I.

Der Kläger bestand nach einjähriger praktischer Ausbildung und einem mehrsemestrigen Studium (1922-1926) im April 1926 an der landwirtschaftlichen Hochschule in Berlin die Landmesserprüfung und leistete danach die in den damals gültigen Vorschriften für vereidigte Landmesser vorgesehene Probedienstzeit ab. Im Jahre 1928 wurde er als Landmesser vereidigt. Zunächst war er als Angestellter beim Städtischen Vermessungsamt in Elbing tätig. Dann ließ er sich als selbständiger vereidigter Landmesser in N. (Pommern) nieder. Als solcher war er berechtigt, sogen. Urkundsmessungen vorzunehmen. Wie er vorträgt, hat er in Pommern in den dreißiger Jahren wegen politischer Schwierigkeiten mit der NSDAP mit einem Berufsverbot rechnen müssen und sich daher um eine Anstellung im kommunalen Vermessungsdienst in der Stadt H. beworben. Dort wurde er im Juli 1937 angestellt. Im Dezember 1945 wurde er auf Weisung der Militärregierung aus seinem Dienstverhältnis zur Stadt H. entlassen.

Nach seiner Entnazifizierung bewarb er sich im Jahre 1949 von Hamburg aus um die Zulassung als öffentlich bestellter Vermessungsingenieur im Lande Niedersachsen. Der Niedersächsische Minister des Innern lehnte das Gesuch und den darauf folgenden Einspruch des Klägers auf Grund der in den Jahren 1937/38 erfolgten Neuordnung des Berufs der öffentlich bestellten Vermessungsingenieure ab, weil ein Bedürfnis für die Zulassung nicht gegeben sei. Er verwies ferner auf eine Vereinbarung der Länder aus dem Jahre 1949, wonach die Zulassung auf den Bezirk zu beschränken sei, in dem der Zugelassene seinen Wohn- und Niederlassungssitz habe. In dem anschließenden Verwaltungsstreitverfahren brachte der Beklagte weiter vor, daß der Kläger den durch die Berufsordnung von 1938 erhöhten fachlichen Anforderungen nicht genüge. Zur Frage des Bedürfnisses führte er zusätzlich aus: Er habe keine Bedenken, daß der Kläger Ingenieurmessungen nach den hierfür geltenden Vorschriften ausführe, aber für Urkundsmessungen, wie er sie nach Zulassung als öffentlich bestellter Vermessungsingenieur durchführen könne, sei in Niedersachsen ausreichend gesorgt. Vor 1945 seien in Niedersachsen nur 30, jetzt aber 52 öffentlich bestellte Vermessungsingenieure zugelassen worden. Die Meßbereitschaft der Katasterämter sei ferner dadurch um 200 % erhöht, daß zu Urkundsmessungen auch die Beamten des gehobenen vermessungstechnischen Dienstes in vollem Umfange herangezogen würden.

Der Kläger beantragte,

Er stellte sich auf den Standpunkt: Die Berufsordnung von 1938 sei nicht rechtsgültig zustandegekommen, enthalte nationalsozialistische Gedanken und widerspreche dem Art. 12 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG -, insbesondere soweit seine Zulassung von einem Bedürfnis abhängig gemacht werde. Durch die neuen Vorschriften hätten ihm die auf Grund der früher geltenden Vorschriften erlangten "wohlerworbenen" Rechte eines vereidigten Landmessers nicht genommen werden können. Er berief sich darauf, daß den im Staats- und Kommunaldienst tätigen Vermesungsingenieuren der gleichen oder noch älteren kürzeren Ausbildung durch eine noch jetzt angewandte Anweisung aus dem Jahre 1939 allgemein "die Befähigung zum höheren vermessungstechnischen Verwaltungsdienst" zuerkannt sei. Diese Befähigung, die bislang - so führte er aus - auch im Staats- und Kommunaldienst Voraussetzung dafür gewesen sei, daß ein Beamter oder Angestellter Urkundsmessungen selbständig habe vornehmen dürfen, werde jetzt vom Staat für die freiberuflich tätigen Vermessungsingenieure nicht mehr als ausreichend angesehen, während - wie der Vortrag des Beklagten ergebe - in dieser Hinsicht die Anforderungen an die Beamten und Angestellten der Vermessungsbehörden herabgesetzt worden seien. Es könne daher nicht rechtens sein, daß er wegen angeblich mangelnder Befähigung als öffentlich bestellter Vermessungsingenieur nicht zugelassen werden solle.

In zwei Instanzen war die Klage ohne Erfolg. Das Berufungsgericht führte aus: Der Kläger erfülle nicht die erhöhten fachlichen Voraussetzungen für die Zulassung als öffentlich bestellter Vermessungsingenieur, die nach der rechtsgültig zustandegekommenen und noch geltenden Berufsordnung von 1938 zu fordern seien. Die in der Berufsordnung vorgesehene Übergangsvorschrift scheide für den Fall des Klägers aus. Nach dieser Vorschrift habe bei denjenigen Vermessungsingenieuren, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Berufsordnung als vereidigte Landmesser freiberuflich tätig gewesen seien, von den verschärften fachlichen Anforderungen abgesehen werden können, sofern sie bis zum 30. Juni 1938 einen Antrag auf Zulassung nach der neuen Berufsordnung stellten. Der vom Oberverwaltungsgericht Münster vertretenen Ansicht, daß diese Ausnahmevorschrift ausdehnend auszulegen sei, sei nicht beizutreten. Es möge dahingestellt bleiben, ob die Vorschrift nicht schon deshalb außer Betracht bleiben müsse, weil der Kläger s.Zt. nicht freiberuflich gearbeitet habe. Jedenfalls habe er den Antrag nicht bis zum 30. Juni 1938 gestellt.

Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen.

Mit einem am 5. Dezember 1953 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Schriftsatz hat der Kläger gegen das ihm am 7. November 1953 zugestellte Urteil Revision eingelegt. Mit einem weiteren, am 4. Januar 1954 eingegangenen Schriftsatz hat er die Revision begründet. Er wiederholt seine Bedenken gegen die Rechtsgültigkeit der Berufsordnung von 1938 und betont, daß ihm die vor 1938 erworbenen Rechte aus der Vereidigung als Landmesser nicht entzogen werden könnten. Er ist der Meinung, daß das Recht der freien Berufswahl verletzt sei.

Der Beklagte hält die Revision für unzulässig, da kein bestimmter Revisionsantrag gestellt sei und es sich um Landesrecht handle.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt. Er vertritt die Ansicht, daß die Berufsordnung der öffentlich bestellten Vermessungsingenieure als. Landesrecht anzusehen sei und ihre erhöhten Anforderungen nicht gegen Art. 12 GG verstießen, stellt aber anheim zu prüfen, ob etwa sonstige Rechte des Klägers verletzt seien.

II.

Die Revision ist zulässig und begründet.

Die Ansicht des Beklagten, daß die Revision unzulässig sei, weil es an einem bestimmten Revisionsantrag fehle, trifft nicht zu. Zwar enthält die Revisionsschrift keinen wörtlich formulierten Antrag. Entgegen der Meinung des Beklagten ist es jedoch nicht erforderlich, daß der Revisionsantrag wörtlich gestellt wird. Um der Vorschrift des § 57 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - zu entsprechen, genügt es, wenn sich der Antrag mit hinreichender Bestimmtheit aus der Revisionsschrift ergibt (vgl. Entscheidung des Großen Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. November 1954 - BVerwGE 1, 222 -). Das ist hier der Fall. Der Kläger erstrebt eine Nachprüfung des angefochtenen Urteils in vollem Umfang. Er will, wie seinem Vorbringen zu entnehmen ist, erreichen, daß die ergangenen Urteile und ablehnenden Bescheide aufgehoben werden und der Beklagte verpflichtet wird, ihn als öffentlich bestellten Vermessungsingenieur für das Land Niedersachsen zuzulassen.

Bei der sachlichen Prüfung ist von der Berufsordnung der öffentlich bestellten Vermessungsingenieure vom 20. Januar 1938 (RGBl. I S. 40) und der Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für den höheren vermessungstechnischen Verwaltungsdienst vom 3. November 1937 (RGBl. I S. 1165) auszugehen, durch die die Anforderungen an die berufliche Vorbildung der Vermessungsingenieure gegenüber den bisher gültigen Vorschriften wesentlich erhöht worden sind. Beide Verordnungen sind als Rechtsverordnungen in damals rechtsgültiger Weise durch den früheren Reichsminister des Innern auf Grund des Gesetzes über die Neuordnung des Vermessungswesens vom 3. Juli 1934 (RGBl. I S. 534) erlassen worden. Die hier in Frage kommenden Vorschriften der genannten Verordnungen enthalten kein nationalsozialistisches Gedankengut, sie sind also nicht etwa deswegen bereits vor Erlaß des Grundgesetzes außer Kraft gesetzt worden. Nach Art. 123 GG gelten die Vorschriften also fort, soweit sie dem Grundgesetz nicht widersprechen.

1)

Nach § 56 BVerwGG kann die Revision grundsätzlich nur darauf gestützt werden, daß die angefochtene Entscheidung auf der Nichtanwendung oder auf der unrichtigen Anwendung von Bundesrecht beruht. Für den Umfang der Prüfungsbefugnis des Revisionsgerichts ist es daher von wesentlicher Bedeutung, ob die Vorschriften des Berufsrechts der Vermessungsingenieure Bundesrecht sind oder nicht. Nur wenn sie Bundesrecht sind, kann ihre Anwendung vom Revisionsgericht in vollem Umfang nachgeprüft werden. Sind sie dagegen als Landesrecht anzusehen, so ist zwar vom Revisionsgericht zu prüfen, ob die Vorschriften des Berufsrechts und ihre Handhabung etwa übergeordneten bundesrechtlichen Vorschriften widersprechen, im übrigen aber ist die Nachprüfung und Anwendung dem Revisionsgericht entzogen.

Die Vorschriften sind seit dem Zusammentritt des ersten Bundestages als Landesrecht anzusehen. Bundesrecht könnten sie gemäß Art. 124 und 125 GG nur dann sein, wenn sie Gegenstände entweder der ausschließlichen (Art. 73 GG) oder der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 GG) beträfen. Das ist jedoch nicht der Fall. In Betracht kommen allein die Rechtsgebiete, die in Art. 74 Nr. 11 und Nr. 18 GG der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes zugewiesen sind.

1. a)

   Nach Art. 74 Nr. 18 GG gehört das Bodenrecht zur konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes. Es mag dahingestellt bleiben, ob der Begriff des Bodenrechts im Sinne dieser Vorschriften auch das sachliche Recht des Vermessungswesens umfaßt. Diese Frage ist hier nicht zu entscheiden. Auf keinen Fall aber gehört dazu das Berufsrecht derjenigen Personen, die in den Ländern die Vermessungsarbeiten durchzuführen haben.

2. b)

   Durch Art. 74 Nr. 11 GG ist das Recht der Wirtschaft (einschließlich des Gewerbes) der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes zugewiesen worden. Mit Rücksicht darauf, daß das Berufsrecht der Vermessungsingenieure und beeidigten Landmesser früher zumindest zum Teil in der Reichsgewerbeordnung (§ 36) geregelt war, ist im Schrifttum (vgl. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. 1 S. 789) die Meinung vertreten worden, daß dieses Recht nunmehr Bundesrecht sei. Dieser Ansicht kann der Senat jedoch nicht beipflichten. In § 1 Abs. 2 der neuen Berufsordnung von 1938 wird ausdrücklich bestimmt, daß der Beruf der öffentlich bestellten Vermessungsingenieure kein Gewerbe sei.

3. c)

   Wenn in einem gerichtlichen Verfahren streitig und erheblich ist, ob Rechtsvorschriften, die aus der Zeit vor dem Zusammentritt des ersten Bundestages fortgelten, als Bundes- oder Landesrecht anzusehen sind, so ist diese Frage nach § 86 Abs. 2 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 12. März 1951 (BGBl. I S. 243) - BVerfGG - dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen. Streitig ist eine Rechtsfrage im Sinne des § 86 Abs. 2 BVerfGG nicht schon dann, wenn im Schrifttum hierzu verschiedene Ansichten vertreten werden, sondern nur, wenn das Gericht selbst ernstliche Zweifel hat. Da dies nicht der Fall ist, kam eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nicht in Betracht.

2)

Die Berufsordnung von 1938 macht die Aufnahme des Berufs als öffentlich bestellter Vermessungsingenieur von einer Zulassung abhängig (§ 2 der Berufsordnung). Sie stellt, wie ihre Fassung ergibt, die Zulassung in das Ermessen der Behörde, ohne dem Berufsbewerber, auch wenn er im übrigen alle Voraussetzungen für die Zulassung erfüllt hat, einen Rechtsanspruch auf Zulassung zu gewähren. Sie beschränkt sich darauf, hier nicht in Betracht kommende Tatbestände aufzuzählen, bei deren Vorliegen die Zulassung zu versagen ist. In eines Ausführungserlaß vom 31. März 1938 (RMBliV S. 585) hat der frühere Reichsminister des Innern ferner vorgeschrieben, daß die Zulassung "nur in beschränktem Umfange uni bei dringendem Bedarf erfolgen" dürfe. Er hat damit Richtlinien für die Ermessensentscheidungen der Behörden über die Zulassungsanträge der öffentlich bestellten Vermessungsingenieure geben wollen.

Eine Berufsordnung, die dem Bewerber trotz Erfüllung aller Voraussetzungen keinen Rechtsanspruch auf Zulassung gewährt, mag den Vorstellungen des damaligen Staatssystems entsprechen haben; sie widerspricht aber den heute gültigen rechtsstaatlichen Grundsätzen und kann daher, soweit sie dem Berufsbewerber den Rechtsanspruch auf Zulassung versagt, keine Gültigkeit beanspruchen (Art. 123 GG). Damit ist auch die auf dieser ungültigen Regelung beruhende Vorschrift in dem Ausführungserlaß des früheren Reichsministers des Innern über die Zulassung von Bewerbern nur bei dringendem Bedarf als rechtsunwirksam anzusehen.

In diesem Zusammenhang mag dahingestellt bleiben, ob es mit dem Grundgesetz, insbesondere mit Art. 12 GG, in Einklang stehen würde, wenn der Gesetzgeber die Vermessungsarbeiten mit Rücksicht auf ihre öffentliche Bedeutung ganz in die Hände staatlicher Verwaltungsstellen legen oder wenn er lediglich zur Unterstützung dieser Stellen - und dann auch nur bei vorliegendem Bedarf - außerhalb der staatlichen Verwaltungsorganisation stehende Personen zur Durchführung von Vermessungsarbeiten zulassen würde. Eine solche Regelung enthält die Berufsordnung von 1938 jedoch nicht und ergibt sich auch nicht aus anderen in Niedersachsen gültigen Vorschriften. Die Ausführungen des Beklagten über die Meßbereitschaft der Katasterämter sind daher für die Entscheidung des vorliegenden Falles ohne Bedeutung.

Wegen fehlenden Bedürfnisses konnte somit der Antrag des Klägers auf Zulassung als öffentlich bestellter Vermessungsingenieur in Niedersachsen nicht abgelehnt werden.

3)

Die neue Berufsordnung von 1938 erhöht in Verbindung mit den bereits im Jahre 1937 erlassenen neuen Ausbildungsvorschriften die Forderungen, die vorher an die berufliche Ausbildung der Vermessungsingenieure gestellt wurden. Solche Forderungen, wie sie im einzelnen in der Berufsordnung von 1938 für die Vermessungsingenieure festgelegt wurden, sind nach der ständigen Rechtsprechung des Senats im Rahmen einer gesetzlichen Regelung der Berufsausübung mit Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich vereinbar (vgl.Urteil des erkennenden Senats vom 3. November 1955 - BVerwG I C 15.53 -). Sie schränken das Recht der freien Berufswahl nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG zwar ein, tasten aber den Wesensgehalt dieses Grundrechts (Art, 19 Abs. 2 GG) jedenfalls dann nicht an, wenn die Bewerber im Rahmen der Grenzen ihrer Fähigkeiten und Lebensbedingungen diese Voraussetzungen nach freiem Entschluß erfüllen können.

Bedenken ergeben sich, wenn - wie hier - die Berufsanforderungen nachträglich für Personen erhöht werden, die diese Anforderungen auf Grund der bisherigen Vorschriften bereits erfüllt hatten. Die nachträgliche Erhöhung der Berufsanforderungen kann sich als eine von ihrem Willen nicht mehr abhängige Berufssperre auswirken. Sie würde damit das Recht der freien Berufswahl nicht nur einschränken, sondern darüber hinaus in seinem Wesensgehalt antasten. Doch bedarf es im vorliegenden Fall keiner abschließenden Erörterung dieser Frage, da es hier bereits dem Art. 3 GG widerspricht, wenn dem Kläger die Zulassung zu dem von ihm erlernten Beruf deswegen verweigert wird, weil er die nachträglich erhöhten Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen nicht erfüllt hat.

Nach Art. 3 GG sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich, d.h. es dürfen durch die Rechtsvorschriften und ihre Handhabung keine Unterschiede gemacht werden, die verglichen mit dem Zweck der Rechtsvorschrift als sachfremd anzusehen sind. Sachfremde Unterschiede werden hier aber gemacht. Zwar sind solche unzulässigen Unterscheidungen nicht schon darin zu sehen, daß der Staat an die Befähigung der mit Urkundsmessungen betrauten Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes geringere Anforderungen stellt als an die Befähigung der zu solchen Messungen berechtigten öffentlich bestellten Vermessungsingenieure. Ein solcher Unterschied rechtfertigt sich dadurch, daß über die im öffentlich Verwaltungsdienst tätigen Vermessungsbeamten und Angestellten eine straffere Aufsicht ausgeübt werden kann und wird als über die freiberuflich tätigen Vermessungsingenieure, Aber wenn der Beklagte, wie das nach der unwidersprochenen Behauptung des Klägers der Fall ist und sich auch aus dem Erlaß des Niedersächsischen Ministers des Innern vom 10. Mai 1951 (Nds.MBl. S. 342) ergibt, Landmessern mit der Ausbildung des Klägers allgemein die Befähigung zum höheren vermessungstechnischen Dienst und damit zur Aufsicht über die Urkundsmessungen seiner sonstigen Beamten und der öffentlich zugelassenen Vermessungsingenieure auch jetzt noch zuerkennt, ist es mit sachlichen Erwägungen nicht zu rechtfertigen, wenn dem Kläger zur freiberuflichen Vornahme solcher Messungen die Befähigung abgesprochen wird. Hierin liegt ein Verstoß gegen Art. 3 GG. Solange Landesund Feldmesser mit gleicher oder geringerer Ausbildung, als sie der Kläger erhalten hat, allgemein im höheren vermessungstechnischen Verwaltungsdienst verwendet werden, kann dem Kläger die Befähigung zur Vornahme von Urkundsmessungen, d.h. also zur Ausübung einer Tätigkeit als öffentlich bestellter Vermessungsingenieur, nicht aberkannt werden.

Dem Kläger ist somit zu Unrecht die Zulassung als öffentlich bestellter Vermessungsingenieur versagt worden. Das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts und das Urteil erster Instanz sowie die den Antrag des Klägers ablehnenden Bescheide waren infolgedessen aufzuheben. Gleichzeitig war der Beklagte gemäß § 75 der Militärregierungsverordnung Nr. 165 (Amtsbl. der brit. MilReg. 1948 S. 799) zu verpflichten, den Kläger auf Grund seines Antrags für Niedersachsen zuzulassen. Dem Beklagten bleibt es dabei vorbehalten, entsprechend der von ihm angeführten Hamburger Ländervereinbarung dem Kläger aufzugeben, daß er seinen dienstlichen Wohnsitz zwecks Ausübung des Berufs nach Niedersachsen verlegt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].