Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.10.1985, Az.: BVerwG 7 C 55.84

I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob die beklagte Deutsche Bundespost dem klagenden Verein "G. e.V." die Verwendung des sogenannten "Friedenszeichens" bei der Absenderangabe auf dem Freistempelabdruck genehmigen muß.

Der Kläger möchte in seiner Freistempelmaschine für die Absenderangabe ein Einsatzstück verwenden, das außer dem Vereinsnamen und der Adresse auch zwei von ihm benutzte Symbole enthält, nämlich das "Weltkugelzeichen" (einen Kreis mit einer waagerechten Durchmesserlinie) und das "Friedenszeichen" (einen Kreis mit einer senkrechten Durchmesserlinie und zwei symmetrisch vom Mittelpunkt schräg nach unten verlaufenden Halbmesserlinien). Die Verwendung des "Friedenszeichens" lehnte die Beklagte ab, weil Vermerke politischen Inhalts auf der Aufschriftseite und damit auch im Einsatzstück des Freistempelabdrucks gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 3 der Postordnung - PostO - unzulässig seien.

Mit seiner Klage hatte der Kläger in der Berufungsinstanz Erfolg: Das Berufungsgericht hob unter Abänderung des klageabweisenden Urteils der ersten Instanz den Bescheid der Beklagten vom 23. Oktober 1981 und deren Widerspruchsbescheid vom 2. Juli 1982 auf und verpflichtete die Beklagte, dem Kläger die beantragte Genehmigung zu erteilen.

Zur Begründung ist im Berufungsurteil ausgeführt, das Einsatzstück, das der Kläger verwenden wolle, entspreche den Anforderungen des § 7 Abs. 2 Satz 2 PostO; der Kläger als Absender sei mit Namen und Anschrift bezeichnet, und die abgebildeten Zeichen hielten sich, sofern man sie nicht schon zur Bezeichnung des Absenders rechne, im Rahmen der zugelassenen Eigenwerbung. Nicht erforderlich sei, daß diese Zeichen von einer breiteren Öffentlichkeit bereits mit dem Kläger in Verbindung gebracht würden. Daß das "Friedenszeichen" auch von anderen Gruppen und für andere Ziele als die des Klägers verwendet werde, stehe dem Tatbestand der Eigenwerbung, der in der Gestaltung des Einsatzstücks deutlich zum Ausdruck komme, nicht entgegen.

§ 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO hindere die Genehmigung nicht. Zwar gelte das Verbot, die Aufschriftseite von Sendungen mit Vermerken politischen Inhalts zu versehen, auch für die Einsatzstücke der Freistempelmaschinen. Bei der gebotenen, am Grundrecht der Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG) ausgerichteten verfassungskonformen Auslegung erfasse § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO das hier umstrittene Einsatzstück jedoch nicht. Ein allgemeines, die Meinungsfreiheit beschränkendes Gesetz im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG sei diese Vorschrift nämlich nur, soweit sie dem Schutz eines vorrangigen Gemeinschaftswertes diene. Danach schlössen nur solche Vermerke politischen Inhalts die Postbeförderung aus, die den legitimen Zwecken der Vorschrift zuwiderliefen. Ein solcher Vermerk sei das "Friedenszeichen" nicht. Die in Betracht kommenden Schutzgüter - die politische Neutralität der Deutschen Bundespost, die politischen Überzeugungen und Gefühle Andersdenkender und der reibungslose Postverkehr mit dem Ausland - würden nicht verletzt oder gefährdet. Die politische Neutralität der Beklagten werde durch politische Vermerke nicht berührt, solange nicht der Eindruck erweckt werde, sie stammten von der Beklagten. Die politischen Einstellungen Andersdenkender seien wegen der bei den Staatsbürgern eines freiheitlich-demokratischen Staates vorausgesetzten Toleranz gegenüber abweichenden Meinungen ebenfalls kein Schutzgut, das den Vorrang gegenüber einer Betätigung des Rechts auf freie Meinungsäußerung beanspruchen könnte. Dem reibungslosen Postverkehr mit dem Ausland gebühre zwar Vorrang vor dem Recht des Postbenutzers, seine politische Meinung auch auf der Aufschriftseite der Sendung zu äußern; bei der Verwendung des "Friedenszeichens" seien aber Verwicklungen im Auslandspostverkehr nicht ernstlich zu befürchten.

Andere Gründe für eine Versagung der beantragten Genehmigung seien weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Bei richtiger Ermessensausübung wäre deshalb eine andere Entscheidung als die Erteilung der Genehmigung nicht in Frage gekommen.

Mit ihrer - vom Berufungsgericht zugelassenen - Revision beantragt die Beklagte,

Sie rügt die Verletzung des Art. 5 Abs. 1 GG sowie der §§ 7 Abs. 2 Satz 2 und 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO. Der Kläger beantragt, die Revision zurückzuweisen.

II.

Die Revision der Beklagten hat keinen Erfolg.

1.

Das Einsatzstück, das der Kläger in seinem Freistempelgerät verwenden will, entspricht, wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, den Anforderungen des § 7 Abs. 2 der Postordnung - PostO - vom 16. Mai 1963 (BGBl. I S. 341) - hinsichtlich dieser Vorschrift und der hier weiter einschlägigen Vorschrift des § 3, geändert durch die Siebte Verordnung zur Änderung der Postordnung (7. ÄndVPostO) vom 10. Juli 1980 (BGBl. I S. 918). Mit der Angabe "G. e.V." ist der Kläger als Absender bezeichnet. Die beiden Symbole dienen als Blickfang und damit als Werbung, die § 7 Abs. 2 Satz 2 PostO in Verbindung mit der Absenderbezeichnung zuläßt. Nicht erforderlich ist, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, daß die Werbung bereits erfolgreich war und das "Friedenszeichen" in der Öffentlichkeit deshalb dem Kläger zugeschrieben wird. Selbst erstmalige Werbung mit einem bestimmten Zeichen ist Werbung. Ob das Zeichen auch von anderen Personen oder Unternehmen verwendet wird, ist für die Feststellung, daß der Kläger mit dem Zeichen wirbt, ohne Bedeutung.

2.

Ebenfalls zutreffend ist die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die in Freistempelmaschinen verwendeten Einsatzstücke vom Anwendungsbereich des § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO grundsätzlich nicht ausgenommen sind. Nach dieser Vorschrift sind Sendungen mit Vermerken politischen Inhalts auf der Aufschriftseite von der Postbeförderung ausgeschlossen. Das "Friedenszeichen" ist ein Vermerk politischen Inhalts im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO, denn es ist ein Symbol für Auffassungen, die im politischen Meinungskampf vertreten werden; auf die Frage, welche Anforderungen im einzelnen mit dem Zeichen symbolisiert werden und ob sich mit ihm nicht unterschiedliche Anschauungen verbinden, kommt es hierbei nicht an. Gleichwohl trifft es zu, daß § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO im vorliegenden Fall die Verwendung des "Friedenszeichens" neben der Absenderangabe "G. e.V." auf dem Freistempelabdruck nicht verbietet. Bei dem Kläger handelt es sich um eine politische Organisation, deren Name ihre - in der Öffentlichkeit bekannten - politischen Ziele deutlich kennzeichnet. Für Fälle dieser Art ist die Vorschrift - ihrem Sinn und Zweck entsprechend - einschränkend dahin auszulegen, daß sie einen der Absenderbezeichnung beigefügten politischen Vermerk dann nicht erfaßt, wenn dessen Aussagegehalt im wesentlichen mit dem politischen Programm übereinstimmt, das bereits der Name des Absenders deutlich zum Ausdruck bringt.

a)

Der erkennende Senat hat in seinen Urteilen vom 3. Juni 1969 - BVerwG 7 C 108.67 und BVerwG 7 C 51.68 - (BVerwGE 32, 129 = Buchholz 442.05 § 13 PostO Nr. 1 = DVBl. 1970, 176 = NJW 1969, 1637 = Archiv PF 1969, 616; Buchholz a.a.O. Nr. 2 = DVBl. 1970, 178 = Archiv PF 1969, 620) ausgeführt, daß § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO rechtsgültig ist, insbesondere nicht gegen das Recht der freien Meinungsäußerung - Art. 5 Abs. 1 GG - verstößt (ebenso Beschluß vom 22. September 1978 - BVerwG 7 B 183.78 - Buchholz a.a.O. Nr. 3). Daran hält der Senat fest. Nicht festzuhalten ist jedoch an der in den genannten Urteilen gegebenen Begründung, der Briefumschlag sei nicht zum Verbreiten von Meinungsäußerungen bestimmt, und wenn die Post Äußerungen nur in einem ganz bestimmten Rahmen zulasse, so stehe die Zulassung in ihrem Ermessen und habe mit dem Recht der freien Meinungsäußerung nichts zu tun. Zwar trifft es zu, daß die Gestaltung der Aufschriftseite von Sendungen geregelt und deren Benutzung für Meinungsäußerungen aus betriebstechnischen Gründen eingeschränkt werden kann; das ist durch die einschlägigen Vorschriften der Postordnung geschehen (vgl. § 3 PostO). Soweit die Postordnung indessen zu postalischen Zwecken nicht benötigte Teile der Aufschriftfläche für Meinungsäußerungen freigibt - ob sie dies tun muß, kann offenbleiben -, stehen diese unter dem Schutz des Art. 5 Abs. 1 GG. Für Meinungsäußerungen freigegeben ist nicht nur der linke Teil der Aufschriftseite jenseits der für postalische Zwecke reservierten Fläche bis 7 cm vom rechten Rand (§ 3 Abs. 5 Satz 2 PostO); vielmehr ist - wie bereits erwähnt - auch im Einsatzstück des Freistemplers Werbung zulässig (§ 7 Abs. 2 Satz 2 PostO). Die Grenzen der Meinungsfreiheit festzulegen, ist nicht dem Ermessen des Verordnunggebers anheimgegeben. Ob eine die Meinungsfreiheit einschränkende Regelung - wie § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO - Bestand hat, richtet sich vielmehr nach Art. 5 Abs. 2 GG.

b)

Nach Art. 5 Abs. 2 GG findet das Recht der freien Meinungsäußerung seine Schranke in den "Vorschriften der allgemeinen Gesetze". Hierzu gehört auch § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO. Dem steht nicht entgegen, daß es sich bei der Postordnung nicht um ein Gesetz im formellen Sinne, sondern um eine Rechtsverordnung handelt; denn mit den allgemeinen Gesetzen sind in Art. 5 Abs. 2 GG auch die Gesetze im materiellen Sinn gemeint, zu denen die Rechtsverordnungen gehören (Schmidt-Bleibtreu/Klein, Komm, z. GG, 6. Aufl. 1983, Art. 5 Rdnr. 13, Alternativ-Kommentar zum GG, 1984, Art. 5 Rdnr. 39, vgl. auch BVerfGE 53, 96 [BVerfG 03.01.1980 - 2 BvR 1022/79] <97 ff.>[BVerfG 03.01.1980 - 2 BvR 1022/79]). Der Erwähnung des Art. 5 GG als eingeschränktes Grundrecht in § 13 PostO bedurfte es nicht; denn das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG gilt nicht für die allgemeinen Gesetze im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG (BVerfGE 33, 52 [BVerfG 25.04.1972 - 1 BvL 13/67] <77 f.>[BVerfG 25.04.1972 - 1 BvL 13/67];  28, 282 <289>[BVerfG 26.05.1970 - 1 BvR 657/68]).

Als allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG ist § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO allerdings nur insoweit anzusehen, als er dem Schutz von Rechtsgütern dient, die gegenüber der Betätigung der Meinungsfreiheit Vorrang haben. Als allgemeines Gesetz kann nämlich nur eine das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung beschränkende Regelung Geltung beanspruchen, die ihrerseits vor diesem Grundrecht Bestand hat, weil ohne die Regelung schutzwürdige Interessen von höherem Rang beeinträchtigt würden (vgl. BVerfGE 7, 198 [BVerfG 15.01.1958 - 1 BvR 400/51] <210>[BVerfG 15.01.1958 - 1 BvR 400/51]; seither ständige Rechtsprechung; zur "Wechselwirkungslehre" ferner - mit Rechtsprechungsnachweisen - von Münch, GG-Komm., 3. Aufl. 1985, Art. 5 Rdnr. 47 a und 51; Alternativ-Kommentar z. GG, a.a.O. Rdnr. 39 ff.). Zu Recht hat das Berufungsgericht deshalb die durch § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO zu schützenden Rechtsgüter im Verhältnis zum Grundrecht der Meinungsfreiheit einer Prüfung unterzogen.

Die oft - auch in den Urteilen des erkennenden Senats vom 3. Juni 1969 - erwähnten Anschauungen Andersdenkender, die sich durch Vermerke politischen Inhalts provoziert fühlen könnten, sind kein Rechtsgut, das vor dem Recht auf freie Meinungsäußerung Schutz beanspruchen könnte. Die Freiheit der Meinungsäußerung ist gleichsam die Lebensluft eines freiheitlich-demokratischen Staates. Es wäre schlecht um sie bestellt, wenn sie bereits dort ihr Ende fände, wo Andersdenkende Anstoß nehmen könnten. Die Last, Äußerungen Andersdenkender hinnehmen zu müssen, ist die Kehrseite des Rechts der Meinungsäußerungsfreiheit. Wer sich durch Äußerungen auf Briefumschlägen herausgefordert fühlt, hat diese Herausforderung genauso zu ertragen wie jede Konfrontation mit ihm nicht genehmen Äußerungen, von denen er auf andere Weise Kenntnis erhält.

Nicht gefolgt werden kann ferner der Auffassung, das Verbot politischer Vermerke finde seine Rechtfertigung in dem Ziel, die politische Neutralität der Bundespost zu schützen. Die Bundespost verhält sich selbst nicht in dem Sinne politisch neutral, daß sie sich politischer Äußerungen auf der Aufschriftseite von Sendungen enthält. Vielmehr nimmt sie seit je, etwa durch Aussagen auf Briefmarken und Stempeln, zu politischen Fragen Stellung. § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO soll vielmehr sicherstellen, daß die Bundespost nicht mit politischen Vermerken identifiziert wird, die nicht von ihr stammen und die sie sich nicht zurechnen lassen will. Das Interesse der Bundespost, nicht mit fremden politischen Äußerungen identifiziert zu werden, erleidet durch das Recht der freien Meinungsäußerung keine Beschränkung; die Bundespost braucht nicht hinzunehmen, daß fremde politische Äußerungen ihr als Urheberin zugerechnet werden oder daß der Eindruck erweckt wird, sie stehe hinter ihnen. Ein etwaiges Interesse des Absenders, eine politische Äußerung als eine Verlautbarung erscheinen zu lassen, die von der Bundespost stammt oder die die Bundespost zumindest billigt, ist durch Art. 5 GG nicht gedeckt.

Ebenso schutzwürdig ist das Interesse der Beklagten an einem störungsfreien Postverkehr mit dem Ausland. Der erkennende Senat hat bereits in den Urteilen vom 3. Juni 1969 darauf hingewiesen, daß Vermerke politischen Inhalts geeignet sein können, bei Zustellungen im Ausland Schwierigkeiten zu bereiten, weil ausländische Postanstalten sich dadurch brüskiert fühlen können, daß die Bundespost ihnen unliebsame Äußerungen nicht von der Aufschriftseite fernhält. Gerade derartige Schwierigkeiten - so ist in dem erwähnten Senatsbeschluß vom 22. September 1978 ausgeführt - soll § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO verhindern. Daran hält der Senat fest. Auch das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß der Sicherung des Postverkehrs mit dem Ausland vor dem Interesse des Postbenutzers, seine politische Meinung auf der Aufschriftseite der Sendung kundzutun, Vorrang gebührt.

Hiernach hat die Regelung des § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO als allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG auch gegenüber dem Grundrecht auf freie Meinungsäußerung Bestand, soweit sie Vermerke politischen Inhalts auf der Aufschriftseite von Sendungen verbietet, bei denen sich nicht ausschließen läßt, daß sie der Bundespost zugeschrieben werden oder daß sie den Postverkehr mit dem Ausland stören.

c)

Der vorliegende Fall bietet keinen Anlaß zu entscheiden, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen bei Äußerungen auf dem nach § 3 Abs. 5 Satz 2 PostO hierfür freigegebenen Teil der Aufschriftseite sich nicht ausschließen läßt, daß die Bundespost mit deren Inhalt identifiziert wird. Bei Vermerken im Einsatzstück des Freistemplers ist dies jedenfalls der Fall. Das Einsatzstück ist eines von drei Teilen des Stempelabdrucks, von denen - wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat - zwei amtlichen Charakter haben, nämlich der Gebührenstempel und der Tagesstempel. Die räumliche Nähe der drei Teile zueinander, der gestalterische Zusammenhang und die Einheitlichkeit des Abstempelungsvorgangs können - zumal bei demjenigen, dem die Genehmigungsbedürftigkeit der Verwendung von Freistemplern bekannt ist - den Eindruck amtlicher Billigung des Inhalts der auf dem Einsatzstück enthaltenen Angaben erwecken. Daraus folgt, daß hier ein Fall vorliegt, der nicht schon aufgrund der Auslegung des § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO von vornherein außerhalb des Schutzbereichs dieser Verbotsnorm liegt. Auf die Frage einer Gefährdung des Auslandspostverkehrs - das Berufungsgericht hat sie verneint, die Beklagte die zugrundeliegenden Erwägungen des Berufungsgerichts angegriffen - kommt es demnach in diesem Zusammenhang nicht mehr an.

Wenngleich die Verwendung des "Friedenszeichens" somit dem Regelungsbereich des § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO unterfällt, ist diese Vorschrift im vorliegenden Fall doch nicht anzuwenden. Das ergibt sich aus den folgenden Erwägungen.

d)

Soweit - wie im vorliegenden Fall - die Anwendung des § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO auf politische Vermerke im Einsatzstück eines Freistemplers in Frage steht, kann diese Frage nicht losgelöst von den Anforderungen beantwortet werden, die die Postordnung im übrigen an die Gestaltung des Einsatzstückes stellt. Ein Verbot, das hiernach seinen Sinn verliert, kann trotz seiner grundsätzlichen Berechtigung dann im Einzelfall vor Art. 5 Abs. 1 GG keinen Bestand haben. So verhält es sich hier.

Nach § 7 Abs. 2 Satz 2 PostO ist die Bezeichnung des Absenders zwingend vorgeschrieben. Das gilt auch dann, wenn der Absender eine politische Organisation ist, deren sich bereits aus ihrem Namen ergebenden Ziele in der Öffentlichkeit - jedenfalls der Tendenz nach - bekannt sind und mit deren Namen sich deshalb ein politisches Programm verbindet. Um eine politische Organisation in dem weiten Sinn, wie der Begriff des "Politischen" in § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO zu verstehen ist, handelt es sich beim Kläger. Der Name "G." steht für die Ziele des Klägers und wirbt damit zugleich für sie; bereits die Angabe des Namens im Stempelabdruck, die nicht nur zugelassen, sondern vorgeschrieben ist, bedeutet daher Werbung für die Organisation. Wenn aber ein solches Aufmerksammachen auf die Ziele einer politischen Organisation zulässig ist, dann kann es nach dem Sinn und Zweck des § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO auch nicht verboten sein, auf diese Ziele durch einen Vermerk symbolischer Art zusätzlich werbend hinzuweisen, zumal da § 7 Abs. 2 Satz 2 PostO Werbung für das eigene Unternehmen ausdrücklich zuläßt. Denn die Rechtsgüter, um derentwillen § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO gegenüber der Freiheit der Meinungsäußerung Bestand hat, werden hierdurch nicht stärker berührt: Die - wohl ohnehin geringe - Gefahr, daß die Bundespost mit den Zielen des Klägers identifiziert wird, wächst nicht dadurch, daß der Kläger im Freistempelabdruck seinem Namen - neben dem "Weltkugelzeichen" - das "Friedenszeichen" beifügt. Entsprechendes gilt hinsichtlich der Gefahr einer Störung im Auslandspostverkehr, soweit im Ausland an den mit dem Namen "Greenpeace" verbundenen Aktivitäten Anstoß genommen wird.

Nicht entscheidungserheblich ist, ob dem "Friedenszeichen" in der Öffentlichkeit - etwa wegen seiner Verwendung auch durch andere politische Gruppierungen - eine inhaltliche Bedeutung beigemessen wird, die mit den Zielen des Klägers nicht voll übereinstimmt. Sollte das "Friedenszeichen" in der Öffentlichkeit etwa als Aufforderung zu auch einseitiger Abrüstung verstanden werden, wie die Beklagte meint, die Forderung nach einseitiger Abrüstung aber nicht zu den politischen Zielen des Klägers gehören, so wäre daraus gleichwohl nicht zu folgern, daß das "Friedenszeichen" als eine über den Namen "G." hinausgehende politische Aussage dem Verbot des § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO unterfällt. Volle Deckungsgleichheit von Name und Symbol ist nicht erforderlich. Es genügt, daß sich der Kläger durch das Zeichen zutreffend repräsentiert sieht. Man wird regelmäßig davon ausgehen können, daß ein Zeichen, das diese Funktion nicht erfüllt, auch nicht verwendet wird, da es die beabsichtigte Werbewirkung dann verfehlen würde. Der Kläger verwendet - neben anderen Symbolen - in der Öffentlichkeit das "Friedenszeichen" und wird dadurch mit dessen politischem Aussagegehalt identifiziert. "G." ohne "Friedenszeichen" bedeutet deshalb für die Öffentlichkeit nicht etwas anderes als "G." in Verbindung mit dem "Friedenszeichen". Dann aber läßt sich nicht rechtfertigen, auf dem Einsatzstück des Freistemplers "G." zuzulassen, das "Friedenszeichen" aber zu verbieten.

3.

Da § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO den vorliegenden Fall nicht erfaßt, durfte die beantragte Genehmigung des Klägers nicht aufgrund dieser Vorschrift abgelehnt werden. Das Berufungsgericht hat die Beklagte zu Recht zur Erteilung der Genehmigung und nicht lediglich zur Neubescheidung verpflichtet. Zwar steht die Genehmigung grundsätzlich im Ermessen der Beklagten (§ 7 Abs. 1 Satz 1 PostO); jedoch ist - neben dem nicht anwendbaren Versagungsgrund des § 13 Abs. 1 Nr. 3 PostO - ein sonstiger Versagungsgrund nicht ersichtlich. Ein solcher wird auch von der Beklagten offensichtlich nicht in Betracht gezogen. Wie den vorliegenden Akten zu entnehmen ist, hat sie dem Kläger nämlich die Genehmigung der Freistempelung ohne "Friedenszeichen" bereits erteilt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.