Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 21.09.1984, Az.: BVerwG 1 DB 31.84

I.

Der President der Bundesbahndirektion ... hat mit Verfügung vom 13. November 1981 das förmliche Disziplinarverfahren eingeleitet und dem Beamten zur Last gelegt,

1. a)

   während seiner Tätigkeit auf dem M 8-Dienstposten "Geschäftsführer der Gepäckträgergemeinschaft (GTG)" zum Nachteil des Vermögens der GTG Handlungen ausgeführt zu haben, die strafrechtlich als Urkundenfälschung und Unterschlagung zu werten sind;

2. b)

   in der Zeit vom 30. September bis 4. November 1980 und vom 1. Juni bis 22. Oktober 1981 ohne Genehmigung schuldhaft dem Dienst ferngeblieben zu sein.

Mit gleicher Verfügung hat er den Beamten - der am 23. Oktober 1981 seinen Dienst bei der Güterabfertigung des Hauptbahnhofs F. wieder aufgenommen hatte - vorläufig des Dienstes enthoben (§ 91 BDO) und angeordnet, daß zwanzig vom Hundert seiner Dienstbezüge einbehalten werden (§ 92 BDO). Zugleich hat er gemäß § 17 Abs. 2 BDO das Disziplinarverfahren wegen eines anhängigen sachgleichen staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahrens sowie eines disziplinargerichtlichen Beschlußverfahrens ausgesetzt.

Gegen die in der Verfügung enthaltenen Anordnungen nach § 91 und § 92 BDO hat sich der Beamte schon im November 1981 erfolglos gewandt. Die mit seinem Antrag angegriffenen Anordnungen wurden durch Beschluß des Bundesdisziplinargerichts vom 3. Februar 1982 aufrechterhalten, seine gegen den Beschluß eingelegte Beschwerde durch Beschluß des erkennenden Senats vom 6. Mai 1982 zurückgewiesen. Inzwischen hatte die Einleitungsbehörde das förmliche Disziplinarverfahren auf den in der Einleitungsverfügung unter b) erhobenen Vorwurf begrenzt, eine Untersuchung angeordnet und einen Untersuchungsführer bestellt (§ 56 BDO).

Mit einem am 13. Januar 1984 beim Bundesdisziplinargericht eingegangenen Antrag seiner Verteidiger hat der Beamte erneut die Aufhebung seiner vorläufigen Dienstenthebung und der Einbehaltung von Gehaltsteilen begehrt. Er macht im wesentlichen geltend, der Untersuchungsführer habe das Verfahren mindestens seit April 1983 nicht mehr gefördert und so unter Verletzung des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (MRK) und des rechtsstaatlichen Gebots der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes gegen das Beschleunigungsgebot des Disziplinarrechts verstoßen. Das lasse die angegriffenen Anordnungen der Einleitungsbehörde, denen die notwendige Grundlage fehlerfreier Ermessensausübung ohnedies stets gefehlt habe, nach der Rechtsprechung des Bundes Verfassungsgerichts unterdessen als unverhältnismäßig und daher rechtswidrig erscheinen.

Das Dundesdisziplinargericht hat den Antrag auf Aufhebung der vorläufigen Dienstenthebung als unzulässig verworfen, denjenigen auf Aufhebung der Einbehaltung von Gehaltsteilen als unbegründet, zurückgewiesen. Es hat ausgeführt, dem Antrag auf Aufhebung der vorläufigen Dienstenthebung stünde die Rechtskraft der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Mai 1962 entgegen, die eine neuerliche gerichtliche Entscheidung nur dann möglich mache, wenn eine entscheidungserhebliche Änderung des Sachverhalts eingetreten sei. An dieser Voraussetzung fehle es hier, da Grundlage der Entscheidungen schon damals nur der Vorwurf schuldhaft unerlaubten Fernbleibens vom Dienst, mithin der in der Einleitungsverfügung unter dem Buchstaben b) erhobene Vorwurf, gewesen sei.

Der Antrag auf Aufhebung der Anordnung über die Einbehaltung von Gehaltsteilen sei zulässig; er sei aber nicht begründet, weil der Beamte über zusätzliche Einnahmen aus einer Nebenbeschäftigung verfüge. Wohl stehe deren Höhe nicht eindeutig fest, da der Beamte keine zuverlässigen Angaben darüber gemacht habe. Zusammen mit dem rund 735 DM ausmachenden Überschuß der monatlichen Einnahmen des Beamten über seine laufenden Ausgaben reiche das Einkommen jedoch bei den gebotenen Einschränkungen in der Lebensführung zum Bestreiten der Kosten des Familienhaushalts aus. Da auch keine Verschleppung der Untersuchung festzustellen sei, sei die Anordnung der Einbehaltung von Gehaltsteilen auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen unzulässig geworden.

Gegen diesen Beschluß wendet sich der Beamte mit seiner rechtzeitig eingelegten Beschwerde, zu deren Begründung er geltend macht:

Dem - erneuten - Antrag auf Aufhebung der vorläufigen Dienstenthebung dürfe die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Mai 1982 jetzt nicht mehr entgegengehalten werden, weil unterdessen zwei Jahre verstrichen seien und die Vernehmung zahlreicher Zeugen so viele neue Gesichtspunkte erkennbar gemacht habe, daß von demselben Sachverhalt, der Entscheidung vom 6. Mai 1982 zugrunde gelegen habe, nicht mehr die Rede sein könne. Die Belastung des Beamten durch die vor Jahren angeordnete vorläufige Dienstenthebung stehe inzwischen in keinem angemessenen Verhältnis mehr zu den schutzwürdigen Belangen der Verwaltungsbehörde, deren Interessen durch seine Weiterbeschäftigung nicht beeinträchtigt oder gar gefährdet würden.

Was die Einbehaltung von zwanzig vom Hundert der jeweiligen Dienstbezüge angehe, so sei auch hier die unverhältnismäßig lange Dauer des Disziplinarverfahrens zu bedenken. Der ihm verbleibende Teil seiner Bezüge reiche zur Lebensführung der Familie aber auch nicht aus. Zu Unrecht sei das Bundesdisziplinargericht von Einkünften aus einer Nebenbeschäftigung ausgegangen; seit Ende April 1983 habe er, was nochmals ausdrücklich versichert werde, keinerlei Einkünfte aus Nebentätigkeit mehr. Trotz Bemühens habe er eine einkunftsträchtige Beschäftigung nämlich nicht gefunden. Auch vor dem Mai 1983 seien die Nebeneinkünfte, wenn man die Unkosten bedenke, nur gering gewesen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist zu einem Teil begründet.

Mit Recht ist der Antrag des Beamten allerdings insoweit als unzulässig verworfen worden, als er sich gegen die Anordnung seiner vorläufigen Dienstenthebung (§ 91 BDO) richtet. Denn die Frage, ob diese Anordnung der Einleitungsbehörde ermessensfehlerfrei getroffen wurde, war auf Antrag des Beamten hin bereits Gegenstand disziplinargerichtlicher Entscheidung und ist vom Bundesdisziplinargericht ebenso wie vom erkennenden Senat bejaht worden. Die Beschwerdeentscheidung des Senats vom 6. Mai 1982 hat mit ihrer Zustellung Rechtskraft erlangt (§ 90 BDO). Ist die Bindungswirkung von Entscheidungen, die im Rahmen und auf der Grundlage der §§ 91 ff. BDO getroffen werden, auch begrenzt, weil sie - dem vorläufigen Charakter von Anordnungen nach § 91 und § 92 BDO und dem sie gegebenenfalls überprüfenden summarischen Verfahren gemäß - materieller Rechtskraft nicht fähig sind, so kann nach rechtskräftigem Abschluß des Antragsverfahrens in derselben Sache doch nur dann erneut wieder nach § 95 Abs. 3 BDO entschieden werden, wenn neue Tatsachen geltend gemacht oder neue Beweismittel beigebracht werden (Beschluß vom 25. Juni 1981 - BVerwG 1 DB 7.81 -; Behnke, BDO, 2. Aufl., § 95 Rz 33). Beides ist hier nicht der Fall. Allein der Gesichtspunkt, daß seit der das vorangegangene Antragsverfahren endgültig abschließenden Beschwerdeentscheidung unterdessen mehr als zwei, seit Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung des Beamten durch die Einleitungsbehörde sogar nunmehr fast drei Jahre verstrichen sind, ist keine derartige Tatsache, die eine erneute Entscheidung zulässig macht. Wohl geht der Gesetzgeber - wie die Vorschrift des § 66 BDO erkennbar macht - davon aus, daß regelmäßig innerhalb von sechs Monaten seit Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens über die Einstellung des Verfahrens oder die Anschuldigung des Beamten entschieden ist. An bestimmte Fristen gebunden sind das förmliche Disziplinarverfahren und die Anordnung vorläufiger Maßnahmen nach §§ 91 ff. BDO gleichwohl nicht. Zeitverstreichen an sich kann deshalb nicht als eine Tatsache gelten, die trotz rechtskräftigen Abschlusses eines disziplinargerichtlichen Antragsverfahrens in derselben Sache einen neuen Antrag nach § 95 Abs. 3 BDO zulässig macht; nur wenn das Gebot effektiven Rechtsschutzes oder der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt wird - die Vorschrift des Art. 6 MRK, auf die von den Verteidigern Bezug genommen wird, gilt im Disziplinarverfahren nicht (Beschluß vom 15. März 1982 - BVerwG 1 DB 2.82 - <NJW 1983, 531>; Beschluß vom 28. Januar 1982 - BVerwG 1 D 2.81 - <LS: NJW 1983, 532>) -, ist eine erneute Entscheidung möglich. Beide Umstände hängen jedoch nicht vorrangig von der seit Verfahrenseinleitung verstrichenen Zeit, sondern in erster Linie vom Umfang und der Schwierigkeit der zur restlosen Aufklärung des Sachverhalts notwendigen Ermittlungen ab (Beschluß vom 19. September 1977 - BVerwG 1 DB 12.77 -; Beschluß vom 7. Juni 1978 - BVerwG 1 DB 13.78 -). Bei den hier in Rede stehenden Zeiträumen, und der Komplexität des Verfahrens sind die genannten Gebote der Rechtsstaatlichkeit unabhängig davon nicht verletzt, ob die Untersuchung mit der gebotenen und möglichen Beschleunigung geführt worden und wer für eine etwaige Verzögerung gegebenenfalls verantwortlich ist. Eine offenkundige Verschleppung des Verfahrens, wie sie das Bundesverfassungsgerichts meint (BVerfGE 46, 17 <28 [BVerfG 04.10.1977 - 2 BvR 80/77]/29>), liegt jedenfalls nicht vor. Dann aber läßt das gemeine Wohl, dessentwegen die vorläufige Dienstenthebung des Beamten im Jahre 1981 angeordnet worden ist, diese Maßnahme nicht als einen Eingriff erscheinen, der von einem bestimmten Zeitpunkt an mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unvereinbar wird (BVerfGE a.a.O.).

Mit Recht ist dagegen der Antrag des Beamten vom Bundesdisziplinargericht insoweit für zulässig gehalten worden, als er sich gegen die Anordnung der Einbehaltung von Gehaltsteilen (§ 92 BDO) richtet. Insoweit kann erneut im Antragsverfahren nach § 95 Abs. 3 BDO entschieden werden; der Senat schließt sich der vom Bundesdisziplinargericht dafür gegebenen Begründung an. Nicht zu folgen vermag er dem Bundesdisziplinargericht allerdings in der Ansicht, daß die bereits in der Einleitungsverfügung vom 13. November 1981 getroffene Anordnung auch heute noch im Umfang von zwanzig vom Hundert der jeweiligen Dienstbezüge berechtigt sei.

Zwar spielt auch hier der seit Erlaß der Einleitungsverfügung vergangene Zeitraum für die grundsätzliche Berechtigung der Maßnahme keine Rolle, obwohl der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch Zeitablauf bei Maßnahmen nach § 92 BDO eher berührt werden kann als bei der vorläufigen Dienstenthebung nach § 91 BDO (BVerfGE a.a.O.). Denn von einer unverhältnismäßig langen Verfahrensdauer in dem vom Bundesverfassungsgericht gemeinten Sinne kann in vorliegender Sache jedenfalls bislang noch nicht die Rede sein, und für die Art der verwirkten Disziplinarmaßnahme ist Zeitablauf noch nie entscheidungserheblich gewesen und kann im Hinblick auf den vom Sühnegedanken freien Zweck des Disziplinarrechts auch nicht von ausschlaggebender Bedeutung sein (BDHE 1, 50; Urteil vom 23. Mai 1967 - BDH 2 D 2.67 - <BDH Dok.Ber. 1967, 3095>; Urteil vom 9. Mai 1973 - BVerwG 1 D 8.73 - <BVerwGE 46, 122>; Beschluß vom 19. September 1977 - BVerwG 1 DB 12.77 -; Urteil vom 13. Dezember 1978 - BVerwG 1 D 5.78 -; Urteil vom 23. Februar 1979 - BVerwG 1 D 24.78 - <BVerwGE 63, 195>; Beschluß vom 27. August 1979 - BVerwG 1 DB 19.79 - <BVerwG Dok.Ber. B 1979, 305>). Was die inzwischen verstrichene Zeit angeht, so kann die im Beschluß des Senats vom 6. Mai 1982 bejahte Wahrscheinlichkeit der disziplinaren Höchstmaßnahme heute nicht anders beurteilt werden als 1982. Daß sich in der Untersuchung neue Gesichtspunkte ergeben hätten, die das schuldhaft unerlaubte Fernbleiben vom Dienst, das dem Beamten zum Vorwurf gemacht wird, inzwischen in einem anderen und wesentlich milderen Lichte erscheinen ließen, ist weder im einzelnen dargelegt noch sonst ersichtlich, wobei in dem vorliegenden Verfahren eine Prüfung sämtlicher Akten und eine eingehende Würdigung der inzwischen erhobenen Beweise freilich nicht geboten ist. Sie müssen dem Verfahren in der Hauptsache vorbehalten bleiben und gehen über den Rahmen eines Verfahrens nach § 95 Abs. 3 BDO hinaus, das sich seinem Wesen nach auf summarische Wertungen und Wahrscheinlichkeitserwägungen beschränken muß und auch nicht hinderlich auf den Fortgang der Sache selbst auswirken darf.

Indessen genügt der Dienstherr seiner - wenngleich eingeschränkten - Alimentationspflicht gegenüber dem Beamten durch Einbehaltung von zwanzig vom Hundert seiner Dienstbezüge inzwischen nicht mehr. Mit Recht hat das Bundesdisziplinargericht in der angefochtenen Entscheidung bereits deutlich gemacht, daß der Beamte mit den ihm monatlich verhleibenden 735 DM unter Berücksichtigung seiner Unterhalts- und sonstigen durch die Lebenshaltung bedingten Verbindlichkeiten nicht auskommen könne. Der Senat schließt sich dieser Auffassung und der ihr zugrunde liegenden Berechnung an. Sie geht zutreffend davon aus, daß die um die Einbehaltung von Gehaltsteilen nach § 92 BDO verminderten Dienstbezüge auf die Lebensverhältnisse des Beamten und dessen individuelle Bedürfnisse Rücksicht zu nehmen und nicht nur - wie etwa ein Unterhaltsbeitrag nach §§ 77, 110 BDO - den unbedingt notwendigen Lebensbedarf zu sichern und vor unmittelbarer Not zu schützen haben. Wenn das Bundesdisziplinargericht gleichwohl den Antrag des Beamten zurückgewiesen hat, so war dafür die Vorstellung maßgebend, daß der Beamte über zusätzliche Einnahmen aus einer Nebentätigkeit verfüge.

Diese Annahme ist nicht gerechtfertigt, nachdem der Beamte in der von seinen Verteidigern eingereichten Beschwerdeschrift ausdrücklich hat versichern lassen, "daß er weitergehende Einkünfte aus Nebentätigkeit bis zum heutigen Tag nicht bezogen hat". Diese Versicherung kann nicht ohne weiteres außer Betracht gelassen oder im Hinblick darauf für unglaubwürdig gehalten werden, daß sich - wie die Einleitungsbehörde in ihrem Schriftsatz vom 2. März 1984 aufgezeigt hat - gewisse Unstimmigkeiten in den Angaben des Beamten über seine finanzielle Lage, insbesondere über das Eigentum an dem von ihm bewohnten Haus, finden zumal jedenfalls insoweit die Eigentumsverhältnisse hier keine bedeutsame Rolle spielen könnten. Fehlt es aber an derartigen Einkünften, so muß der Beamte im vollen Umfange seiner Bedürfnisse, soweit diese unter Beachtung der Pflicht zu gewissen Einschränkungen während des förmlichen Disziplinarverfahrens berechtigt erscheinen, alimentiert worden. Hierfür reichen seine Dienstbezüge bei Einbehaltung eines Teils von zwanzig vom Hundert nicht mehr aus. Allerdings darf der Beamte finanziell auch nicht bessergestellt werden, als wenn er noch Dienst leisten würde und deshalb tätigkeitsbedingten besonderen Aufwand hätte, wie er mit der Dienstleistung notwendigerweise verbunden ist.

Diesen Aufwand nimmt der Senat unter Berücksichtigung von Fahrpreisvergünstigungen für die Bediensteten der Deutschen Bundesbahn einerseits, wegen der Entfernung zwischen Dienst- und Wohnort des Beamten andererseits mit etwa 100 bis 150 DM im Monat an. Er sieht deshalb davon ab, die Einbehaltungsanordnung der Einleitungsbehörde in vollem Umfange aufzuheben, obwohl es im Verfahren nach § 95 Abs. 3 BDO grundsätzlich nicht zulässig ist, das gerichtliche Ermessen an die Stelle desjenigen der zu Anordnungen im Sinne der §§ 91 ff. BDO berufenen Behörde zu setzen. Für das Ausüben von Ermessen ist hier aber praktisch kein Raum, weil sich die Entscheidung unter den gegebenen Umständen auf die Frage verengt, wie hoch die tätigkeitsbedingten Aufwendungen erfahrungsgemäß an- und wie sie anteilig auf die Dienstbezüge des Beamten umzusetzen sind.

Der Senat begrenzt seine den Einbehaltungssatz verringernde Entscheidung zudem auf einen Zeitraum vom 1. Januar 1984 ab, nämlich von dem Beginn des Monats an, in dem der Beamte seinen Antrag auf Aufhebung der Maßnahmen nach § 91 und § 92 BDO gestellt hat. Der Beamte hat zwar im Zusammenhang mit seiner oben zitierten Versicherung schlüssig zum Ausdruck gebracht, eine Nebentätigkeit auch schon 1983 seit dem 1. Mai nicht mehr ausgeübt, Einnahmen aus einer solchen Tätigkeit deshalb auch schon vom 1. Mai 1983 an nicht mehr gehabt zu haben. Daß die auf zwanzig vom Hundert der jeweiligen Dienstbezüge lautende Einbehaltungsanordnung der Einleitungsbehörde auch schon zu jener Zeit pflichtgemäßem Ermessen nicht mehr entsprochen hätte, läßt sich indessen nicht feststellen. Dies um so weniger, als der Beamte trotz der Einbehaltung seiner eigenen Einlassung zufolge im Laufe des Jahres 1983 auch noch nicht unerhebliche Summen zur Tilgung von Kostenerstattungsansprüchen an die Einleitungsbehörde abgeführt hat.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt derjenigen in der Hauptsache vorbehalten, soweit sich die Pflicht des Beamten, die Kosten und seine notwendigen Auslagen zu tragen, nicht aus der teilweisen Erfolglosigkeit der Beschwerde ergibt (§§ 114 Abs. 2, 115 Abs. 5 BDO).