Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 23.12.1983, Az.: BVerwG 7 B 2.83

Die Klägerin erstrebt die Erteilung einer Konzession zur Veranstaltung von Hörrundfunksendungen. Ihre Anträge bei der Beklagten waren ohne Erfolg. Nachdem das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen hatte, legte das Berufungsgericht die Sache der. Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung der Frage vor, ob die Vorschriften des Gesetzes über die Veranstaltung von Rundfunksendungen im Saarland - GVRS -, soweit sie die private Veranstaltung von Hörfunksendungen in deutscher Sprache regeln, verfassungsgemäß sind. Das Bundesverfassungsgericht erklärte die Vorlage für unzulässig, weil es im Hinblick auf die in jedem Fall zu erwartende ermessensgetragene Ablehnung des Konzessionsantrags durch die Beklagte die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften für nicht entscheidungserheblich hielt (BVerfGE 42, 42 [51]). Darauf gab das Berufungsgericht durch - rechtskräftig gewordenes - Urteil vom 20. Mai 1976 der Klage teilweise statt, indem es die Beklagte verpflichtete, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. In den Gründen ist ausgeführt, der Senat sehe zwar die gesetzliche Regelung über den privaten Rundfunk als nichtig an; er müsse aber wegen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts - unter Beachtung dessen Verwerfungsmonopols - von den Vorschriften des GVRS ausgehen und die Beklagte zur Bescheidung des Konzessionsantrags nach Maßgabe der - näher dargelegten - Rechtsauffassung verpflichten.

Darauf lehnte die Beklagte den Konzessionsantrag ab. Im anschließenden Klageverfahren legte das Verwaltungsgericht die Sache erneut dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen Gesetzesbestimmungen vor. Das Bundesverfassungsgericht stellte durch Urteil vom 16. Juni 1981 (BVerfGE 57, 295) die Nichtigkeit der Bestimmungen fest, soweit darin die private Veranstaltung von Rundfunksendungen in deutscher Sprache geregelt ist. Das Verwaltungsgericht wies die Verpflichtungsklage hierauf mangels einer gültigen gesetzlicher. Regelung für die Zulassung privaten Rundfunks ab. Die Berufung wurde vom Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen.

Die gegen die Nichtzulassung der Revision gerichtete Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Rechtssache hat nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (1.). Das Berufungsurteil weicht auch nicht von den in der Beschwerde bezeichneten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ab (2.). Ferner liegt der gerügte Verfahrensmangel nicht vor (3.).

1.

Die Klägerin ist der Auffassung, durch das Bescheidungsurteil des Oberverwaltungsgericht des Saarlandes vom 20. Mai 1976 sei rechtskräftig festgestellt, daß die Privatrundfunknormen des GVRS wirksam sind. Aufgrund dieser Gesetzesbestimmungen sei die Beklagte zur Erteilung der beantragten Konzession zu verpflichten. Daran ändere die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juni 1981 (BVerfGE 57, 295) nichts. Sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch die Vorinstanzen im vorliegender. Rechtsstreit hätten die Rechtskraftwirkung jenes Urteils zu Unrecht verneint.

Die Klägerin wendet sich damit gegen die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, in dem Bescheidungsurteil sei die Maßgeblichkeit der Vorschriften des GVRS für den von der Beklagten zu erlassenden Bescheid nur insoweit festgelegt worden, als eine negative Bescheidung zu treffen gewesen sei. Diese Rechtsauffassung hat das Berufungsgericht damit begründet, in dem Bescheidungsurteil sei nicht festgestellt worden, daß die einschlägigen Vorschriften des GVRS gültig seien, vielmehr sei ausdrücklich darauf hingewiesen worden, daß das Gericht die Vorschriften für nichtig halte. Aufgrund der Prozeßlage - nach der damaligen Weigerung des Bundesverfassungsgerichts, die Nichtigkeit jener Vorschriften festzustellen - habe die Beklagte allerdings verpflichtet werden müssen, ihre Entscheidung auf der Grundlage des GVRS zu fällen. Die rechtskräftig festgelegte Maßgeblichkeit der Privatrundfunknormen des GVRS gelte aber lediglich für die Bescheidung, die hier nur einen negativen Inhalt hätte haben können, nicht dagegen für die beanspruchte Erteilung der Konzession, also eine positive Bescheidung des Antrags.

Die Klägerin meint, das Berufungsgericht habe hiermit die Rechtskraft verkannt. Sie hält deshalb folgende Rechtsfragen für grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO:

Kann die Rechtskraft in der Weise relativiert werden, daß sie zwar bei negativem, nicht aber bei positivem Bescheid die Behörde bindet?

Kann das prozessual an eine bestimmte Rechtsinterpretation gebundene Gericht die Rechtskraftfolgen seiner Entscheidung abwenden mit der Begründung, die Interpretation, an die es gebunden ist, sei falsch?

Diese Fragen sind indessen nicht geeignet, der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung zu verleihen. Sie wären in einem Revisionsverfahren nämlich nicht zu beantworten, weil die Rechtskraft des Urteils des Oberverwaltungsgerichts vom 20. Mai 1976 aus einem anderen Grund nicht die ihr von der Klägerin beigemessene Wirkung hat: Der Annahme der Klägerin, bei der Entscheidung über ihren Konzessionsantrag seien wegen der Rechtskraft jenes Urteils die Privatrundfunknormen des GVRS zugrunde zu legen, steht das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juni 1981 entgegen, mit dem die Nichtigkeit dieser Normen festgestellt worden ist. Weil sich das Berufungsurteil schon aus diesem - seinerseits nicht weiter klärungsbedürftigen - Grunde als richtig erweist, würde die Klägerin in einem Revisionsverfahren unterliegen müssen, selbst wenn die Beschwerdefragen in ihrem Sinne zu beantworten wären (§ 144 Abs. 4 VwGO analog).

Daß das Urteil des Bundesverfassungsgerichts die von der Klägerin erstrebte Rechtsfolge versperrt, ergibt sich aus § 79 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 82 Abs. 1 BVerfGG. Danach ist die Vollstreckung aus einer rechtskräftigen Entscheidung, die auf einer für nichtig erklärten Norm beruht, unzulässig. Daraus folgt, daß die Klägerin, nach deren Auffassung die Beklagte dem Bescheidungsurteil noch nicht nachgekommen ist, die Vollstreckung nicht mit den in der VwGO hierfür vorgesehenen Mitteln (vgl. § 172 VwGO) betreiben könnte. Die Behörde soll nicht gezwungen werden können, ein Bescheidungsurteil zu vollziehen, in dem sie zur Anwendung von inzwischen für nichtig erklärten Normen verpflichtet worden ist. Ein solcher Zwang kann dann aber auch nicht auf dem Weg ausgeübt werden, daß in einem erneuten Klageverfahren, das den aufgrund des Bescheidungsurteils ergangenen Verwaltungsakt zum Ausgangspunkt nimmt, jener Verwaltungsakt aufgehoben und die Behörde erneut zum Erlaß eines Verwaltungsakts unter Anwendung der nichtigen Rechtsvorschriften verpflichtet wird. Dies wäre eine Gesetzesumgehung. Aus § 79 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG folgt, daß die erstrebte Vollstreckung einer rechtskräftigen Entscheidung auch mit Hilfe eines neuen Klageverfahrens nicht zulässig ist. Die Vorschrift schränkt demnach die Wirkung der Rechtskraft des Bescheidungsurteils vom 20. Mai 1976 in der Weise ein, daß nach der Nichtigerklärung der Privatrundfunknormen des GVRS kein staatlicher Hoheitsakt - sei es ein Verwaltungsakt oder ein Gerichtsurteil - mehr ergehen darf, der in Vollzug jenes Bescheidungsurteils die für nichtig erklärten Normen anwendet.

Daß diese Vorschrift hier in dem dargelegten Sinn zu verstehen und anzuwenden ist, folgt zweifelsfrei aus dem Zweck der Regelung, einerseits die nicht mehr anfechtbaren Entscheidungen aus Gründen der Rechtssicherheit bestehen zu lassen, ihre Wirkung andererseits aber - um der materiellen Gerechtigkeit willen - dahingehend einzuschränken, daß sie als Instrumente zur zwangsweisen Herbeiführung der auf der nichtigen Norm beruhenden und deshalb mit dem materiellen Recht nicht in Einklang stehenden Rechtsfolge nicht mehr verwendet werden dürfen (vgl. hierzu Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, Loseblatt-Kommentar, Stand September 1979, § 79 RdNr. 20, 27; Kneser, AöR 89 [1964] S. 129 [202 ff.]).

Zum gleichen Ergebnis führt die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Wirkung von Bescheidungsurteilen. Danach ist zwar grundsätzlich von der Rechtsauffassung des Gerichts auszugehen, das im ersten Prozeß entschieden hat; das gilt aber nicht, wenn sich die Sach- oder Rechtslage geändert hat (vgl. z.B. BVerwGE 29, 1 [BVerwG 21.12.1967 - VIII C 2/67] [2]). Eine solche Änderung ist hier dadurch eingetreten, daß das Bundesverfassungsgericht inzwischen die Verfassungswidrigkeit der maßgeblichen Vorschriften des Gesetzes über die Veranstaltung von Rundfunksendungen im Saarland festgestellt hat. Dies entspricht übrigens der Auffassung des Verwaltungsgerichts, das die von einem Bescheidungsurteil ausgehende Bindungswirkung in Anlehnung an die Grenzen festgelegt wissen will, die durch ein zurückverweisendes Urteil ausgelöst werden (Urteilsabdruck S. 23). Nach ständiger Rechtsprechung entfällt die Bindungswirkung eines zurückverweisenden Urteils u.a. dann, wenn sich - wie hier nach dem schon Gesagten - die Rechtslage nachträglich geändert hat (vgl. z.B. BVerwGE 39, 300 [306]); weiter Urteil vom 22. Februar 1973 - BVerwG 3 C 31.72 - in MDR 1973, 1044 [1045]; vgl. ferner Beschluß des Gemeinsamer. Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes vom 6. Februar 1973 in BVerwGE 41, 363 [BGH 06.02.1973 - GmS-OBG - 1/72]. Auch das vorstehend Gesagte bedarf angesichts der feststehenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keiner Klärung in einem Revisionsverfahren.

2.

Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen, denn das angefochtene Urteil weicht nicht von den in der Beschwerde bezeichneten Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts ab.

Die Klägerin meint, das Berufungsurteil habe sich zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in BVerwGE 29, 1 (2) [BVerwG 21.12.1967 - VIII C 2/67] und BVerwGE 35, 234 [BVerwG 04.06.1970 - II C 39/68] (Lts. 1) in Widerspruch gesetzt, indem es der Beklagten gestattet habe, von der Rechtsauffassung des Bescheidungsurteils abzuweichen, soweit die Erteilung der Konzession in Rede stehe. Dies trifft jedoch nicht zu. Die Klägerin verkennt die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts. Das Berufungsgericht geht gerade nicht davon aus, daß die Beklagte von dem Bescheidungsurteil vom 20. Mai 1976 abweichen durfte. Vielmehr stützt sich das Berufungsurteil auf die Erwägung, daß die Rechtskraft des Bescheidungsurteils - ohne Rücksicht auf die ausdrücklich offengelassene Frage der Auswirkungen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juni 1981 - für das Konzessionsantragsverfahren nur eine eingeschränkte Bindung bewirkt habe, weil in dem Urteil die Gültigkeit der Privatrundfunknormen des GVRS nicht festgestellt und deren Maßgeblichkeit nur für den Fall einer negativen Bescheidung des Konzessionsantrags angenommen worden sei. Daß die Beklagte an das Bescheidungsurteil gebunden ist, wird vom Berufungsgericht hiernach nicht in Frage gestellt. Der Angriff der Klägerin richtet sich in Wahrheit gegen die Interpretation des Inhalts des Bescheidungsurteils durch das Berufungsgericht. Ob die Auffassung des Berufungsgerichts über den Inhalt des Bescheidungsurteils richtig ist, kann hier dahingestellt bleiben; denn daß sie von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abweicht, ist nicht dargelegt worden. Die in der Beschwerde angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts behandeln nicht die Frage, ob ein Bescheidungsurteil die Bindung der Behörde an die Entscheidung in der vom Berufungsgericht angenommenen Weise einschränken kann.

3.

Die Revision ist schließlich nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, denn das Berufungsurteil leidet nicht an dem geltend gemachten Verfahrensmangel.

Die Klägerin meint, es stelle einen Verstoß gegen § 104 Abs. 1 VwGO und eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar, daß in der mündlichen Verhandlung die Frage nicht erörtert worden sei, ob die Rechtskraft - wie das Berufungsgericht überraschenderweise angenommen habe - teilbar, relativierbar, abdingbar sei. Das trifft jedoch nicht zu.

Daß in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht eine Erörterung der Streitsache in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht stattgefunden hat, wird von der Klägerin nicht bestritten. Im Rahmen der rechtlichen Erörterung wäre zwar ein entsprechender Hinweis geboten gewesen, wenn das Gericht seine Entscheidung auf wesentlich andere als die bisher bereits schriftlich oder mündlich erörterten rechtlichen Überlegungen hätte stützen wollen. Das Berufungsgericht hat sich aber bei seiner Entscheidung innerhalb des Bereichs der rechtlichen Überlegungen gehalten, die schon in der Vorinstanz die Kernfragen des Rechtsstreits bildeten, nämlich die Fragen nach dem Umfang und einer möglicherweise bestehenden Einschränkung der Rechtskraft und der Bindungswirkung des Bescheidungsurteils vom 20. Mai 1976. Das Verwaltungsgericht hat sein klageabweisendes Urteil darauf gestützt, daß die materielle Rechtskraft des Bescheidungsurteils sich nicht auf die Frage erstrecke, ob die Privatrundfunknormen des GVRS rechtsgültig seien und daß - falls man der Gegenmeinung der Klägerin folge - eine Bindung an jenes Urteil jedenfalls mit dem Normenkontrollurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juni 1981 entfallen sei. Das Berufungsgericht hat demgegenüber - unter Offenlassen der letztgenannter. Frage - ausgeführt, daß mit dem Bescheidungsurteil die Maßgeblichkeit der Privatrundfunknormen zwar festgelegt worden sei, aber nur in dem Umfang, als eine negative Bescheidung seitens der Beklagten zu treffen gewesen sei. War demnach der Umfang der Rechtskraft und der darauf beruhenden Bindungswirkungen des Bescheidungsurteils vom 20. Mai 1976 das durchgängige Streitthema, so kann von einer "Überraschungsentscheidung" keine Rede sein, wenn das Berufungsgericht ebenso wie das Verwaltungsgericht ein Durchgreifen der Rechtskraft im vorliegenden Fall verneint, deren Grenzen aber anders gezogen hat als die erste Instanz. Eine Pflicht, seine Rechtsauffassung schon vor der Urteilsberatung festzulegen und in der mündlichen Verhandlung zur Erörterung zu stellen, bestand für das Berufungsgericht nicht (vgl. Senatsbeschluß vom 27. November 1979 - BVerwG 7 B 195.79 -, Buchholz 310 § 104 VwGO Nr. 12).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO [...].