I.

Die Klägerin besitzt eine Genehmigung zum Betriebe des Mietwagenverkehrs mit einem VW-Kleinbus. Mir diesem Fahrzeug führt sie auch die Postbeförderung auf der 8 km langen Strecke Stadlern-Schönsee durch. Unter dem 10. September 1957 beantragte sie für ihr Fahrzeug die Genehmigung für den Linienverkehr auf der gleichen Strecke nach folgendem Fahrplan:

• 8.45 ab Stadlern an 10.19
• 9.05 an Schönsee ab 10.00.

Die Bundesbahndirektion erhob Widerspruch mit der Begründung, bei dem geringen Verkehrsaufkommen werde der seit 1950 bestehende Linienverkehr des Beigeladenen, der wöchentlich an drei Tagen mit je zwei Fahrtenpaaren fahre, gefährdet. Der Beigeladene erhob mitähnlicher Begründung Widerspruch und beantragte für den Fall der Anerkennung eines Verkehrsbedürfnisses die Ausgestaltung seiner eigenen Linie. Die Regierung erteilte dem Beigeladenen ihre Zustimmung zu einem Fahrplan, der u.a. werktags am Vormittag eine Fahrt vorsieht:

• 9.00 ab Eslarn
• 9.35 ab Schönsee Bf.
• 9.50 an Stadlern.

Den Antrag der Klägerin lehnte die Regierung ab. Die Beschwerde wurde zurückgewiesen.

Die Klägerin hat Klage erhoben. Sie hat beantragt,

Zur Begründung hat sie vorgetragen, ihrem Antrage, der zeitlich vor dem Erweiterungsantrag des Beigeladenen gestellt worden sei, hätte entsprochen werden müssen, weil ihr Ehemann Spätheimkehrer im Sinne des Heimkehrergesetzes sei. Für die beantragte Verkehrsbedienung bestehe auch jetzt noch ein Verkehrsbedürfnis. Die Gemeinden Stadlern mit 638 Einwohnern und Dietersdorf mit 509 Einwohnern seien für Fahrten zum Arzt, zur Apotheke und zu sonstigen Besorgungen in Schönsee auf eine Verkehrsverbindung angewiesen, die nicht wie die Linie des Verkehrsunternehmers Bösl einen vierstündigen Aufenthalt in Schönsee mit sich bringe. Da unbeschränkt Privatfahrzeuge zugelassen würden, sei es nicht einzusehen, daß die Einrichtung einer zusätzlichen Verkehrsverbindung mit einem VW-Kleinbus den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderlaufe.

In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin erklärt, ihr seien von der Post bestimmte Zeiten für die Postbeförderung vorgeschrieben, so daß sie in Stadlern um 8.15 Uhr abfahren müsse.

Der Verwaltungsgerichtshof hat der Klage stattgegeben. Er hat die Regierung verpflichtet, der Klägerin die Genehmigung zur Einrichtung und zum Betrieb eines Linienverkehrs auf der Strecke Stadlern-Schönsee an Werktagen mit einem VW-Kleinbus mit folgenden Abfahrtzeiten zu erteilen:

• Stadlern ab 8.15 Uhr an Schönsee 8.35 Uhr und
• Schönsee ab 10.00 Uhr an Stauern 10.19 Uhr.

In den Urteilsgründen ist folgendes ausgeführt: Die Frage, ob die von der Klägerin beantragte Verkehrsbedienung den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderlaufe, sei als Tat- und Rechtsfrage in vollem Umfang nachprüfbar. Der abweichenden Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts sei nicht zu folgen des Gericht sei auch berechtigt, verkehrspolitische Erwägungen der Behörde nachzuprüfen; denn eine Unterteilung des einheitlichen Begriffs der "Interessen des öffentlichen Verkehrs" in einen Bereich des rechtlichüberprüfbaren und im einen Bereich des Ermessens sei nicht oder kaum durchführbar. Es könne dahingestellt bleiben, ob die Behördeüber den Antrag der Klägerin und den Antrag des Beigeladenen aufÄnderung seines Fahrplans in einem einheitlichen Verfahren hätte entscheiden müssen; denn der Antrag der Klägerin sei in jedem Falle begründet. Für die Einrichtung der beantragten Verkehrsbedienung bestehe ein Bedürfnis, weil die Einwohner der Orte Stadlern und Dietersdorf auf eine Frühverbindung nach Schönsee zur Erledigung von Besorgungen angewiesen seien. Es entspreche auch der Lebenserfahrung, daß eine Frühverbindung kurz nach 8.00 Uhr aus ländlichen Gegenden in der benachbarten Stadt erwünscht und erforderlich sei. Gegenüber dem Frühkurs der Klägerin (Stadlern ab 8.15 Uhr) erscheine die Abfahrtzeit des Beigeladenen (Stadlern ab 9.40 Uhr) als etwas spät. Bestehe an der Einrichtung dieser Frühverbindung aber ein Verkehrsbedürfnis, so könne grundsätzlich davon ausgegangen werden, daß die Linie den Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht zuwiderlaufe. Die besondere Art des Frühverkehrs der Klägerin komme nur für einen besonderen Personenkreis in Betracht; deshalb sei mit einem beeinträchtigenden Abzug von Fahrgästen für den Beigeladenen nicht zu rechnen. In verkehrsschwachen Zeiten habe dieser die Möglichkeit, nicht mit einem vielsitzigen Omnibus, sondern mit einem Kleinbus zu fahren. Ein unbilliger Wettbewerb werde nicht bereitet. Der von der Klägerin beantragte Linienverkehr greife einer dem öffentlichen Verkehrsbedürfnis mehr entsprechenden Ausgestaltung des Linienverkehrs des Beigeladenen nicht vor, weil dieser trotz der langen Dauer des Verfahrens bei der Verwaltungsbehörde keinen Antrag auf Einrichtung eines Frühkurses gestellt habe.

Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen. Der Beklagte und der Beigeladene haben gegen das Urteil Revision eingelegt.

Der Beklagte trägt vor, der Verwaltungsgerichtshof habe die Beurteilung der Verwaltungsbehörde in vollem Umfang überprüft und dabei nicht beachtet, daß die Verwaltungsbehörde eine Ermessensentscheidung getroffen habe oder jedenfalls im Rahmen eines Beurteilungsspielraums tätig geworden sei, soweit sie bei der Entscheidung allgemeine verkehrsplanerische Gesichtspunkte berücksichtigt habe. Das Gericht habe insbesondere auch die Frage, ob eine Abfahrt des Verkehrsmittels um 8.15 Uhr verkehrsgerechter sei als um 9.40 Uhr, nicht auf ihre objektive Richtigkeit, sondern nur daraufhin überprüfen können, ob die Entscheidung der Behörde sachgemäß war. Schließlich habe das Gericht nicht im Rahmen des Klagbegehrens entschieden. Dem Antrag der Klägerin habe ein Fahrplan zugrunde gelegen, nach dem der VW-Bus um 8.45 Uhr ab Stadlern fahren sollte. Der Verwaltungsgerichtshof habe demgegenüber als beantragte Abfahrtzeit 8.15 Uhr zugrunde gelegt, obwohl die Klägerin keinen entsprechenden Antrag gestellt und mit den Beteiligten ein solcher Fahrplan auch nicht erörtert worden sei. Das Gericht habe außerdem das dem Beigeladenen nach § 11 Abs. 2 DVOPBefG 1934 zustehende Ausgestaltungsrecht unberücksichtigt gelassen. Die Begründung des Urteils, der Beigeladene habe keinen entsprechenden Antrag gestellt, gehe fehl, weil sich bereits aus dem Tatbestand des Urteils die Bereitschaft des Klägers ergebe, seinen Linienverkehr im Falle der Anerkennung eines Verkehrsbedürfnisses auszugestalten.

Der Beigeladene macht mit seiner Revision noch geltend, das Gericht habe es unterlassen, die Zuverlässigkeit der Klägerin zu prüfen. Er habe dem Gericht Unterlagen, insbesondere eine einstweilige Verfügung vorgelegt, aus der sich die Unzuverlässigkeit der Klägerin wegen ungenehmigter Personenbeförderung im Linienverkehr ergebe. Der Beklagte beantragt,

Der Beigeladene beantragt,

Die Klägerin ist der Revision entgegengetreten.

II.

Die Revisionen des Beklagten und des Beigeladenen sind begründet. Da der Rechtsstreit nicht zur abschließenden Entscheidung reif ist, mußte die Sache unter Aufhebung des angefochtenen Urteils an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen werden. Eine Revision der Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof in ihrer Eigenschaft als Vertreter des öffentlichen Interesses liegt nicht vor, denn diese hat im Schriftsatz vom 22. Juni 1961 ausdrücklich nur "namens des Freistaats Bayern" Revision eingelegt.

1.

Mit Recht haben die Revisionskläger eine Verletzung des§ 88 VwGO gerügt. Aus dem Protokoll über die mündliche Verhandlung vom 26. April 1961 vor dem Verwaltungsgerichtshof geht hervor, daß der Bevollmächtigte der Klägerin beantragt hat, "den angefochtenen Bescheid der Regierung der Oberpfalz und die Entscheidung des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Verkehr aufzuheben und der Klägerin die beantragte Genehmigung zu erteilen". Ebenso ist der Antrag der Klägerin im Tatbestand des angefochtenen Urteils unter Hinweis auf die "am 10. September 1957 beantragte Genehmigung" wiedergegeben. Das Protokoll und der Tatbestand des angefochtenen Urteils stimmen demnach darin überein, daß die Klägerin mit der Klage die Genehmigung zum Betrieb des Linienverkehrs 8.45 Uhr ab Stadlern, 9.05 Uhr an Schönsee mit der Rückfahrt 10.00 Uhr ab Schönsee, 10.19 Uhr an Stadlern, begehrt. Ein Gegenbeweis gegen dieseübereinstimmende Wiedergabe des Klagantrags im Protokoll und im Tatbestand ist ausgeschlossen (vgl. Baumbach-Lauterbach § 314 ZPO Anm. 2). In Anbetracht dieses Klageantrags durfte der Verwaltungsgerichtshof nicht allein im Hinblick auf die in der mündlichen Verhandlung abgegebenen Erklärungen der Klägerin, daß eine Abfahrt um 8.15 Uhr in Stadlern vorgesehen sei, von einer derartigen Änderung des Klageantrages ausgehen. Zumindest hätte das Gericht eine entsprechende Änderung des Klageantrages anregen müssen. Für die Beurteilung der Rechtslage im Revisionsverfahren muß der Klageantrag berücksichtigt werden, der sich übereinstimmend aus Protokoll und Tatbestand ergibt. Bereits dieser Mangel nötigt zur Aufhebung der angefochtenen Entscheidung, weil das Urteil auf dieser Rechtsverletzung beruhen kann, denn der Abfahrtstermin um 8.15 Uhr ist, wie die Entscheidungsgründe erkennen lassen, für die Abwägung mit der Verkehrsverbindung des Beigeladenen von Bedeutung gewesen. Dagegen kann eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht angenommen werden, denn die Klägerin hat sich über die von ihr geplante Abfahrtszeit um 8.45 Uhr in der mündlichen Verhandlung geäußert. Die Prozeßbeteiligten hatten somit Gelegenheit, dazu Stellung zu nehmen, daß diese Erklärung zumindest im Hinblick auf eine zukünftige Verkehrsplanung der Klägerin von rechtlicher Bedeutung sein konnte, selbst wenn dieser Abfahrtstermin noch nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits war.

2.

Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs kann weiterhin auch deshalb nicht bestehenbleiben, weil der Sachverhalt nicht hinreichend aufgeklärt ist.

a)

Bei der Beurteilung der Rechtslage im Revisionsverfahren sind Rechtsänderungen, die nach Abschluß der Tatsacheninstanz eingetreten sind, grundsätzlich zu beachten (vgl. BVerwGE 1, 291/300 [BVerwG 17.12.1954 - V C 97/54]; BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 1961 - BVerwG VIII C 53.60 -; Buchholz, Nachschlagewerk, 310 Nr. 10 zu § 137 VwGO; ebenso BGHZ 9, 101; 19, 258). Für die Entscheidung des Revisionsgerichts kommt es lediglich darauf an, ob objektiv eine Rechtsverletzung vorliegt (vgl. auch Rosenberg, Zivilprozeßrecht, § 140 III 4). Wie auch der Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom 26. Februar 1953 (BGHZ 9, 101) ausgeführt hat, ist es eine Frage nach der zeitlichen Geltung der Gesetze, ob eine erst im Revisionsverfahren eingetretene Gesetzesänderung bei der revisionsrichterlichen Entscheidung zu berücksichtigen ist. DasPersonenbeförderungsgesetz vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) - PBefG 1961 - ist am 1. Juni 1961 in Kraft getreten, also nach Erlaß des angefochtenen Urteils. In § 62 dieses Gesetzes ist eine Übergangsregelung getroffen werden, wonach die bisher erteilten Genehmigungen ihre Gültigkeit bis zum Ablauf der Dauer der Genehmigung behalten. Daraus ist der Wille des Gesetzgebers zu entnehmen, daß das neue Recht alle Fälle miterfassen sollte, in denen über einen Genehmigungsantrag noch nicht abschließend entschieden worden war. Der Senat hat auch bereits in seinem Urteil vom 14. Juli 1961 - BVerwG VII C 23.59 - ausgeführt, daß aus der Regelung der Zulassungsvoraussetzungen im Personenbeförderungsgesetz 1961 die weitere Anwendung des früheren Rechts auf bereits laufende Genehmigungsverfahren nicht zu entnehmen sei.

b)

Für die rechtliche Beurteilung kommt es darauf an, ob die von der Klägerin beantragte Genehmigung mit Rücksicht auf eine Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu versagen ist.§ 13 Abs. 2 Ziff. 2 PBefG 1961 führt drei Tatbestände auf, in denen insbesondere eine Beeinträchtigung deröffentlichen Verkehrsinteressen anzunehmen ist, nämlich

1. a)

   wenn der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann,

2. b)

   wenn der beantragte Verkehr ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung Verkehrsaufgaben übernehmen soll, die vorhandene Unternehmer bereits wahrnehmen, sowie

3. c)

   wenn die vorhandenen Unternehmer innerhalb einer bestimmten Frist von ihrem Ausgestaltungsrecht Gebrauch machen.

Ein wesentlicher Unterschied zu der bisherigen Regelung liegt in dieser Vorschrift insofern nicht, als der Begriff des unbilligen Wettbewerbs in§ 11 Abs. 2 der Durchführungsverordnung zumPersonenbeförderungsgesetz 1934/52 vom 26. März 1935 (RGBl. I S. 473) als erfüllt anzusehen war, wenn das beantragte Unternehmen die Fahrgäste von den vorhandenen Unternehmen abziehen würde, ohne gleichzeitig den Verkehr nachhaltiger oder besser zu bedienen (vgl. Oppelt, Personenbeförderungsrecht 5. Auflage, 1958§ 9 PBefG Anm. 4 S. 70). Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 13. Dezember 1956 - BVerwG I C 207.54 -, Buchholz 442.00 § 9 PBefG Nr. 6).

In dem angefochtenen Urteil ist in Ziff. V ausgeführt, daß der Senat auf Grund der Verhandlungen, insbesondere der durchgeführten Erhebungen zu dem Ergebnis gelangt sei, daß die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 und 2 PBefG 1934/52 für die Versagung des Antrags der Klägerin nicht gegeben seien. Diese Ausführungen reichen nicht aus, um rechtliche Schlußfolgerungen treffen zu können. Es fehlt insbesondere an der Ermittlung und Feststellung eines bestimmten Sachverhalts, der Entscheidungsgrundlage sein könnte. Dies ergibt sich auch aus den Ausführungen auf S. 19 des Urteils, daß nach der Lebenserfahrung davon ausgegangen werden könne, daß eine Frühverbindung kurz nach 8.00 Uhr aus ländlichen Gemeinden in die benachbarte Stadt erwünscht und erforderlich sei. Bei typischen Geschehensabläufen können zwar auf Grund der allgemeinen Lebenserfahrung bestimmte Schlußfolgerungen gezogen werden. Die örtlichen Verhältnisse und der Bedarf nach bestimmten Verkehrsverbindungen sind jedoch so unterschiedlicher Natur, daß es nicht möglich ist, ohne tatsächliche Feststellungen entscheidende Folgerungen zu ziehen. Dies gilt hier um so mehr, als aus den Verwaltungsvorgängen hervorgeht, daß der Beigeladene die Strecke von Schönsee nach Stadlern vielfach nicht mit einem Omnibus, sondern mit einem Kleinbus befährt, weil die Zahl der Reisenden zu gering ist und der Einsatz des Omnibusses sich daher nicht lohnt. Bereits nach früherem Recht kam es entscheidend darauf an, ob die beantragte Linie eine nachhaltige und bessere Verkehrsbedienung herbeiführen würde. Diese Anforderungen sind jetzt in § 13 Abs. 2 Ziff. 2 a und b PBefG 1961 geregelt. Die Beurteilung der Frage, ob der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann und ob eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung nicht eintreten würde, muß nach objektiven Gesichtspunkten geprüft werden. Es kommt daher nicht allein darauf an, ob Gemeinden, die durch die geplante Linie begünstigt werden, sich für eine Genehmigung des beantragten Verkehrs einsetzen, weil die geplante Linie für sie vorteilhaft ist Ob wirklich eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung eintreten würde, wenn die zusätzliche Linie geschaffen würde, bedarf um so mehr einer genauen Prüfung, als eine Abfahrt nach 8.00 Uhr früh für den Berufs- und Schülerverkehr nicht von wesentlicher Bedeutung sein kann. Alle diese Fragen können nur auf Grund einer umfassenden Aufklärung des Sachverhalts entschieden werden. Insbesondere wird es erforderlich sein, Feststellungen darüber zu treffen, wie stark die Linie Stadlern-Schönsee am Vormittag in Anspruch genommen wird. Durch eine Auflage an den Beigeladenen oder Vernehmung seiner Fahrer kann auch darüber Klarheit geschaffen werden, wie groß die Zahl der Reisenden ist, die 9.40 Uhr in Stadlern einsteigen und nach Schönsee fahren.

Selbst wenn diese Prüfung zu dem Ergebnis führen würde, daß der Verkehr durch den Beigeladenen nicht befriedigend bedient werden kann oder der beantragte Verkehr eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung darstellen würde, bedürfte es noch nach§ 13 Abs. 2 Ziff. 2 c PBefG 1961 der Klärung, ob der Beigeladene von seinem Ausgestaltungsrecht Gebrauch macht. Eine entsprechende Regelung enthielt das bisherige Recht bereits in § 11 Abs. 2 Ziff. 2 zweiter Halbsatz der Durchführungsverordnung vom 26. März 1935. Nach der Regelung im Personenbeförderungsgesetz 1961 kommt es darauf an, ob der vorhandene Unternehmer die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs selbst durchzuführen bereit ist. Der Begriff der notwendigen Ausgestaltung des Verkehrs kann seinem Sinngehalt nach nur im Zusammenhang mit Ziff. a und b erfaßt werden. Durch das Ausgestaltungsrecht hat der Gesetzgeber dem bereits vorhandenen Unternehmer hinsichtlich der Bedienung des Verkehrs eine Vorrangstellung eingeräumt. Wie das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem Urteil vom 13. Dezember 1956 - BVerwG I C 207.54 - (Buchholz, Nachschlagewerk, 442.00 Nr. 6 zu§ 9 PBefG) ausgeführt hat, wird in der Regel der Unternehmer, der eine Linie bereits betreibt, in der Lage sein, durch eine entsprechende Ausgestaltung den gesteigerten Bedürfnissen der Benutzung zu entsprechen. Daher hat es der Gesetzgeber für sachgemäß gehalten, wenn die Verkehrsbedienung auf einer Strecke möglichst in der Hand eines einzigen Unternehmers liegt. Dies ergibt auch die in § 13 Abs. 2 Ziff. 2 a und b getroffene Regelung. Die Notwendigkeit, den Verkehr im Sinne von § 13 Abs. 2 Ziff. 2 c auszugestalten, kann erst in Betracht kommen, wenn nicht nach Ziff. 2 a und b eine Beeinträchtigung der öffentlichen. Verkehrsinteressen anzunehmen ist. Der neue Unternehmer kann erst dann zum Zuge kommen, wenn in der in § 13 Abs. 2 Ziff. 2 c PBefG 1961 vorgeschriebenen Form geklärt ist, daß der vorhandene Unternehmer von seinem Ausgestaltungsrecht keinen Gebrauch macht. Im vorliegenden Fall hat der Beigeladene verschiedentlich erklärt, daß er erforderlichenfalls bereit sei, auch die Frühverbindung zwischen Stadlern und Schönsee einzurichten, daß er bisher davon jedoch abgesehen habe weil er diese Linie für nicht erforderlich und unwirtschaftlich gehalten habe. Sollte die Aufklärung des Sachverhalts zu dem der Klägerin günstigen Ergebnis führen, daß abgesehen von dem Ausgestaltungsrecht des Beigeladenen die Genehmigung mit Rücksicht auf die öffentlichen Verkehrsinteressen nicht zu versagen wäre, so wird es alsdann einer Klärung bedürfen, ob der Beigeladene von diesem Ausgestaltungsrecht Gebrauch macht. Der Verwaltungsgerichtshof wird gegebenenfalls dem Beigeladenen eine Frist zu setzen haben, innerhalb deren er den Nachweis zu erbringen hat, daß er gegenüber der Genehmigungsbehörde die Erklärung abgegeben habe, er sei bereit, die Linie zwischen Stadlern und Schönsee auch frühmorgens nach 8.00 Uhr zu bedienen.

Mit Rücksicht auf diese rechtliche Beurteilung kommt es auf die vom Verwaltungsgerichtshof gleichfalls erörterte Frage, ob entsprechend der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 4, 89 [BVerwG 11.10.1956 - I C 179/54] und 9, 284) bei der Prüfung der Interessen desöffentlichen Verkehrs der Behörde hinsichtlich des Rahmens der von ihr geplanten allgemeinen Verkehrsordnung ein Raum für ihr Ermessen einzuräumen ist, nicht an. Diese Rechtsprechung beruht, wie der Senat auch in seinem Urteil vom 1. April 1960 - BVerwG VII C 16.59 - (DVBl. 1960 S. 600) ausgeführt hat, auf der Erwägung, daß die Verpflichtung der Verkehrsbehörde, die Interessen des öffentlichen Verkehrs wahrzunehmen, auch koordinierende Funktionen umfaßt. Die Behörde hat das gesamte Verkehrsgefüge zu beachten, wenn ein neues Unternehmen in dieses eingreifen könnte. Wenn verkehrspolitische und verkehrswirtschaftliche Planung und Gesamtgestaltung eine Rolle spielen, kann den Berichten lediglich die Kontrolle für die sachliche, nicht aber auch für die objektive Richtigkeit der behördlichen Entscheidung anvertraut sein. Von solchen Fragen der allgemeinen Verkehrsordnung hängt die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits nach den bisher vom Verwaltungsgerichtshof Betroffenen Feststellungen jedoch nicht ab. Es bedarf daher hier auch keiner Entscheidung der Frage, ob an dieser Rechtsprechung auch unter der Geltung des Personenbeförderungsgesetzes 1961 festzuhalten ist.

Das angefochtene Urteil war somit aufzuheben und die Sache an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.