Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 01.12.1972, Az.: BVerwG IV C 76.69

I.

Mit zwei Bescheiden vom 7. Juli 1965 erteilte der Beklagte der Klägerin die Genehmigung, in den Gemeinden Messinghausen und Hoppecke je eine Plakattafel mit einer Ansichtsfläche von 7,7 qm aufzustellen. In denselben Bescheiden setzte der Beklagte für diese Verwaltungstätigkeit je eine Gebühr von 40 DM fest.

Nach erfolglosem gegen die Höhe der Gebühren gerichteten Widerspruchsverfahren hat die Klägerin jeden der Bescheide mit einer Klage angefochten, soweit darin eine Gebühr von mehr als 10 DM erhoben wurde.

Das Verwaltungsgericht hat die Klagen durch Urteile vom 28. April 1966 abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Die Anforderung der Gebühren beruhe auf richtiger Anwendung der Tarifstelle 1113 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung von Nordrhein-Westfalen vom 19. Dezember 1961 (GV.NW. S. 380) in der Fassung vom 1. Juni 1965 (GV.NW. S. 142), deren Wirksamkeit die Klägerin zu Unrecht in Frage stelle. Die zum Erlaß der Gebührenordnung ermächtigende Norm des § 4 Abs. 1 des preußischen Gesetzes über staatliche Verwaltungsgebühren vom 29. September 1923 (PrGS. S. 455 ff.) sei wirksam. Die Gebührenbestimmung selbst verstoße weder gegen das in der Ermächtigungsnorm festgelegte Kostendeckungsprinzip noch gegen das Äquivalenzprinzip noch gegen den Gleichheitsgrundsatz.

Gegen diese Entscheidungen hat die Klägerin am 28. Mai 1966 Berufung eingelegt, zunächst mit folgender Begründung: Der Verwaltungsgebührenordnung fehle eine wirksame Ermächtigungsgrundlage. Außerdem habe das Verwaltungsgericht das Wesen des Äquivalenzprinzips und des Gleichbehandlungsgrundsatzes im Gebührenrecht verkannt. Diese Prinzipien würden durch eine Staffelung der Gebühr allein nach der Größe der Werbeanlage verletzt; denn es werde nicht berücksichtigt, daß die Anlagen unterschiedliche wirtschaftliche Bedeutung besäßen und in Herstellungsaufwand und Wert durchaus nicht gleichzusetzen seien.

Nach der Verkündung des Gesetzes zur Überleitung gebührenrechtlicher Vorschriften vom 14. Januar 1969 (GV.NW. S. 100) - Gebührenüberleitungsgesetz - hat die Klägerin geltend gemacht, dieses Gesetz könne in den anhängigen Verfahren nicht angewandt werden, weil die darin für den hier entscheidenden Zeitraum angeordnete Rückwirkung verfassungswidrig sei.

Der Beklagte hat die Ansicht geäußert, die Wirksamkeit der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung könne dahinstehen, weil sich die Erhebung der Gebühr vorliegend nach der Gebührenordnung von B. richte. Im übrigen hat er sich die Begründung des verwaltungsgerichtlichen Urteils zu eigen gemacht.

Das Oberverwaltungsgericht Münster hat die Berufungen durch Urteile vom 16. Juli 1969 zurückgewiesen. In den Entscheidungsgründen ist u.a. ausgeführt: Die angefochtenen Gebührenbescheide könnten nicht - wie der Beklagte meine - auf die Verwaltungsgebührenordnung des Landkreises Brilon gestützt werden, weil die Landkreise infolge der Regelung des § 4 Abs. 1 des Kreis- und Provinzialabgabengesetzes vom 23. April 1906 (PrGS. S. 159) nicht ermächtigt seien, die Erhebung von Verwaltungsgebühren zu beschließen. Entscheidend sei vielmehr die Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung von Nordrhein-Westfalen. Die von der Klägerin geltend gemachte Unwirksamkeit des preußischen Gebührengesetzes mit der Folge einer Nichtigkeit der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung von Nordrhein-Westfalen könne auf sich beruhen, weil die Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung durch das Gebührenüberleitungsgesetz rückwirkend für die Zeit seit dem 15. Juli 1962 mit Gesetzeskraft ausgestattet und damit von der preußischen Ermächtigungsgrundlage unabhängig gemacht worden sei. Die Rückwirkungsanordnung des Überleitungsgesetzes sei wirksam, weil sie einen Zeitraum erfasse, in dem die Betroffenen mit einer entsprechenden Gebührenregelung hätten rechnen müssen und infolge des durch die bisherige Regelung mit Verordnungscharakter zumindest bestehenden Rechtscheins auch gerechnet hätten. Der Rückwirkung stehe damit kein schutzwürdiges Vertrauen der Bürger auf die bisherige Rechtslage entgegen. Von der Rückwirkung des Überleitungsgesetzes werde der angefochtene Bescheid erfaßt und geheilt, soweit er bislang wegen mangelnder Rechtsgrundlage rechtswidrig gewesen sei. Die rückwirkende Neuregelung müsse auch im Anfechtungsverfahren berücksichtigt werden. Die nunmehr mit Gesetzesrang geltende Gebührenordnung verstoße weder gegen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit noch gegen die der Belastungsgleichheit. Das früher durch die preußische Gebührenregelung geforderte Prinzip der Kostendeckung gelte nicht mehr, weil es in der neuen gesetzlichen Regelung nicht vorgesehen sei; es wäre aber auch nicht verletzt.

Gegen diese Entscheidungen richten sich die vom Berufungsgericht zugelassenen Revisionen der Klägerin. Das erkennende Gericht hat die beiden Verfahren zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung miteinander verbunden.

Zur Begründung der Revisionen macht die Klägerin geltend: Es sei bedenklich, die Grundlage für die angefochtenen Bescheide in dem Gebührenüberleitungsgesetz und der damit zum Gesetz gewordenen Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung von Nordrhein-Westfalen zu sehen. Die Anordnung der Rückwirkung verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip, weil sie die Rechtssicherheit und insbesondere das Prinzip des Vertrauensschutzes für den Bürger gefährde. Der Bürger habe nach den Bedenken, die schon Hamann in "Der Betrieb" 1963 S. 263 und später auch andere Autoren gegen die Gültigkeit der vorliegenden Gebührenregelung erhoben hätten, nicht mit einer mehrere Jahre später ergehenden rückwirkenden Regelung rechnen können. Aber selbst wenn die Rückwirkung gültig sei, so könne sie nicht berücksichtigt werden, weil die Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung zugrunde gelegt werden müsse. Damals sei die Gebührenregelung nichtig gewesen, weil die Ermächtigungsgrundlage des § 4 des preußischen Gebührengesetzes gegen Art. 80 und Art. 129 Abs. 3 des Grundgesetzes verstoßen habe. Im übrigen sei die frühere Regelung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung auch deswegen unwirksam, weil sie die Grundsätze der Belastungsgleichheit und der Verhältnismäßigkeit verletze. Darüber hinaus verletze die Gebührenregelung in der Gestalt, die sie durch die Änderungsverordnung von 1965 gefunden habe, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch dadurch, daß sie einen unzulässigen prohibitiven Charakter besitze. Sie benachteilige die Werbeanlagen durchschnittlicher Größe (2,60 m x 3,60 m = 9,36 am), indem bis zu einer Ansichtsfläche von 10 qm der Satz von 5 DM je Quadratmeter erhoben und erst danach eine Ermäßigung angesetzt werde.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Nach Auffassung des Berufungsgerichts sind die angefochtenen Gebührenbescheide rechtmäßig, weil sie auf einer gültigen und richtig angewendeten Rechtsgrundlage beruhen. Diese Rechtsgrundlage hat das Gericht in § 1 und Tarifstelle 1113 der durch das Gebührenüberleitungsgesetz vom 14. Januar 1969 mit Wirkung vom 15. Juli 1962 zum Gesetz erhobenen Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung von Nordrhein-Westfalen in der Fassung der 2. ÄnderungsVO vom 1. Juni 1965 gesehen. Dagegen bestehen aus bundesrechtlicher Sicht keine Bedenken.

Das Berufungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, daß bei der Beurteilung der angefochtenen Bescheide auf die durch das Gebührenüberleitungsgesetz rückwirkend für die Zeit seit dem 15. Juli 1962 geschaffene neue Rechtslage und nicht mehr auf die von dem preußischen Gesetz über staatliche Verwaltungsgebühren von 1923 abhängige Verwaltungsgebührenordnung abzustellen ist. Das Überleitungsgesetz verletzt keine rechtsstaatlichen Grundsätze:

Der darin enthaltene Ausspruch, die in der Anlage benannte Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung von Nordrhein-Westfalen werde zum Gesetz erhoben, genügt den Anforderungen, die an die Bestimmtheit eines Gesetzes zu stellen sind. Es ist zwar nicht gleichzeitig der Text der Gebührenordnung abgedruckt worden. Für die Wirksamkeit der Verkündung reicht jedoch aus, wenn auf einen Text Bezug genommen wird, der an anderer Stelle im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes als in dem für die Verkündung von Gesetzen vorgesehenen Organ veröffentlicht worden ist (vgl. z.B. BVerfG, Urteil vom 30. Mai 1956 - 1 BvF 3/53 in BVerfGE 5, 25 [31 f.] sowie Beschluß vom 15. November 1967 - 2 BvL 7, 20, 22/64 - in BVerfGE 22, 330 [346]).

Auch die mit dem Gesetz angeordnete Rückwirkung begegnet keinen rechtsstaatlichen Bedenken; sie verletzt weder das Prinzip der Rechtssicherheit noch den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Sie Rückwirkung ist nach den berufungsgerichtlichen Feststellungen angeordnet worden, weil Zweifel daran bestanden, ob § 4 Abs. 1 des preußischen Verwaltungsgebührengesetzes mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar und nicht gemäß Art. 129 Abs. 3 GG erloschen sei. Unterstellt man, daß diese Vorschrift des preußischen Gesetzes und damit auch die ihr folgenden Verordnungen nichtig waren, so hat das Überleitungsgesetz den Charakter einer rückwirkenden belastenden Regelung, weil es für den Rückwirkungszeitraum erstmals wirksam eine Gebührenpflicht begründen sollte. Rückwirkende belastende Gesetze sind zwar - insbesondere auf dem Gebiet des Abgabenrechtes - grundsätzlich unzulässig, weil der betroffene Bürger nach dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatz der Rechtssicherheit der jeweils gegebenen Rechtslage Vertrauen entgegenbringen darf und deshalb nicht durch rückwirkende Änderungen in seinem Tun und in seinen Planungen behindert werden soll (BVerfG, Beschluß vom 15. November 1967 a.a.O. S. 347 f.; Beschluß vom 14. November 1961 - 2 BvR 345/60 - [BVerfGE 13, 215 ff. [BVerfG 14.11.1961 - 2 BvR 345/60]]; Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 - in BVerfGE 13, 261 ff. [271]). Fehlt es jedoch - was hier entscheidend ist - an einem solchen Vertrauen in die gegebene Rechtslage oder ist dieses Vertrauen nicht schutzwürdig, so entfällt das grundsätzliche Hindernis für die Rückwirkung (vgl. neben den angegebenen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts auch Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24. Februar 1972 - BVerwG II C 32.70 -; Urteil vom 22. November 1968 - BVerwG IV C 87.68 - [DVBl. 1969, 273]). Vorliegend steht einem Vertrauensschutz auch in dem Fall, daß von der Unwirksamkeit der alten Gebührenregelung auszugehen wäre, jedenfalls der Rechtsschein der Gültigkeit entgegen, den die Gebührenordnung in der alten Fassung erzeugte. Ein solcher Rechtsschein bestand vor allem deshalb, weil eine Gebührenerhebung für die in der Gebührenordnung vorgesehenen Fälle seit jeher üblich ist und weil gegen die Wirksamkeit dieser Verordnung lediglich Bedenken formeller Art bestanden. Nur in diesen formellen Voraussetzungen unterscheidet sich auch die neue Regelung von der alten Verordnung. Im übrigen ist die Frage, ob die Bedenken, die gegen die Gültigkeit des preußischen Verwaltungsgebührengesetzes und der auf ihm beruhenden Gebührenordnung geäußert worden waren, die Annahme ihrer Nichtigkeit rechtfertigten, unterschiedlich beantwortet worden. Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG IV C 179.65 - (BVerwGE 26, 305 ff.[BVerwG 14.04.1967 - IV C 179/65] [314 f.]), in dem er sich mit der Gebührenordnung in der Verordnungsfassung auseinandersetzen mußte, weil das Überleitungsgesetz noch nicht erlassen war, die Gebührenordnung als gültig angesehen. Darauf braucht hier nicht näher eingegangen zu werden. Im Hinblick auf diese Entscheidung ist es jedenfalls ausgeschlossen, davon auszugehen, daß die Nichtigkeit der Gebührenordnung offensichtlich gewesen wäre.

Aber selbst wenn die Betroffenen seinerzeit von der Nichtigkeit der Verordnungsermächtigung des preußischen Gebührengesetzes und der davon abhängigen Verordnungen hätten überzeugt sein können, so wäre gleichwohl eine rückwirkende Neufassung nicht ausgeschlossen, weil die Betroffenen jedenfalls mit einer Neufassung hätten rechnen müssen. Der Grundsatz, daß das Vertrauen auf eine bestehende Rechtslage dann nicht schutzwürdig ist, wenn eine rückwirkende, in den Grundzügen vorhersehbare Neuregelung erwartet werden muß, ist sowohl vom Bundesverfassungsgericht als auch vom Bundesverwaltungsgericht anerkannt worden (z.B. BVerfGE 1, 264 [280]; BVerfGE 2, 237 [264 f.] [BVerfG 24.04.1953 - 1 BvR 102/51]; BVerfGE 13, 261 ff. [BVerfG 19.12.1961 - 2 BvL 6/59]; BVerwG, Urteil vom 24. Februar 1972 - BVerwG II C 32.70 -). Der Antragsteller mußte davon ausgehen, daß ihm Genehmigungen auf dem Gebiet des Baurechts, die üblicherweise gebührenpflichtig sind, auch dann letztlich nicht gebührenfrei erteilt werden würden, wenn die zur Zeit bestehende Gebührenordnung nichtig war. Ein schutzwürdiger Vertrauenstatbestand, der die Wirksamkeit der Rückwirkung des Gesetzes hindern würde, scheidet hiernach in jedem Fall aus.

Demgegenüber lag ein öffentliches Interesse an der Klarstellung der durch die umstrittenen Gebührenbestimmungen zweifelhaft gewordenen Rechtslage vor. Für die betroffenen Verwaltungsbehörden war eine solche Klarstellung wesentlich, weil sie sich in ihrer Haushaltsplanung auf die Einkünfte durch Genehmigungsgebühren eingerichtet hatten. Eine Rückerstattung der im Einzelfall meistens geringen Gebührenbeträge wäre mit einem großen Verwaltungsaufwand verbunden gewesen, der zu dem dadurch für die Gebührenschuldner entstehenden Nutzen außer Verhältnis gestanden und auch keine innere Rechtfertigung gehabt hätte angesichts des Umstandes, daß eine Verwaltungsleistung tatsächlich erbracht worden war (ähnlich BVerfG, Beschluß vom 24. Juli 1957 - 1 BvL 23/52 - [BVerfGE 7, 89 ff. [BVerfG 24.07.1957 - 1 BvL 23/52]] zum hamburgischen Hundesteuergesetz). -

Das Berufungsgericht ist mit Recht davon ausgegangen, daß die rückwirkende gesetzliche Gebührenregelung auch auf die vorher erlassenen hier angefochtenen Gebührenbescheide angewendet werden muß. Da die Rückwirkung des Überleitungsgesetzes wirksam angeordnet worden ist und seinem ausdrücklichen Geltungswillen entspricht, gilt für den Rückwirkungszeitraum nicht mehr das alte Recht. Dieses kann daher auch auf solche Gebührenbescheide nicht mehr angewandt werden, die zwar vor der Verkündung des Überleitungsgesetzes, aber in dem Zeitraum, auf den dieses Gesetz zurückwirkt, erlassen worden, seither aber nicht unanfechtbar geworden sind. Das hat der erkennende Senat z.B. für den Fall rückwirkend erlassener Erschließungsbeitragssatzungen ausgesprochen (Urteil vom 22. November 1968 - BVerwG IV C 87.68 - a.a.O. sowie Urteil vom 26. Juni 1970 - BVerwG IV C 134.68 - in Buchholz 406.11, § 132 BBauG Nr. 7; vgl. auch Urteil vom 19. Juni 1957 - BVerwG V C 23.55 - in BVerwGE 5, 122 ff. [125]; Urteil vom 5. Dezember 1963 - BVerwG II C 204.61 - [NDBZ 1964, 68]; Urteil vom 27. Mai 1964 - BVerwG VII C 316.63 - in BVerwGE 18, 308[BVerwG 27.05.1964 - VIII C 316/63]).

Es wäre verfehlt, mit dem Kläger anzunehmen, die mit Rückwirkung ausgestattete Norm könne, auch wenn sie wirksam und ihre Rückwirkung als solche rechtlich unbedenklich sei, auf vorher erlassene Gebührenbescheide deshalb nicht angewandt werden, weil dadurch jedenfalls im verfahrensrechtlichen Bereich gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen werde. Die Frage des Vertrauensschutzes stellt sich allein bei der materiellen Beurteilung, ob die Rückwirkungsanordnung aus rechtsstaatlichen Gründen zulässig ist. Ist dies - wie hier - zu bejahen, so kann gegenüber dem einzelnen von der Rückwirkung erfaßten Verwaltungsakt nicht abermals der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes vor nachträglichen Rechtsänderungen geltend gemacht werden. Die Auswirkung auf die prozessuale Situation derjenigen, die einen durch früheres Recht nicht gedeckten Bescheid angefochten haben, der während des Anfechtungsverfahrens durch eine rückwirkende Regelung eine wirksame Rechtsgrundlage erhält, läßt sich bei einer durch die gesetzliche Neuregelung eintretenden Erledigung des Rechtsstreits im Rahmen von § 161 Abs. 1 und 2 VwGO angemessen berücksichtigen und ausgleichen. -

Auch die Ausführungen des Berufungsgerichts zur Gültigkeit der hier entscheidenden Tarifstelle 1113 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung von Nordrhein-Westfalen verstoßen nicht gegen Bundesrecht.

Wie der Senat schon in seiner Entscheidung vom 14. April 1967 a.a.O. S. 312 f. ausgeführt hat, verletzt die in dieser Tarifstelle vorgesehene Staffelung der Gebühren nach der Größe der Werbeanlagen nicht den Gleichheitssatz. Zwar hätte der Gesetzgeber bei der Tarifgestaltung zusätzlich zu der Größe der Ansichtsflächen auch noch andere unterscheidende Merkmale berücksichtigen können. Die Beschränkung auf nur ein unterscheidendes Kennzeichen verletzt Art. 3 Abs. 1 GG jedoch deshalb nicht, weil sie sich aus vernünftigen, aus der Natur der Sache sich ergebenden Gründen rechtfertigen läßt und nicht als willkürlich angesehen werden kann (vgl. zum Gleichheitssatz insoweit auch BVerfG, Beschluß vom 15. Dezember 1970 - 1 BvR 208/65 - [BVerfGE 29, 413 ff.]; Beschluß vom 9. Mai 1961 - 2 BvR 49/60 - [BVerfGE 12, 326 ff.]; Teilurteil vom 10. Mai 1962 - 1 BvL 31/58 - in BVerfGE 14, 76 ff. [101 ff.]). Die Größe einer Werbefläche ist ein nach ihrer Zweckbestimmung wesentliches und daher zur Unterscheidung geeignetes Merkmal. Eine darüber hinausgehende Differenzierung etwa nach dem Herstellungsaufwand und nach der unterschiedlichen Werbewirkung der Anlagen würde zu einem unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand bei der Ermittlung der Gebühren führen. Es mag sein, daß sich durch entsprechende Typisierung ein gleichwohl praktikabler Maßstab finden ließe, der dem Einzelfall noch, besser gerecht werden würde. Der Gesetzgeber ist jedoch zu einer solchen stärkeren Differenzierung nicht gezwungen, da der hier verwendete einfachere und gröbere Maßstab nicht willkürlich ist.

Die Revision rügt hier insbesondere, daß nach der - in der Entscheidung vom 14. April 1967 noch nicht berücksichtigten - Änderung der Tarifstelle im Jahre 1965 bei Werbeanlagen mit mehr als 10 qm Ansichtsfläche für jeden weiteren Quadratmeter eine geringere Gebühr zu erheben ist als für die ersten 10 qm. Auch diese Regelung ist jedoch nicht unsachlich. Sie geht von Abmessungen aus, die üblicherweise für Werbetafeln benutzt werden. Die verhältnismäßige Verringerung der Gebühren bei Überschreitung der Normalabmessungen läßt sich sowohl unter dem Gesichtspunkt rechtfertigen, daß bei größeren Tafeln die Werbewirksamkeit in nur geringerem Maße ansteigt, als auch mit Rücksicht darauf, daß die Genehmigung größerer Werbetafeln - wenn überhaupt - nur in beschränktem Umfang zu einem höheren Verwaltungsaufwand bei der Genehmigungsbehörde führen wird. Ein prohibitiver Zweck wird aus der getroffenen Unterscheidung nicht deutlich.

Schließlich läßt sich auch eine Verletzung speziell gebührenrechtlicher Grundsätze im Rahmen der hier entscheidenden Tarifgestaltung nicht feststellen.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß das Kostendeckungsprinzip nach dem Inkrafttreten des Gebührenüberleitungsgesetzes nicht mehr verbindlich sei und daß überdies dieser Grundsatz durch die genannte Tarifstelle nicht verletzt würde, betrifft Fragen des Landesrechts, die nicht revisibel sind (§ 137 Abs. 1 VwGO; vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1967 a.a.O.).

Das Äquivalenzprinzip, das als gebührenrechtliche Ausprägung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dem revisiblen Recht angehört, ist nach der Ansicht des Berufungsgerichts gewahrt. Es besteht kein Anlaß, diese Feststellung in Zweifel zu ziehen, zumal die Revision dagegen keine rechtserheblichen Einwände geltend gemacht, sondern sich auf eine allgemeine Inbezugnahme des klägerischen Vortrags in den Vorinstanzen beschränkt hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.