aus (vgl. BSGE 52, 168 [BSG 06.10.1981 - 9 RVs 3/81] [172]).

3.

Das Berufungsurteil wäre allerdings im Ergebnis richtig - mit der Folge, daß die Revision gemäß § 144 Abs. 4 VwGO zurückzuweisen wäre -, wenn der Beklagte im vorliegenden Fall trotz der negativen Feststellungen des Versorgungsamts Augsburg in dem Bescheid vom 6. Februar 1980 dem Kläger Gebührenbefreiung hätte gewähren müssen. Das ist jedoch nicht der Fall.

Nicht zu folgen ist der Auffassung des Klägers, bei grundsätzlicher Anerkennung der Bindungswirkung auch negativer Feststellungen der Versorgungsbehörden sei diese ausnahmsweise dann zu verneinen, wenn sie zu einem "mit der materiellen Gerechtigkeit völlig unvereinbaren Ergebnis" führen würde. Die Bindungswirkung ist an die Wirksamkeit des feststellenden Bescheides des Versorgungsamts geknüpft, nicht an seine Rechtmäßigkeit. Sofern eine Feststellung der Versorgungsbehörden den Behinderten in seinen Rechten verletzt, stehen ihm die Rechtsbehelfe des sozialrechtlichen Verfahrens zur Verfügung. Sind diese - wie hier - ausgeschöpft, so kann der Verwaltungsakt nur nach Maßgabe der sozialrechtlichen Vorschriften über die Beseitigung der Bestandskraft oder der Rechtskraft aufgehoben werden. Den Schwerbehinderten, der seine Behinderungen für falsch eingeschätzt ansieht, auf die sozialrechtliche Wiederaufgreifensregelung zu verweisen, ist auch unter dem Gesichtspunkt des besonderen Gewichts, das im Sozialrecht der materiellen Gerechtigkeit gegenüber dem der Beständigkeit behördlicher Entscheidungen zukommt, unbedenklich; denn hierauf nimmt die gesetzliche Regelung bereits Rücksicht. An die Voraussetzungen für die Beseitigung eines bestandskräftigen belastenden Verwaltungsaktes werden im Sozialrecht nämlich erheblich geringe Anforderungen gestellt als im allgemeinen Verwaltungsrecht (vgl. § 44 SGB-X). Ob die Feststellungen des Versorgungsamts Augsburg in dem Bescheid vom 6. Februar 1980 tatsächlich, wie der Kläger meint, mit der materiellen Rechtslage nicht übereinstimmen, ist hier nicht zu entscheiden.

Der Umstand, daß der Kläger bis Ende 1979 von der Rundfunkgebührenpflicht befreit war, vermag die Bindungswirkung der Feststellung des Versorgungsamts ebenfalls nicht auszuschalten. Der vorangegangene Befreiungsbescheid war bis Ende 1979 befristet. Daß die Bescheinigung von 1963 über die widerrufliche Befreiung von der Zahlung der Fernsehgebühr nicht mehr gültig war, ist bereits in dem Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg dargelegt worden. Der Kläger hat sich hierauf auch nicht mehr berufen.

Das Berufungsurteil ist schließlich nicht deshalb im Ergebnis richtig, weil auch in den Fällen, in denen eine Befreiung nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 BefrV an der negativen Feststellung des Versorgungsamts scheitert, eine Gebührenbefreiung aus Billigkeitsgründen nach § 2 BefrV in Betracht kommt. Einen entsprechenden Antrag hat der Kläger beim Beklagten nicht gestellt, und die Voraussetzungen für eine derartige Befreiung von Amts wegen liegen nicht vor.

Es mag für den Kläger schwer verständlich sein, daß ihm eine während langer Zeit gewährte Befreiung versagt wird, obwohl sich sein Gesundheitszustand nicht verbessert hat. Dem Beklagten kann jedoch nicht der Vorwurf einer rechtswidrigen Versagung der Gebührenbefreiung gemacht werden, wenn er sich an die bestandskräftige Feststellung des Versorgungsamts hält, der Kläger sei nicht ständig an die Wohnung gebunden und nicht dauernd außerstande, öffentliche Veranstaltungen zu besuchen. Auch die Verwaltungsgerichte können sich über diese Feststellung nicht hinwegsetzen. Ein Anspruch auf Gebührenbefreiung nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 BefrV kann deshalb im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht aufgrund anderweitiger Beweismittel bejaht werden, wenn sich die Rundfunkanstalt auf eine die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Nr. 3 BefrV verneinende versorgungsamtliche Feststellung beruft.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.