I.

Die klagende Stadt N. wendet sich gegen den Widerspruchsbescheid der Regierung von Mittelfranken vom 21. April 1966, durch den ihre an die Beigeladenen erlassenen Bescheide vom 22. April 1965 aufgehoben worden sind. Die Beigeladenen sind Miteigentümer des seit 1904 bebauten Grundstückes Äußere Ba. Straße Nr. ... in Ni., das als Eckgrundstück auch der W. Straße anliegt (Fl. B. Nr. 56/30). Die Beigeladene G. ist zudem Eigentümerin des sich in der W. Straße anschließenden Grundstückes (Fl. B. Nr. 56/15). Dieses Grundstück ist teilweise zu gewerblichen Zwecken bebaut. In beiden Fällen liegen Straßensicherungsverträge vor. In den Jahren 1956/1958 wurde die W. Straße zwischen Ba. Straße und P.straße vor einigen östlich der Grundstücke der Beigeladenen liegenden Grundstücken ausgebaut und mit den Anliegern abgerechnet. Im Jahre 1963 wurde dann der gesamte Abschnitt der W. Straße bis auf die Einmündung in die Ba.r Straße ausgebaut. Für die Einmündung ist eine Gabelung in zwei Ästen vorgesehen, zwischen denen eine Verkehrsinsel liegen soll. Der nördliche Ast ist noch nicht hergestellt, weil er über zur Zeit noch bebaute Grundstücke führt, die noch nicht im Eigentum der Klägerin stehen. Die Kosten für den Ausbau vom Jahre 1963 sind auf die anliegenden Grundstücke, nicht jedoch auf die von dem nördlichen Ast durchschnittenen Grundstücke und auch nicht auf diejenigen Grundstücke umgelegt worden, vor denen die W. Straße bereits in den Jahren 1956/1958 ausgebaut worden war. Die Klägerin hatte von beiden Beigeladenen einen Beitrag von rund 6.000 DM, von der Beigeladenen G. zudem einen Beitrag von rund 58.500 DM verlangt, weil deren Grundstück fünfgeschossig bebaut werden darf. Die Regierung von Mittelfranken hob die Bescheide auf, weil weitere Grundstücke in die Verteilung des Erschließungsaufwandes hätten einbezogen werden müssen, insbesondere auch diejenigen Grundstücke, über die später der nördliche Ast der Einmündung führen werde. Zudem hätten sämtliche Grunderwerbskosten, auch der Wert unentgeltlicher Grundabtretungen, in den Aufwand einbezogen werden müssen.

Das Verwaltungsgericht hob diesen. Widerspruchsbescheid auf. Auf die Berufung der Beigeladenen hin ermäßigte der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 13. Dezember 1968 die Beiträge auf rund 5.800 DM für das gemeinsame Grundstück und auf rund 43.700 DM für das Grundstück Geldbach. Im angefochtenen Urteil vom 13. Dezember 1968 wird ausgeführt, daß es sich bei den abgerechneten Bauarbeiten um Neuherstellung einer Straße handele. Der Umfang der Bauausführung sei auch erforderlich gewesen, da sich die ausgeführten Breiten für Fahrbahn, Radweg, Gehsteig und Parkflächen im Rahmen der Ortssatzung hielten. Nach der Ortssatzung könnten auch Erschließungsbeiträge für hergestellte Teilabschnitte einer Straße erhoben werden. So könne der Erschließungsaufwand auch lediglich auf diejenigen Grundstücke verteilt werden, die durch den hergestellten Abschnitt erschlossen würden. Mit Recht seien daher die östlichen Grundstücke der W. Straße, vor denen die Straße bereits 1956/1958 hergestellt worden sei, nicht in die Verteilung einbezogen worden, wie auch die beiden Grundstücke, über die später der nördliche Ast der Einmündung der W. Straße in die Ba. Straße führen werde. Anderes gelte jedoch für die Parkflächen. Soweit Parkflächen Bestandteil von Straßen seien, seien sie nicht ohne weiteres denjenigen Grundstücken zuzurechnen, an denen sie anlägen. Sie dienten vielmehr einer weiteren Nachbarschaft. Im vorliegenden Fall hätte der Aufwand für die Parkflächen auch auf diejenigen Grundstücke umgelegt werden müssen, vor denen die Straße bereits früher hergestellt worden sei. Nicht einzubezienen seien die beiden Grundstücke, über die später der nördliche Mündungsast führen werde, weil sie dann, nicht mehr als Bauland in Frage kämen. Die Einbeziehung weiterer Grundstücke bei Abrechnung der Parkflächen ergebe eine Minderung für das gemeinsame Grundstück von rund 210 DM, für das Grundstück G. von rund 1.160 DM.

Für das in Miteigentum stehende Grundstück sei der Straßengrund seinerzeit unentgeltlich, für das andere Grundstück gegen ein Entgelt von rund 11.300 DM abgegeben worden. Wenn nach der Satzung der Stadt N. auch bei unentgeltlicher Landabtretung der Verkehrswert des überlassenen Landes dem Erschließungsaufwand zuzurechnen sei, so müsse sich das auf solche Fälle beziehen, in denen das Land zwar zunächst ohne Entgelt überlassen werde, eine Entschädigung jedoch bei Beginn des Straßenbaues zu zahlen sei. Im Gegensatz hierzu liege im vorliegenden Falle eine echte Unentgeltlichkeit vor, die sich insofern auf die übrigen Anlieger auswirken müsse, als dem Erschließungsaufwand keine Beträge für das unentgeltlich überlassene Land hinzugerechnet werden könnten. Andererseits müßten auch diejenigen Anlieger, die seinerzeit unentgeltlich abgetreten hätten, anteilig an dem Aufwand für Grunderwerb beteiligt werden. Hierfür habe die Klägerin rund 50.000 DM ausgegeben, diesen Betrag jedoch nicht auf diejenigen Anlieger umgelegt, die seinerzeit ohne Entgelt Straßenland abgegeben hätten. Eine solche Berechnung sei nicht gesetzlich. Wolle die Gemeinde den Anlieger deswegen jetzt nicht mit Grunderwerbskosten belasten, weil er seinerzeit unentgeltlich abgetreten habe, so müsse sie den auf ihn entfallenden Kostenteil selbst tragen. Durch die unrichtige Berechnung sei das Grundstück G. mit 13.595,14 DM zu hoch mit Grunderwerbskosten belastet worden, während das gemeinsame Grundstück zu Unrecht überhaupt nicht belastet worden sei. Im Rahmen dieses Verfahrens sei eine Nachforderung nicht möglich.

Bringe man nunmehr von den geforderten Beiträgen bei dem gemeinsamen Grundstück wegen unrichtiger Umlegung der Parkflächenkosten 211,64 DM in Abzug, bei dem Grundstuck G. aus dem gleichen Grunds 1.160,37 DM sowie wegen unrichtiger Umlegung der Grunderwerbskosten weitere 13.595,14 DM, so verblieben als gerechtfertigt Erschließungsbeiträge im ersten Falle 5.777,11 DM, im zweiten Falle 43.706,90 DM, auf die unter Abänderung des verwaltungsgrichtlichen Urteils die Beitragsbescheide zu ermäßigen seien.

Gegen das Urteil haben sowohl die Klägerin als auch die Beigeladenen die zugelassene Revision eingelegt.

Die Beigeladenen halten zunächst die Anlegung von Parkflächen nicht für notwendig, da diese in erster Linie den Besuchern des in der Nähe gelegenen Messegeländes dienten. Zudem sei bei der Abrechnung dadurch ein zu kleiner Abschnitt gebildet worden, daß die W. Straße nicht wenigstens in ihrem gesamten Abschnitt von der Ba. Straße bis zur P.straße abgerechnet worden sei. Die Klägerin habe dadurch eine Kostenspaltung ausgeführt, die zu willkürlichen Ergebnissen führe. Es sei zwar richtig, daß die Straße jetzt vor denjenigen Grundstücken nicht ausgebaut worden sei, die bei der Abrechnung außer acht gelassen worden seien. Diese Grundstücke hätten aber seinerzeit nur für den halbseitigen Ausbau der Straße aufkommen müssen, während heute der gesamte Ausbau den Anliegern angelastet werde. So stark, wie es im vorliegenden Falle geschehen sei, dürften Straßen nicht zerstückelt werden. Überdies habe das im Miteigentum stehende Eckgrundstück ebensowenig Vorteil von der Welser Straße wie das am künftigen Nordast liegende Grundstück. Wenn die Klägerin eine Zufahrt zum Eckgrundstück gestatte, aus verkehrstechnischen Gründen jedoch bei dem gegenüberliegenden Grundstück versage, so sei das nicht gerechtfertigt. Die Verkehrsverhältnisse lägen gleich. Es sei auch praktisch gar nicht möglich, eine Zufahrt zum Eckgrundstück der Beigeladenen einzurichten. Überdies könne es noch Jahrzehnte dauern, ehe der Nordast der Einmündung ausgeführt werde, so daß nicht einzusehen sei, warum zunächst nicht das dort liegende Grundstück zu Erschließungsbeiträgen herangezogen werden solle. Das hätte auch die Augenscheinseinnahme ergeben, die von der Beigeladenen erbeten worden sei. Allenfalls sei ein Billigkeitserlaß gerechtfertigt.

Die Klägerin begehrt eine volle Aufrechterhaltung ihrer Beitragsbescheide. Ihrer Ansicht nach können diejenigen Grundstücke, vor denen, die Welser Straße bereits früher, fertiggestellt worden sei, nicht mehr zu den neuen Baukosten herangezogen werden, einmal weil sie von dem jetzt hergestellten Straßenabschnitt nicht erschlossen würden, zum anderen weil der sie er schließende Straßenabschnitt der W. Straße bereits früher hergestellt und auch bezahlt worden sei. Soweit die Klägerin die Gehsteige des früher hergestellten Straßenabschnittes jetzt als. Parkfläche ausgebaut habe, habe sie die Kosten, selbst getragen, nicht aber den Anliegern an dem nunmehr hergestellten Straßenabschnitt auferlegt. Eine ungleiche Behandlung könnten die Beigeladenen nicht behaupten, da, der Gleichheitsgrundsatz im Gegenteil dann von der Klägerin verletzt worden wäre, wenn sie mit den neuerlichen Baukosten auch diejenigen Grundstückseigentümer belastet hätte, die ihren Straßenabschnitt früher bereits bezahlt hätten. Daß die früher hergestellten Straßenabschnitte halbseitig ausgeführt worden seien, stehe ihrer endgültigen erstmaligen Herstellung nicht entgegen, weil insoweit nach dem früheren Landesrecht eine Kostenspaltung möglich gewesen sei. Indessen sei es nicht möglich, die Eigentümer derjenigen Grundstücke, die bereits abgerechnet hätten, nunmehr noch mit den Kosten für diejenigen Parkflächen zu belasten, die in einem Straßenabschnitt hergestellt worden seien, der ihre Grundstücke gar nicht berühre. Wenn die früher abgerechneten Grundstücke jetzt erneut in die Verteilung einbezogen werden sollten, dann müßten auch die Beigeladenen an den früher abgerechneten Straßenbaukosten beteiligt werden. Dann aber ständen sie schlechter als nach den jetzt verlassenen Beitragsbescheiden. Daß die beiden Grundstücke am Nordast der Einmündung der Weiser Straße nicht in die Verteilung einbezogen seien, sei berechtigt, da sie nach dem vorgelegten Bebauungsplan später zum größten Teil zu Straßenland würden, der verbleibende Rest aber baulich nicht genutzt werden könne, Insofern seien diese Grundstücke mit dem Eckgrundstück der Beigeladenen nicht vergleichbar, das als bebautes Grundstück mit seiner vollen Frontlänge an dem bereits hergestellten Südast der Welser Straße anliege. Daß dieses Grundstück mit einer Fensterfront an diese Straße angrenze und keinen Zugang zu ihr habe, könne keine Rolle spielen. Die hergestellten Parkflächen seien erforderlich und auch verkehrsmäßig einwandfrei. Insbesondere könnten auch die Beigeladenen die Parkflächen benutzen, weil sie vor ihren Grundstücken als Parkbucht hergestellt worden seien, in die eine Einfahrt auch bei starkem Verkehr durchaus möglich sei. Von einer willkürlichen Aufteilung der Bauabschnitte könne ebenfalls, nicht gesprochen werden. Da eine. Kostenspaltung sowohl in Quer- wie in Längsrichtung einer Straße möglich sei, habe die Stadt Nü. das Abrechnungsgebiet auf diejenigen Grundstücke beschränken können, für die eine endgültige Erschließung noch fehle.

Der Beklagte hat sich nicht zur Sache geäußert.

II.

Die Revisionen führen zur Rückverweisung der Sache, da weitere Erörterungen notwendig sind.

Im vorliegenden Falle liegt neben einer Abschnittsbildung im Sinne von § 130 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes - BBauG - offenbar auch eine Kostenspaltung nach § 127 Abs. 3 BBauG vor, da der nördliche Mündungsast der W. Straße noch nicht hergestellt ist. Sollte die Klägerin beabsichtigt haben, diesen Straßenteil später als selbständigen Abschnitt abzurechnen, so wäre das nicht gerechtfertigt. Es würde bei der vorgesehenen Ausführung der Straßenmündung zu einer ungleichen Belastung der erschlossenen Grundstücke führen (BVerwG IV C 23.66 in BayBgm. 1968, 274). Daß die Klägerin etwa beabsichtigte, diesen Teil der Straße auf eigene Kosten auszubauen, hat sie nicht dargetan. Eine Köstenspaltung ist insoweit jedoch möglich, da in der Straßenmündung zwei getrennte Fahrbahnen ausgeführt werden.

An einer rechtmäßigen Abschnittsbildung fehlt es aber auch bei dem jetzt in Anspruch genommenen Abrechnungsgebiet. Dieses Gebiet ist offenbar dadurch entstanden, daß diejenigen Grundstücke ausgenommen worden sind, vor denen die Weiser Straße bereits früher bis zur Straßenmitte ausgebaut worden war. Das muß zu willkürlichen Ergebnissen führen, und zwar insbesondere deswegen, weil die Ausführung der Straßenmündung offenbar kostspieliger ist als der übrige Teil der W. Straße. Da in der Mündung der W. Straße noch Gebäude zum Abbruch angekauft oder enteignet werden müssen, könnten sogar Kosten entstehen, die es als gerechtfertigt erscheinen lassen, für die W. Straße überhaupt von einer Abschnittsbildung abzusehen oder jedenfalls noch einen weiteren über die Einmündung der Praunstraße hinausgehenden Teil der Straße in den Abrechnungsabschnitt einzubeziehen, falls dort noch nicht ausgebaut worden ist. Auch wenn der Ankauf und Abriß verhältnismäßig geringe Kosten verursachen sollte, erscheint es jedoch notwendig, mindestens den Teil der W. Straße von der Äußeren B.r Straße bis zur P.straße als einheitlichen Abschnitt abzurechnen. Dem steht nicht entgegen, daß der früher hergestellte Teil der W. Straße bereits nach bayerischem Landesrecht abgerechnet worden ist Die seinerzeit hierfür aufgewendeten Kosten müssen neute zum Erschließungsaufwand hinzugerechnet werden, da nach dem neuen Erschließungsrecht eine Straße nicht halbseitig abgerechnet werden kann. Der gesamte Erschließungsaufwand abzüglich des Gemeindeanteiles ist dann auf sämtliche Anlieger umzulegen. Ergibt sich danach gegenüber den von den Eigentümern der bereits abgerechneten Grundstücke geleisteten Zahlungen eine Differenz, so sind die fehlenden Beträge von der Klägerin zu leisten, falls diese Anlieger durch ihre früheren Zahlungen nach bayerischem Landesrecht ihre Beitragspflicht abgelöst hatten.

Zum Erschließungsaufwand gehören auch die Kosten für die Einrichtung der Parkspuren, für die auch vom Berufungsgericht bereits der größere Abschnitt als Abrechnungsgebiet zugrunde gelegt worden ist. Soweit sich diese Parkbahnen auf bereits früher hergestellten Teilanlagen der Straße befinden, sind sie von der Klägerin zu Recht außer Ansatz gelassen worden, da eine seinerzeit endgültig hergestellte Teilanlage nicht mehr auf der Grundlage der §§ 127 ff. BBauG auf Kosten der Anlieger geändert werden kann (Urteil vom 29. Oktober 1969 - BVerwG IV C 142.68 - und Urteil vom 22. November 1968 - BVerwG IV C 82.67 - in BayVBl. 1969, 172).

Indessen wird zu prüfen sein, ob die bauliche Ausführung der W. Straße für eine. Erschließung in vollem Umfang gerechtfertigt ist, oder ob sie nicht vielmehr zum Teil, vor allem auch hinsichtlich der Parkspuren, dem Messegelände dient. Dabei ist zu beachten, daß nicht jeder Durchgangsverkehr es rechtfertigt, einen gewissen Teil der Straßenbreite vom Erschließungsaufwand auszunehmen. Auch Parkspuren müssen heute in jeder größeren städtischen Straße als für die Erschließung, notwendig angesehen werden. Sollte das Messegelände jedoch in einer. Entfernung von dem hergestellten Teil der Welser Straße sich befinden, deren Überwindung einem Fußgänger zuzumuten ist, und selbst über zu geringen Parkraum verfügen, so wäre es nicht ausgeschlossen, daß die Parkstreifen mit Rücksicht auf die Messebesucher angelegt worden sind. Ein Vergleich mit anderen Straßen müßte ergeben, ob die Ausführung der Welser Straße wesentlich durch den Verkehr zum Messegelände bedingt ist, wodurch sie den Charakter einer Durchgangsstraße erlangen könnte, die nur zu einem Teil als Erschließungsstraße, abzurechnen wäre.

Wenn die Klägerin auch das Eckgrundstück der Beigeladenen in die Verteilung des Erschließungsaufwandes einbezogen hat, so ist das nicht zu beanstanden, obwohl das Grundstück von der Straße aus keine Zufahrt hat. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats genügt zur Erschließung eines Grundstückes die Möglichkeit, einen Zugang zur Straße zu nehmen (BVerwG IV C 99.65 in BVerwGE 25, 147). Dieser Zugang braucht nicht immer in einer Zufahrt zu bestehen, so etwa bei Grundstücken am Hang, die nur über eine Treppe erreichbar sind. Wo eine Zufahrt technisch durchführbar ist, muß freilich die Möglichkeit einer Zufahrt verlangt werden. Bei Eckgrundstücken, die von einer Straße aus bereits eine Zufahrt besitzen, genügt indessen von der anderen Straße aus die Möglichkeit eines Zuganges. Eine solche Möglichkeit besteht grundsätzlich auch innerhalb der geschlossenen Bauweise einer Stadt. Hier muß auch bereits die Möglichkeit genügen, Zugang zu Schaufenstern zu nehmen, falls solche in dem Gebäude eingerichtet werden dürfen. Daß das Eckgrundstück auch einen Vorteil von der Parkspur hat, ergibt sich daraus, daß der Parkstreifen vor diesem Grundstück als Parkbucht hergestellt worden ist, in die auch bei fließendem Verkehr eingefahren werden kann.

Auch hinsichtlich der Grunderwerbskosten ist das angefochtene Urteil nicht zu beanstanden. Wer seinerzeit tatsächlich unentgeltlich Land abgetreten hat, muß auch nach der Ansicht des erkennenden Senats dies heute gegen sich gelten lassen und sich an den im übrigen entstandenen Kosten beteiligen (BVerwG IV C 88.68 in DÖV 1970, 426). Sollten freilich Straßensicherungsverträge dahin ausgelegt werden, daß sie auf der Grundlage abgeschlossen worden seien, jeder Anlieger habe nach Landesrecht das benötigte Land unentgeltlich abzutreten, und sollten die Gerichte der Länder deswegen zu der Überzeugung gelangen, diese Geschäftsgrundlage sei durch das neue Erschließungsrecht derart erschüttert, daß nunmehr auch nachträglich aus alten Verträgen dieser Art Entschädigungen zu zahlen seien, so wäre das bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Indessen wird bei Prüfung, der Geschäftsgrundlage nicht außer acht zu lassen sein, daß derjenige, der früher Land unentgeltlich abgetreten hat, auch früher bauen konnte und schon daraus einen besonderen Vorteil erlangt hat. Wenn Kopp (BayVBl. 1970, 53) insoweit in Auslegung des abgeschlossenen Vertrages eins Entschädigung zusprechen will, steht dem nichts entgegen. Diese kann dann freilich nicht darin bestehen, daß der Grundstückswert vom Beitrag in Abzug gebracht wird, vielmehr müßte jetzt noch Entschädigung gezahlt werden und dieser Betrag im Rahmen des gesamten Erschließungsaufwandes umgelegt werden.

Die vom erkennenden Senat erhobenen Bedenken könnten freilich unberücksichtigt bleiben, wenn die Beigeladenen bei einer ordnungsgemäßen Abschnittsbildung und Berechnung schlechter gefahren wären als nach der Abrechnung der Klägerin, die in diesem Verfahren zugrunde liegt. Indessen ergeben sich hierfür keine Anhaltspunkte. Die insoweit von der Klägerin aufgestellte Berechnung ist nicht erläutert und nicht durchschaubar. Das Berufungsgericht wird erneut zu prüfen haben, welcher Straßenabschnitt der Abrechnung zugrunde zu legen ist und wie die Klägerin künftig mit dem noch nicht ausgeführten nördlichen Mündungsast der W. Straße verfahren will. Dabei wird zu beachten sein, daß die Klägerin die an diesem Teil der Straße anliegenden Grundstücke nur dann von einer Verteilung des Erschließungsaufwandes ausnehmen kann, wenn die Bauarbeiten dort in absehbarer Zeit durchgeführt werden. Der vorhandene Bebauungsplan allein rechtfertigt noch nicht, die dort anliegenden Grundstücke vielleicht für Jahrzehnte beitragsfrei zu lassen, wenn sie bei dem gegenwärtigen Bauzustand von der Welser Straße aus erschlossen werden. Die Eigentümer dieser Grundstücke werden jedenfalls im Verfahren beizuladen sein.

Nach alledem war das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen, der auch über die Kosten des Revisionsverfahrens entscheiden wird.