Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 08.07.1964, Az.: BVerwG V C 172.62

I.

Der Kläger betreibt an der D.straße in K. zwei Hallen, in denen mit mechanischen Vorrichtungen ausgestattete Spielgeräte aufgestellt sind, Kraftmesser, Autotest- oder Autofahrautomaten, Scherzkarten-Verkaufsautomaten (mechanische Wahrsagerin), Schießautomaten, Fußball- und Hockeyautomaten mit mechanischen Schleudervorrichtungen, Warenautomaten für Nüsse, Kaugummi und dergl., ein Musikautomat und mehrere Märchenautomaten, die nach dem Einwurf von Münzen dem Betrachter sich kurze Zeit bewegende Märchenpuppen zeigen.

Im Februar 1959 stellte der Kläger bei dem Beklagten den Antrag, ihm für die beiden Spielhallen eine Ausnahmegenehmigung nach dem Jugendschutzgesetz dahin zu erteilen, daß er Kindern und Jugendlichen den Aufenthalt in seinen Spielhallen gestatten dürfe. Der Jugendwohlfahrtsausschuß lehnte es ab, die Erteilung der Ausnahmegenehmigung vorzuschlagen. Daraufhin lehnte der Beklagte den Antrag des Klägers mit folgender Begründung ab: Dem Antrag könne schon deshalb nicht entsprochen werden, weil der Jugendwohlfahrtsausschuß keinen entsprechenden Vorschlag gemacht habe. Im übrigen gebiete das in den Spielhallen vorhandene Milieu, Kinder und Jugendliche vom Besuch derartiger Unterhaltungsstätten fernzuhalten. Der Besuch von Spielhallen könne auch eine ungesunde Spielleidenschaft bei ihnen hervorrufen. Die Entscheidung bedeute für den Kläger keine unbillige Härte. In dem Beschwerdebescheid wird ergänzend ausgeführt: Das Verbot des § 7 Abs. 1 JSchG solle Kinder und Jugendliche vor den erfahrungsgemäß in einer Spielhalle bestehenden Gefahren für ihre geistige oder sittliche Entwicklung schützen. Der Kläger habe nicht den Beweis erbracht, daß in seinem Fall keine Gefährdung bestehe. Das Fehlen von Geräten mit Gewinnmöglichkeit beseitige die Gefahr noch nicht. Auch die Lage der Hallen an einem Ausflugsweg schließe die Gefährdung nicht aus, denn die Spielhallen seien von der Stadt aus leicht zu erreichen und der Rummel am D. fels ziehe auch die einheimische Jugend immer wieder an. Gerade diese Jugendlichen würden nicht von ihren Eltern begleitet.

Mit der Klage wird beantragt,

hilfsweise,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen; das Berufungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen. Mit der zugelassenen Revision beantragt der Kläger,

Als Verfahrensmangel rügt er, daß das Berufungsgericht den Rechtsstreit nicht an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen habe. An dem erstinstanzlichen Urteil hätten nicht die Richter mitgewirkt, die an der mündlichen Verhandlung teilgenommen hätten. Außerdem hätte das Berufungsgericht durch Vernehmung von Zeugen und durch eine Ortsbesichtigung Beweis darüber erheben müssen, ob die Behauptung des Klägers zutreffe, daß seine Geräte die Jugend nicht gefährdeten. In materieller Hinsicht trägt er in der Revisionsinstanz vor: Er betreibe seine Spielhallen schon seit Jahrzehnten und werde erst durch die Neufassung des Jugendschutzgesetzes erheblichen Einschränkungen unterworfen; deshalb seien bei der Ausübung des Ermessens andere Erwägungen anzustellen als bei einem neu eingerichteten Betrieb. Im übrigen müsse berücksichtigt werden, daß er mehrere Automaten, die früher an der Außenseite von Gebäuden angebracht gewesen seien und nun nicht unter das Verbot des § 7 Abs. 1 JSchG gefallen wären, erst auf Grund eines Vergleichs mit der Naturschutzbehörde in die Hallen gestellt habe. Schließlich rügt er einen Verstoß gegen Art. 12 GG, § 1 GewO und sieht in der Ablehnung der Erlaubnis unter der Auflage, Kinder und Jugendliche nur in Begleitung erziehungsberechtigter Erwachsener in die Hallen zu lassen, eine Verletzung des Elternrechts.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Revision des Klägers für unbegründet.

Durch Zwischenurteil ist entschieden worden, daß der Vertreter des öffentlichen Interesses am Revisionsverfahren nicht beteiligt ist.

II.

Die Revision ist unbegründet.

1.

Soweit der Kläger rügt, daß die benannten Zeugen hätten vernommen werden müssen, ist seine Rüge nicht ordnungsgemäß erhoben; er hätte die Zeugen unter Anführung der in ihr Wissen gestellten Tatsachen genau bezeichnen und ferner dartun müssen, daß das angefochtene Urteil auf der Unterlassung der Vernehmung dieser Zeugen beruhe oder beruhen könne (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. November 1956 [BVerwGE 5, 12]). Ebensowenig greift die Rüge durch, das Berufungsgericht hätte bei pflichtgemäßer Ausübung des ihm eingeräumten Ermessens die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverweisen müssen. Ob überhaupt ein zur Zurück Vorweisung berechtigender Verfahrensmangel vorgelegen hat, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls kann das Revisionsgericht nur untersuchen, ob das Berufungsgericht, statt die Sache zurückzuverweisen, durch eine Entscheidung in der Sache selbst die Grenzen seines Ermessens verkannt hat (Beschluß des VI. Senats des Bundesverwaltungsgerichtsvom 4. April 1963 - BVerwG VI ER 200.62/1 - [DÖV 1963, 517]). Wenn das Berufungsgericht angesichts der ausführlichen Erörterung des Streitstoffs im erstinstanzlichen Verfahren von einer Zurückverweisung abgesehen hat, so kann darin keine mißbräuchliche Ausübung seines Ermessens gesehen werden.

Auch wird dem Berufungsgericht - weil es keine Ortsbesichtigung vorgenommen habe - zu Unrecht eine Verletzung der Aufklärungspflicht vorgeworfen. Auf eine Ortsbesichtigung kam es nicht an. Das Berufungsgericht hat nicht auf die von den Apparaten des Klägers ausgehende Gefahr oder auf die Ausstattung der Spielhallen abgestellt. Es ist vielmehr davon ausgegangen, daß Kinder und Jugendliche erfahrungsgemäß durch das in Spielhallen bestehende Milieu gefährdet würden. Über die Zusammensetzung des Publikums hätte es bei einer einmaligen Ortsbesichtigung keinen zuverlässigen Eindruck gewinnen können. Die Behauptungen des Klägers, daß hauptsächlich Ausflügler in die Spielhallen kämen und daß die Jugendlichen meist von ihren Eltern begleitet würden, hat es als richtig unterstellt.

2.

Das Gesetz zum Schutz der Jugend in der Öffentlichkeit - JSchG - in der Fassung vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1058) (Jugendschutzgesetz) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

a)

Die Kompetenz des Bundes zum Erlaß des Jugendschutzgesetzes ergibt sich aus Art. 74 Nr. 7 GG. Zwar hat der erkennende Senat diese Frage bisher(Urteil vom 4. Juni 1958 - BVerwG V C 141.56 - [MDR 1958, 865 = NJW 1958, 1937 = BB 1958, 1185 = DÖV 1959, 185 = Gewerbearchiv 1957/58, 259 = Buchholz BVerwG 436.5, § 3 JSchG Nr. 1]) in dem Sinne beantwortet, daß die Kompetenz des Bundes jedenfalls in Art. 74 Nr. 11 GG begründet ist. Nach erneuter Überprüfung trägt er jedoch keine Bedenken mehr anzunehmen, daß in erster Linie Art. 74 Nr. 7 GG dem Bund die Kompetenz zum Erlaß des Jugendschutzgesetzes einschließlich seines hier, interessierenden § 7 gibt (Potrykus, Kommentar zum JSchG - 2. Aufl., vor § 1, § 3 Anm. 2; ebenso Urteilsanmerkung in NJW 1958, 1937; Becker-Tillmann-Göke, Das Gesetz zum Schutz der Jugend in der Öffentlichkeit - 2. Aufl., vor § 1). Der gegenteiligen Auffassung von Bettermann (AöR Bd. 83, 91 ff.) und Hamann (Kommentar zum Grundgesetz - 2. Aufl., Art. 74 Anm. 14), die dem Bund jegliche Kompetenz zum Erlaß des Jugendschutzgesetzes absprechen, vermag der erkennende Senat nicht zu folgen.

Der Begriff der öffentlichen Fürsorge ist nicht eng auszulegen und nicht nur im Sinne der sozialen Fürsorge zu verstehen. Das gilt nicht einmal für den in § 188 VwGO verwandten Fürsorgebegriff (vgl.Urteil des erkennenden Senats vom 15. April 1964 - BVerwG V C 45.63 - [DÖV 1964, 492]) und kann daher erst recht nicht angenommen werden, wenn er zu einem in einer Verfassungsnorm befindlichen Kompetenzkatalog gehört, der in aller Regel generalisierende Begriffe enthält. Keineswegs erweisen sich bei dieser Auslegung die Nrn. 10 und 12 des Art. 74 GG als überflüssig. Die Versorgung und die Sozialversicherung werden von jeher neben der Fürsorge als selbständige Gebiete der Sozialleistungen angesehen. Lediglich die Erwähnung der "Fürsorge für die ehemaligen Kriegsgefangenen" hätte unterbleiben können. Indessen läßt die Entstehungsgeschichte erkennen, daß hier andere Erwägungen zu einer besonderen Bezeichnung dieses Gebiets im Zuständigkeitskatalog geführt haben. Für die Nr. 10 war das Bestreben maßgebend, alle Fragen, die Kriegsteilnehmer und ihre Hinterbliebenen betreffen, in einem einheitlichen Gesetz zu regeln (vgl. Materialien zur Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes in Jb. des öffentlichen Rechts der Gegenwart N.F. Bd. 1 S. 514, 521).

Demgegenüber deutet die Entstehungsgeschichte zu Art. 74 Nr. 7 GG darauf hin, daß unter diese Nummer auch die Jugendfürsorge fallen sollte (Materialien a.a.O. S. 509 ff.). Der Zuständigkeitsausschuß, der die Aufnahme des Bereichs "öffentliche Fürsorge" in den Zuständigkeitskatalog empfahl, verstand hierunter auch die Jugendfürsorge, wobei als Teilgebiete in den Beratungen u.a. Fürsorgeerziehung und vorbeugende Fürsorge genannt wurden (a.a.O. S. 511). Später wurde in einer besonderen Nummer aufgeführt: "Mutterschaft, Säuglings- und Jugendfürsorge." In den weiteren Beratungen wurde allerdings die Anführung einzelner Teilgebiete als unzweckmäßig angesehen und statt dessen formuliert: "Die gesamte öffentliche Fürsorge." Das - ohnehin überflüssige - Wort "gesamte" war zwar in dem Kompetenzkatalog, den das Memorandum der Militärgouverneure vom 2. März 1949 enthielt, nicht mehr erwähnt (a.a.O. S. 497, 512). Es bestehen jedoch keine Anhaltspunkte dafür, daß damit eine sachliche Änderung beabsichtigt gewesen wäre. Die Entstehungsgeschichte spricht demnach dafür, den Begriff "öffentliche Fürsorge" nicht einzuengen (vgl. auch BSG, Urteil vom 20. Dezember 1957 [AS 6, 213]; ferner Sievers [NJW 1957, 441 [BayObLG 29.03.1957 - 2 RReg St 864/56]]; Schnitzler [MDR 1956, 712]; OLG Hamm, Beschluß vom 12. Juli 1956 [RdJ 1956, 383]; BayOblG, Urteil vom 22. Oktober 1959 [NJW 1960, 160]).

Dem steht auch nicht entgegen, daß das Jugendschutzgesetz Verbote zum Zweck der Gefahrenabwehr enthält, die an sich in den Bereich des zur Länderkompetenz gehörenden Polizeirechts fällt. Denn der Begriff der Jugendfürsorge beschränkt sich nicht auf die Gewährung von Hilfe und Leistungen zur Behebung materieller, seelischer oder sittlicher Not. Er umfaßt vielmehr notwendig auch vorbeugende Maßnahmen zur Abwendung unmittelbar drohender Gefahren, insbesondere auch zur Vermeidung von Einflüssen, die sich erfahrungsgemäß schädigend auf die geistige und seelische Entwicklung der Jugendlichen und Kinder auswirken. Die insoweit der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienenden Vorschriften sind nun aber - wie das Bundesverfassungsgericht entschieden hat (Beschluß vom 29. April 1958 [BVerwGE 8, 143 [BVerwG 30.01.1959 - IV C 288/58]]) - jeweils dem Sachbereich zuzurechnen, mit dem sie in einem notwendigen Zusammenhang stehen; sie gehören daher hier auch zum Bereich der in die Bundeskompetenz fallenden Jugendfürsorge (vgl. auch Denecke, Mutterschutz und Jugendschutz, in Bettermann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, Bd. III, 1. Halbband S. 475 [479, 483]; Peters, Elternrecht, Erziehung, Bildung und Schule, a.a.O. Bd. IV, 1. Halbband S. 369 [390]).

b)

Das in § 7 Abs. 1 JSchG enthaltene Verbot verstößt nicht gegen Art. 6 GG. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 10. März 1958 (BVerfGE 7, 320 [BVerfG 10.03.1958 - 1 BvL 42/56]) dargelegt hat, darf der Gesetzgeber mit generellen Verboten in das elterliche Erziehungsrecht nur eingreifen, wenn individuelle Maßnahmen zur Gefahrenabwehr nicht ausreichen. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Der Gesetzgeber durfte nach den von den Jugendbehörden gemachten Erfahrungen davon ausgehen, daß bestimmte öffentliche Veranstaltungen einen schädlichen Einfluß auf Jugendliche haben können und daß hiergegen als einzige wirksame Maßnahme zum Schutz vor Gefährdungen in Betracht kommt, Jugendliche generell vom Besuch solcher Veranstaltungen auszuschließen. Eine individuelle Prüfung in dem Sinne, ob die Eltern im Einzelfall die Gefährdung erkennen und ihr durch eigene Mittel entgegenwirken, ist nicht durchführbar.

c)

§ 7 JSchG verstößt auch nicht gegen Art. 12 GG. Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 kann die Berufsausübung durch Gesetz geregelt werden. Regelungen der Berufsausübung sind dann verfassungsmäßig, wenn vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen lassen (Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Februar 1962 in BVerfGE 14, 19 [22]). Das ist hier der Fall. Dem Verbot des § 7 Abs. 1 JSchG liegt der Gedanke zugrunde, Jugendliche von dem erfahrungsgemäß schlechten Milieu der Spielhallen fernzuhalten und damit eine sittliche Gefährdung auszuschalten (schriftl. Bericht d. Ausschusses für Jugendfragen zum Änderungsgesetz zum Jugendschutzgesetz vom 27. Juli 1957 [BGBl. I S. 1058], BT-Drucks. 2. Wahlper. Nr. 3565, zu § 7). Dieses Verbot enthält auch keine übermäßige, nicht zumutbare Belastung (vgl. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Juni 1958 in BVerfGE 7, 377 [405]). Den Spielhallenunternehmern kann eine Einkommenseinbuße zugemutet werden, um von Kindern und Jugendlichen Gefahren für ihre geistige und seelische Entwicklung fernzuhalten.

d)

Wie der Oberbundesanwalt mit Recht ausführt, liegt in dem Verbot des § 7 Abs. 1 JSchG auch keine Enteignung. In das Recht des Klägers am eingerichteten Gewerbebetrieb wird nicht in so schwerer Weise eingegriffen, daß er in der Ausübung seines Rechts in ganz wesentlichem Maße betroffen würde (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Juni 1957 [BVerwGE 5, 143]). Den Spielhallenunternehmern ist zwar eine Beschränkung auferlegt worden, die zu einer gewissen Vermögenseinbuße führen kann. Eine bloße Vermögenseinbuße ist aber keine Enteignung, wenn der Betrieb weiterhin aufrechterhalten bleiben kann. Bei Spielhallen ist das der Fall, da sie dem erwachsenen Publikum über 18 Jahre weiterhin offenstehen. § 7 Abs. 1 JSchG bildet also nur eine Eigentumsbeschränkung, die mit Art. 14 GG vereinbar ist, wenn das öffentliche Interesse sie unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit rechtfertigt (Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 10. Juli 1958 in BVerfGE 8, 71 [80]; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 1955 in BVerwGE 2, 172 [174] und vom 21. Juni 1956 in BVerwGE 3, 335 [337]). Diese Voraussetzung ist erfüllt. Der Schutz der Jugendlichen vor schädlichen Einflüssen, denen sie in Spielhallen regelmäßig ausgesetzt sind, erfordert die Einbeziehung auch bereits bestehender Spielhallenunternehmen in das Verbot des § 7 Abs. 1 JSchG und damit den Eingriff in den Gewerbebetrieb.

Die Regelung des § 7 Abs. 1 JSchG ist somit verfassungsmäßig.

3.

Mit Recht hat das Berufungsgericht angenommen, daß die Hallen des Klägers unter das Verbot des § 7 Abs. 1 JSchG fallen. Nach den Feststellungen des angefochtenen Urteils, die der Kläger insoweit nicht angegriffen hat, handelt es sich bei den in den Hallen des Klägers aufgestellten Geräten mindestens teilweise um mit mechanischer Vorrichtung ausgestattete Spielgeräte im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 1 JSchG. Die Ansicht des Berufungsgerichts, daß es sich um vorwiegend dem Spielbetrieb dienende Räume handelt, läßt keinen Rechtsfehler erkennen. Dieser Annahme steht nicht entgegen, daß in den Räumen auch Warenautomaten aufgestellt sind, die nicht unter § 7 Abs. 1 Nr. 1 fallen. Wesentlich ist, daß der Charakter des Raumes durch die aufgestellten Spielgeräte bestimmt wird, daß also die Spielgeräte neben dem eigentlichen Zweck des Raumes nicht eine völlig untergeordnete Rolle spielen (Becker-Tillmann-Göke, a.a.O. § 7 Anm. 5; Potrykus, a.a.O. § 7 Anm. 5). Dafür ergeben sich hier keine Anhaltspunkte.

Zwar gilt nach § 7 Abs. 3 JSchG das Verbot des Abs. 1 nicht für die Teilnahme von Kindern und Jugendlichen an Spielen mit Gewinnmöglichkeit bei Volksbelustigungen unter freiem Himmel und von vorübergehender Dauer, wenn als Gewinne nur Waren von geringem Wert verabfolgt werden. Indessen fallen die Hallen des Klägers nicht, darunter, weil sie nicht zu einer Volksbelustigung von vorübergehender Dauer gehören. Der Betrieb während mehrerer Monate im Frühjahr und Sommer erfüllt diese Voraussetzung nicht (Becker-Tillmann-Göke, a.a.O. § 7 Anm. 17).

4.

Der Kläger bedarf demnach einer Erlaubnis, um Kindern und Jugendlichen den Aufenthalt in seinen Spielhallen zu gestatten.

a)

Die Ablehnung des Antrages des Klägers ist nicht schon deshalb zu bestätigen, weil die zuständige Jugendbehörde sich geweigert hat, einen entsprechenden Vorschlag zu machen, wie es in §§ 7 Abs. 2, 4 Abs. 3 JSchG vorgesehen ist.

Mit Recht hat das Berufungsgericht ausgeführt, daß der Vorschlag des Jugendamtes kein selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt ist, sondern nur eine verwaltungsinterne Maßnahme. Durch die Beteiligung der Jugendbehörde soll sichergestellt werden, daß eine besonders fachkundige Behörde die Gesichtspunkte des Jugendschutzes prüft und der für die Entscheidung zuständigen Behörde sachdienliches Material für ihre Entscheidung zur Verfügung stellt. Für beide Behörden - Jugendamt und Kreisordnungsbehörde - gelten bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung dieselben Gesichtspunkte; beide haben sich bei ihrer Ermessensausübung an den Zwecken des Jugendschutzgesetzes zu orientieren. Das Gesetz hat nicht etwa bestimmte Gesichtspunkte einer der beiden Behörden zur ausschließlichen Prüfung übertragen. Dann kann aber der gegenüber der Genehmigungsbehörde zu machende "Vorschlag" nur als interner Verwaltungsvorgang aufgefaßt werden.

Ob die zur Entscheidung berufene Behörde an die Auffassung des Jugendamtes gebunden ist, wenn diese wie hier einen Vorschlag ablehnt, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls trägt nach außen hin allein die zuständige Behörde die Verantwortung für die Entscheidung. Nur gegen sie kann sich der von der Ablehnung betroffene Bürger mit der Klage wenden. Die Ablehnung, einen Vorschlag zu machen, kann nicht selbständig angefochten werden. Sie bildet nur ein unselbständiges Element der von der zuständigen Behörde zu treffenden Entscheidung und braucht im Rechtsstreit gegen die angefochtene Entscheidung auf ihre Berechtigung nur dann gesondert untersucht zu werden, wenn die zur Entscheidung berufene Behörde ihren Verwaltungsakt allein mit der Ablehnung eines entsprechenden Vorschlags des Jugendamtes begründet hat (vgl. hierzu Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juni 1954 [BVerwGE 1, 169], vom 10. Mai 1955 [BVerwGE 2, 95] und vom 28. Mai 1963 [BVerwGE 16, 116 und 133]; vgl. auch Heinze, VerwArch. Bd. 52, 159 ff., 275 ff., insbes. 278 f., 297 ff.; Heinze, Urteilsanmerkung in DÖV 1962, 834 ff. mit weiteren Nachw.; Eyermann-Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, 3. Aufl. § 42 Anm. 56; a.A. Frischmann/Weingart in DÖV 1962, 721 [724] mit weiteren Nachweisen; Ule, Verwaltungsgerichtsordnung § 42 Anm. IV 1 g mit weiteren Nachweisen).

b)

Die Vorinstanzen haben mit Recht angenommen, daß die Behörde den Antrag des Klägers ohne Ermessensfehler abgelehnt hat. Sollte zwar die beklagte Behörde der Ansicht sein, daß Jugendliche durch den Besuch von Spielhallen stets gefährdet seien und eine Ausnahmegenehmigung daher nie zu erteilen sei, so wäre dies fehlerhaft; läßt der Gesetzgeber die Erteilung von Ausnahmebewilligungen zu, so darf die Behörde die Erteilung der Genehmigung nicht stets ablehnen aus der Erwägung, Ausnahmen seien unerwünscht (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Januar 1958 in BVerwGE 6, 119 [127]). Aus den in dem Bescheid wiedergegebenen Erwägungen des Jugendwohlfahrtsausschusses und aus dem Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten ergibt sich jedoch, daß die Verwaltungsbehörden die für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung in Betracht kommenden Gesichtspunkte abgewogen haben und auf Grund dieser Abwägung zu dem Ergebnis gekommen sind, daß nach dem Zweck des Gesetzes im vorliegenden Fall keine Ausnahmegenehmigung zu erteilen sei.

Die angefochtenen Bescheide werden schon durch die Bezugnahme auf die Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Jugendschutzgesetzes vom 24. Februar 1959 (MBl. NW Sp.420) getragen. Nach Nr. 33 dieser Verwaltungsvorschriften ist bei der Zulassung von Ausnahmen ein strenger Maßstab anzulegen; in der Regel wird eine Ausnahme nur für eine einmalige, von einem Wohlfahrtsverband o.ä. durchgeführte gemeinnützige Veranstaltung in Betracht kommen, wenn Genügend Vorkehrungen zum Schutz von Kindern und Jugendlichen getroffen sind (ähnlich die Verwaltungsvorschriften anderer Länder, abgedruckt bei Potrykus a.a.O. im Anhang: Bremen, Anh. 53, Nr. 1.8; Rheinland-Pfalz, Anh. 100, Nr. 42, 21-24; Schleswig-Holstein, Anh. 120, zu § 7 Abs. 1 Ziff. 2: [3]). Diese Ermessensregelung ist nicht fehlerhaft. Die in Spielhallen regelmäßig bestehenden sittlichen Gefahren, denen der Gesetzgeber mit der Neufassung des § 7 JSchG durch das Änderungsgesetz vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1058) begegnen wollte, sind durch Beobachtung allein kaum zu entdecken; auch sind Änderungen dieser Gefahrenlage meist nicht vorhersehbar und wahrnehmbar. Es entspricht deshalb dem Zweck des Gesetzes, wenn die Verwaltungsbehörden entsprechend den Verwaltung vor Schriften Ausnahmen grundsätzlich nur für einmalige Veranstaltungen erteilen sollen.

Auch im Falle des Klägers konnte an diesem Grundsatz festgehalten werden. Die Hallen des Klägers liegen nicht weit vom Ort K. entfernt. Mag auch die einheimische Bevölkerung die Hallen in der Regel nicht aufsuchen, so kann doch die Gefahr nicht ausgeräumt werden, daß sich einheimische Jugendliche zu den Spielhallen des Klägers hingezogen fühlen und sie häufiger aufsuchen.

c)

Wie das Berufungsgericht mit Recht angenommen hat, durften die Verwaltungsbehörden auch von der Erteilung einer Genehmigung unter der Auflage absehen, daß Kindern und Jugendlichen das Betreten der Hallen nur in Begleitung Erwachsener gestattet werde und daß ein Aufseher dies kontrollieren solle. Nach den bindenden Feststellungen im Berufungsurteil werden die Hallen häufig von Ausflüglern stark besucht. Die Erwägung, daß insbesondere bei starkem Besuch die Einhaltung der Auflage auch von einem Aufseher nicht ausreichend kontrolliert werden könnte und deshalb der Schutz der Jugend vor schädlichen Einflüssen nicht gewährleistet wäre, ist sachgerecht.

Andere Auflagen, die die Gefahr hätten ausschließen können, sind nicht ersichtlich. Eine von den übrigen Spielgeräten getrennte Aufstellung der Märchenautomaten würde an der Rechtslage nichts ändern. Denn diese Automaten unterscheiden sich, was die Förderung der Spielleidenschaft anlangt, durch nichts von den anderen Spielgeräten. Sie sprechen lediglich einen anderen Spielerkreis an.

Ohne Bedeutung ist auch, daß der Kläger die Spielapparate erst auf Grund eines mit der Naturschutzbehörde geschlossenen Vergleichs in die Hallen gestellt hat. Das Jugendschutzgesetz erfaßt in der geänderten Fassung von 1957 die damals bereits bestehenden ebenso wie die neueingerichteten Spielhallen. Aus welchem Grunde die Spielhallen eingerichtet wurden, spielt für die Anwendung des Gesetzes keine Rolle. Dies kann auch bei der Ermessensausübung im Verfahren über die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nicht berücksichtigt werden. Denn für die Erteilung der Ausnahmegenehmigung sind in erster Linie die Belange der Jugendlichen und des Jugendschutzes maßgebend.

Hiernach ist die Revision zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.