Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.05.1997, Az.: BVerwG 2 C 26/95

I.

Der Kläger ist Ruhestandsbeamter der Beklagten. Nach Abschluß seines Studiums war er in der Zeit zwischen dem 1. September 1955 und dem 30. November 1965 bei verschiedenen Einrichtungen der Vereinten Nationen, nämlich der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), dem Ernährungsreferat im Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (Unicef) und der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) tätig. Für die Zeit vom 15. November 1956 bis zum 30. Juni 1959 und vom 1. August 1959 bis zum 30. November 1965 leisteten diese Einrichtungen zugunsten des Klägers Beiträge an den Pensionsfonds der Vereinten Nationen. Die Beiträge wurden zu 1/3 vom Kläger und zu 2/3 von den Einrichtungen gezahlt. Ab 1. Dezember 1965 war der Kläger zunächst im Angestelltenverhältnis, ab 24. Juli 1968 im Beamtenverhältnis beim Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit tätig.

Auf seinen Antrag erhielt der Kläger ab dem 1. Januar 1981 aus dem Pensionsfonds der Vereinten Nationen Versorgungsleistungen in Höhe von ca. 900 DM monatlich. Mit Bescheid vom 8. November 1988 kürzte die Beklagte gemäß § 8 Abs. 1 BBesG die laufenden Bezüge des Klägers mit Wirkung vom 1. Januar 1989 um 4,28 v.H. und forderte gemäß § 12 Abs. 2 BBesG sowie gemäß § 78 Abs. 1 BBG die seit dem 1. Januar 1981 überzahlten Bezüge in Höhe von 31 616,76 DM zurück. Bei dieser Berechnung ließ die Beklagte die Zeit vor dem 1. Juli 1968, in der der Kläger bei einer überstaatlichen Einrichtung tätig war, im Umfang von 6 Jahren außer Betracht. Danach ergab sich ein Kürzungssatz von 4,28 v.H. (8 Jahre abzüglich 6 Jahre × 2,14 v.H). Für die Rückzahlung wurde dem Kläger bei entsprechendem Antrag die Möglichkeit monatlicher Ratenzahlungen eingeräumt.

Nach erfolglosem Vorverfahren hat der Kläger Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen mit der Begründung, die Kürzung der Bezüge um monatlich 4,28 v.H. sei rechtens und der Kläger sei zur Rückzahlung von 31 016,78 DM gemäß § 78 BBG verpflichtet. Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Die Dienstbezüge des Klägers seien zu Recht gemäß §§ 8 Abs. 1, 73 a BBesG mit Wirkung vom 1. Januar 1981, dem Beginn der Zahlung von Versorgungsbezügen aus dem Pensionsfonds der Vereinten Nationen, um 4,28 v.H. gekürzt worden. § 8 BBesG sei in der bis zum 31. Dezember 1991 geltenden Fassung anzuwenden. Danach würden Dienstbezüge gekürzt, wenn ein Beamter, Richter oder Soldat aus der Verwendung im öffentlichen Dienst einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung eine Versorgung erhalte. Die Kürzung betrage 2,14 v.H. für jedes im zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Dienst vollendete Jahr.

Der Kläger sei im öffentlichen Dienst von überstaatlichen Einrichtungen verwendet worden. Diese Voraussetzungen erfüllten die Einrichtungen der ILO, Unicef und FAO. Auf den Status bei der Verwendung komme es nicht an.

Die Beklagte habe zutreffend von der Zeit, die der Kläger vor dem 1. Juli 1968 im Dienst der überstaatlichen Einrichtungen tätig gewesen sei, die Höchstdauer von sechs Jahren außer Ansatz gelassen. Der Auffassung des Klägers, daß auch die Versorgung aus einer Verwendung im öffentlichen Dienst einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung entsprechend fiktiv zu kürzen sei, sei nicht zu folgen.

Der Kläger sei auch verpflichtet, die überzahlten Dienstbezüge in Höhe von 31 616,76 DM zurückzuzahlen. Es sei zweifelhaft, ob der Kläger den genannten Betrag gemäß § 78 BBG im Wege des Schadensersatzes zu ersetzen habe. Letztlich komme es hierauf jedoch nicht an, da der Kläger gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG und den Grundsätzen über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung zur Rückzahlung verpflichtet sei. Die Dienstbezüge stünden, soweit sie gemäß § 8 Abs. 1 BBesG wegen Gewährung einer Versorgung aus der Verwendung im öffentlichen Dienst einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung gekürzt würden, unter einem gesetzlichen Vorbehalt, so daß der Kläger nach § 820 Abs. 1 in Verbindung mit § 818 Abs. 4 BGB verschärft hafte. Die nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG zu treffende Billigkeitsentscheidung der Beklagten sei ebenfalls nicht zu beanstanden.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 19. Juni 1995 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 4. Februar 1991 sowie den Bescheid des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit vom 8. November 1988 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. März 1989 aufzuheben.

Der Kläger rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt im wesentlichen das angefochtene Urteil

II.

Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht ist zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, daß der angefochtene Kürzungs- und Rückforderungsbescheid vom 8. November 1988 rechtmäßig ist.

Rechtsgrundlage der Rückforderung der Bezüge des Klägers ist § 12 Abs. 2 BBesG. Nach Satz 1 dieser Bestimmung regelt sich die Rückforderung zuviel gezahlter Dienstbezüge nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchesüber die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Dienstbezüge sind im Sinne dieser Vorschrift zuviel gezahlt, wenn sie ohne rechtlichen Grund geleistet worden sind. Die dem Rückforderungsbescheid zugrundeliegende Kürzung der Bezüge nach § 8 Abs. 1 BBesG in der bis zum 31. Dezember 1991 anzuwendenden Fassung vom 21. Februar 1989 (BGBl I S. 261) ist rechtens, so daß der Kürzungsbetrag im Sinne des § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG zuviel gezahlt worden ist.

Gemäß § 8 Abs. 1 BBesG werden die Dienstbezüge gekürzt, wenn ein Beamter, Richter oder Soldat aus der Verwendung im öffentlichen Dienst einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung eine Versorgung erhält. Der Kürzungssatz betrug für jedes im zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Dienst vollendete Jahr 2,14 v.H., wobei mindestens 40 v.H. der Dienstbezüge verbleiben müssen und höchstens im Umfang der Versorgung gekürzt werden darf. Diese Regelung ist Ausdruck des Grundsatzes, daß ein Beamter nicht gleichzeitig mehrfache Bezüge aus öffentlichen Mitteln erhalten soll (vgl. u.a. Urteil vom 22. Februar 1996 - BVerwG 2 C 14.95 - (Buchholz 240 § 8 Nr. 9)). Soweit die Anrechnung von Versorgungsbezügen aus der Verwendung im öffentlichen Dienst einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung vorgesehen ist, konnte der Gesetzgeber davon ausgehen, daß die Bundesrepublik Deutschland zu den Haushalten dieser Einrichtungen Beiträge leistet, die auch für das Entgelt der dortigen Bediensteten eingesetzt werden (vgl. Urteile vom 12. März 1980 - BVerwG 6 C 14.78 und 6 C 24.78 - (Buchholz 232.5 § 56 Nr. 2 und 3)). Die Tätigkeit des Klägers bei den Einrichtungen der Vereinten Nationen, nämlich der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), dem Ernährungsreferat im Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (Unicef) und der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) ist damit eine "Verwendung im öffentlichen Dienst einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung". Für die Anwendung des § 8 BBesG ist es auch unerheblich, in welcher Art von Beschäftigungsverhältnis der Beamte bei der zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung gestanden hat (vgl. Urteil vom 22. Februar 1996 - BVerwG 2 C 14.95 - (a.a.O.)).

Die dem Kläger aus dem Pensionsfonds der Vereinten Nationen gewährte Leistung ist eine Versorgung im Sinne von § 8 Abs. 1 BBesG, auch wenn die Leistung nicht aus dem Haushalt der zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung, sondern - wie hier - aus einer Versorgungskasse der Einrichtung fließt. Nicht entscheidungserheblich ist auch, daß die Versorgungsleistung nicht unmittelbar im Anschluß an die Verwendung des Klägers gewährt wurde.

Auch der Umfang der von der Beklagten vorgenommenen Kürzung der Dienstbezüge ist rechtsfehlerfrei. Gemäß Art. X Abs. 1, XX Buchst. a des 5. Änderungsgesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 19. Juli 1968 (BGBl I S. 848) in Verbindung mit Art. IX § 1 Abs. 2 2. BesVNG bleibt die Zeit, die ein Beamter vor dem 1. Juli 1968 im Dienst einer zwischenstaatlichen und überstaatlichen Einrichtung tätig war, bis zu sechs Jahren außer Betracht. Danach konnten bei einer gesamten Verwendungszeit von nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts acht Jahren zwei Jahre berücksichtigt werden. Dies führte zu dem von der Beklagten errechneten Kürzungssatz von 4,28 v.H. Ein Verstoß gegen die Mindestbelassungsgrenze des § 8 Abs. 1 Satz 4 BBesG liegt nicht vor.

Die dem Kläger gewährte internationale Versorgung ist nicht - entsprechend der Zahl der berücksichtigungsfähigen Verwendungsjahre - fiktiv zu kürzen. Anhaltspunkte hierfür lassen sich weder dem Wortlaut noch dem Zweck des Art. X Abs. 1 des 5. ÄndG entnehmen. Art. X Abs. 1 5. ÄndG enthält lediglich eine den Zeitfaktor modifizierende Übergangsregelung. Eine andere Auslegung würde der mit § 8 BBesG bezweckten Vermeidung einer Überalimentierung zuwiderlaufen. Der Zweck des § 8 Abs. 1 Satz 4 BBesG beschränkt sich darauf, den Besoldungsempfänger nicht schlechter zu stellen als er stünde, wenn er stets im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland gestanden hätte. Das Gesetz läßt bei allen Beamten die Zeit der genannten Verwendung bis zu einer Höchstdauer von sechs Jahren außer Betracht.

Es verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn der Besoldungsempfänger, der vor dem 1. Juli 1968 mehr als sechs Jahre im Dienst einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung tätig war, wegen der den Zeitraum von sechs Jahren übersteigenden Verwendung im Einzelfall etwas weniger erhält als ein vergleichbarer Besoldungsempfänger mit genau sechs Jahren Dienst. Derartige Unebenheiten sind bei Übergangsregelungen, die an einen Stichtag anknüpfen, wegen der damit notwendigerweise verbundenen Typisierung und Pauschalierung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Der Kläger kann sich gegenüber dem Rückforderungsanspruch der Beklagten nicht auf den Wegfall der Bereicherung nach § 818 Abs. 3 BGB berufen. Er haftet gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG in Verbindung mit § 820 Abs. 1 Satz 2, § 818 Abs. 4 BGB verschärft. Der Anspruch auf Dienstbezüge steht unter dem gesetzesimmanenten Vorbehalt, daß der Kürzungstatbestand des § 8 Abs. 1 BBesG nicht vorliegt. Dies ergibt sich aus dem Zweck der Regelung, eine Doppelalimentation des Beamten zu vermeiden. Da die Dienstbezüge im voraus berechnet und gemäß § 3 Abs. 5 Satz 1 BBesG monatlich im voraus gezahlt werden, kann die zuständige Besoldungsstelle in der Regel bei der Berechnung und Zahlung der Dienstbezüge noch nicht übersehen - ähnlich wie bei einer Ruhensregelung -, ob und in welcher Höhe ein Beamter aus der Verwendung im öffentlichen Dienst einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung eine Versorgung bezieht mit der Folge, daß seine Dienstbezüge jeweils zu kürzen sind. Entsprechend muß ein Beamter, der im öffentlichen Dienst einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung verwendet worden ist, mit einer dieser Kürzungsvorschrift Rechnung tragenden nachträglichen Rückzahlung rechnen, soweit er von einer zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung eine Versorgung erhält.

In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß gleichwohl in den Fällen der verschärften Haftung eine Berufung auf den Wegfall der Bereicherung nicht schlechthin ausgeschlossen ist (vgl. Urteil vom 27. Januar 1994 - BVerwG 2 C 19.92 - (BVerwGE 95, 94, 96 [BVerwG 27.01.1994 - 2 C 19/92] = Buchholz 240 § 12 BBesG Nr. 21 m.w.N.)). Umstände, die den Verbrauch der zu Unrecht gezahlten Bezüge im Sinne dieser Rechtsprechung ausnahmsweise unter Berücksichtigung des auch im öffentlichen Recht anwendbaren Grundsatzes von Treu und Glauben als gerechtfertigt erscheinen lassen könnten, sind indes vom Kläger weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Auch die von der Beklagten getroffene Billigkeitsentscheidung gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG ist nicht zu beanstanden. Die Einräumung von Ratenzahlungsmöglichkeiten genügt grundsätzlich den Erfordernissen einer Billigkeitsentscheidung.

Aus den Gründen, nach denen die dem Rückforderungsbescheid zugrunde gelegte Kürzung rechtmäßig ist, folgt gleichzeitig, daß die ab 1. Januar 1989 durchgeführte Kürzung der Dienstbezüge nicht zu beanstanden ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Dr. Franke

Dr. Lemhöfer

Dr. Müller

Dr. Bayer

Dr. Schmutzler