Die Klägerin betreibt seit 1928 eine Kraftomnibuslinie von Münster (Hauptbahnhof) nach Hiltrup (Bahnhof). Die gesamte Strecke beträgt etwa 8 km. Hiltrup zählt über 8.000 Einwohner. Vor dem Kriege betrug die Einwohnerzahl nur etwa 4.600. Nachdem die Linie gegen Ende des Krieges zum Erliegen gekommen war, nahm die Klägerin den Betrieb am 5. Oktober 1945 in beschränktem Umfange wieder auf. Der Verkehr konnte wegen des Mangels an Fahrzeugen und wegen anderer zeitbedingter Schwierigkeiten nur mit Mühe aufrechterhalten werden. Gelegentlich fielen fahrplanmäßig vorgesehene Fahrten aus. Am 2. November 1947 mußte die Klägerin den Betrieb einstellen, nach ihrer Angabe, weil sie einen Omnibus auf Verlangen der Militärregierung an eine Dienststelle im sowjetischen Besatzungsgebiet habe abgeben müssen und Ersatz nicht habe erlangen können. Das Straßenverkehrshauptamt in Münster beauftragte nach ergebnislosen Verhandlungen mit der Klägerin den Beigeladenen, die Linie vorläufig zu bedienen. Die erforderlichen Fahrzeuge wurden dadurch beschafft, daß Omnibusse des Beigeladenen, die für die Besatzungsmacht eingesetzt waren, auf Veranlassung des Straßenverkehrshauptamts freigegeben wurden. Seit dem 15. Dezember 1947 betreibt der Beigeladene die Linie. Er erhielt unter dem 17. März 1948 eine Genehmigung hierfür für die Zeit bis zum 31. Dezember 1949. Seit dem Februar 1948 hat auch die Klägerin den Betrieb der Linie wiederaufgenommen, seit der Geldneuordnung in stärkerem Umfange. Zur Zeit befahren sowohl die Klägerin als auch der Beigeladene die Linie, und zwar verkehrt im wesentlichen alle 30 Minuten abwechselnd ein Omnibus der Klägerin und ein solcher des Beigeladenen. Die Klägerin forderte wiederholt vergeblich den Widerruf der dem Beigeladenen erteilten Genehmigung. Dieser beantragte am 1. November 1949 die Erstreckung seiner Genehmigung auf einen weiteren Zeitraum. Im Anhörverfahren erhob die Klägerin Widerspruch. Versuche, eine Verständigung zu erzielen, schlugen fehl. Der Beigeladene befuhr die Linie weiter auf Grund wiederholt erteilter einstweiliger Genehmigungen. Durch Bescheid vom 4. Januar 1951 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Durch Bescheid vom 17. Januar 1951 erteilte er dem Beigeladenen die Genehmigung für den weiteren Betrieb der Linie auf die Dauer von zehn Jahren. In dem Bescheid heißt es unter Ziff. 4: "Der Fahrplan ist mit dem Fahrplan der Post, die die gleiche Strecke befährt, abzustimmen." Ferner ließ der Beklagte sich von dem Beigeladenen bestätigen, daß ihm die. Genehmigung unter dem Vorbehalt einer anderweitigen Entscheidung in einem Rechtsmittelverfahren, das von der Klägerin betrieben werden könnte, erteilt worden sei. Den Einspruch der Klägerin gegen diese Verfügungen beschied der Beklagte nicht.

Darauf hat die Klägerin Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben mit dem Antrage, die Verfügungen vom 4. Januar und 17. Januar 1951 aufzuheben.

Zur Begründung hat sie im wesentlichen vorgetragen: Durch die von ihr nicht verschuldete Unterbrechung des Betriebes im November 1947 habe sie ihr "Linienrecht" nicht verloren. Die Genehmigung, auf dieser Strecke ebenfalls zu fahren, habe dem Beigeladenen niemals erteilt werden dürfen. Diese Genehmigung verletze ihr Linienrecht.

Der Beklagte hat Abweisung der Klage beantragt und ausgeführt: Er habe berücksichtigen dürfen und müssen, daß der Beigeladene in einer Zeit, in der die Klägerin dazu nicht in der Lage gewesen sei, den Betrieb auf der für die Bevölkerung von Münster und Hiltrup wichtigen Linie unter Einsatz von erheblichen Mühen und Kosten und unter Vernachlässigung anderer Geschäfte übernommen habe. Es laufe keinesfalls den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwider, daß diese stark benutzte Strecke von zwei Unternehmern bedient werde. Deshalb habe er mit Recht den Widerspruch der Klägerin zurückgewiesen und dem Beigeladenen die Genehmigung auf weitere zehn Jahre erteilt.

Der Beigeladene hat sich dem Vortrag des Beklagten angeschlossen und weiter ausgeführt, er habe den Linienverkehr Ende 1947 auf die Zusicherung hin übernommen, daß er eine langfristige Genehmigung erhalten werde.

Die Klage hatte in zwei Rechtszügen Erfolg. In dem Urteil des Berufungsgerichts vom 20. Juli 1954 (DÖV 1955 S. 345) ist im wesentlichen ausgeführt: Die sogenannte Postvereinbarung vom 15. Juni 1948 (VkBl. 1948 S. 35) und die darin enthaltene Schiedsgerichtsklausel fänden im vorliegenden Fall keine Anwendung. Der Beklagte habe dem Beigeladenen mit Rücksicht auf die Linie der Klägerin die Genehmigung aber nicht erteilen dürfen, da sein Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs im Sinne des § 9 Abs. 1 des Personenbeförderungsgesetzes zuwiderlaufe. Dieser Begriff sei im Gegensatz zu der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ein Rechtsbegriff, dessen Anwendung das Verwaltungsgericht in vollem Umfange nachzuprüfen habe. Den Interessen des öffentlichen Verkehrs entspreche es, daß die Klägerin die Linie allein bediene, wie näher ausgeführt wird. Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision zugelassen.

Mit seiner rechtzeitig eingelegten und begründeten Revision begehrt der Beigeladene Aufhebung der angefochtenen Urteile und Abweisung der Klage.

Zur Begründung trägt er im wesentlichen vor: Das Berufungsgericht habe die Postvereinbarung nur unter dem Gesichtspunkt geprüft, ob die Schiedsgerichtsklausel der Klage entgegenstehe. Die Postvereinbarung enthalte aber auch materielles Recht. Danach habe die Post den Wünschen des Landesverkehrsministers zu entsprechen, sich also gegen die ihm, dem Beigeladenen, erteilte Genehmigung nicht wenden dürfen. Davon abgesehen habe die Verkehrsbehörde nach der billigenswerten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Erteilung von Genehmigungen für Kraftomnibuslinien die Frage, ob eine solche Linie den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderlaufe, nach ihrem Ermessen zu entscheiden. Der Beklagte habe ihm die Genehmigung ohne Ermessensfehler erteilt, und das Berufungsgericht habe sein Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Behörde setzen dürfen. Auch wenn man den Begriff der Interessen des öffentlichen Verkehrs als einen sogenannten unbestimmten Rechtsbegriff ansehe, sei das Ergebnis kein anderes.

Der Beklagte hat Revision nicht eingelegt und einen Antrag nicht gestellt, jedoch ausgeführt, daß seine angefochtene Verfügung nicht rechtswidrig sei.

Die Klägerin ist der Revision entgegengetreten.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt und ausgeführt, daß der vom Berufungsgericht in Widerspruch mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vertretenen Auffassung, es handele sich bei dem Begriff der Interessen des öffentlichen Verkehrs um einen sogenannten unbestimmten Rechtsbegriff, nicht gefolgt werden könne.

Die Revision mußte Erfolg haben.

Das vom Beklagten und vom Beigeladenen nicht bestrittene Recht der Klägerin, die streitige Linie zu bedienen, umfaßt nicht die Befugnis, andere Unternehmer von der Bedienung dieser Linie auszuschließen. Begehrt ein anderer Unternehmer die Genehmigung zum Betrieb einer Omnibuslinie auf einer Strecke, die bereits von der Bundespost bedient wird, so hat die Verkehrsbehörde den Antrag nach Maßgabe der Vorschriften in § 9 Abs. 1 des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 4. Dezember 1934/6. Dezember 1937/16. Januar 1952 (HGBl. 1934 I S. 1217, 1937 I S. 1319, BGBl. 1952 I. S. 21) - PBefG - und § 11 der Durchführungsverordnung dazu vom 26. März 1935 (RGBl. I S. 473) - DV PBcfG - zu prüfen. Sie hat die Genehmigung zu versagen, wenn das geplante Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderläuft (§ 9 Abs. 1 PBefG). Das geplante Unternehmen würde diesen Interessen insbesondere dann zuwiderlaufen, wenn es bereits vorhandenen Verkehrsunternehmen einen unbilligen Wettbewerb bereitet oder ihrer dem öffentlichen Bedürfnis mehr entsprechenden Ausgestaltung vorgreift (§ 11 Abs. 2 Nr. 2 DV PBefG). Zu der von den Parteien erörterten Frage, inwiefern es sich bei der Anwendung dieser Vorschriften um die Auslegung eines sogenannten unbestimmten Rechtsbegriffs handelt, und inwiefern der Behörde ein Raum für die Ausübung ihres Ermessens bleibt, hat der erkennende Senat in seinemUrteil vom 11. Oktober 1956 - BVerwG I C 179.54 - Stellung genommen. Danach bleibt der Behörde insofern ein Raum für ihr Ermessen, als sie Erwägungen allgemeiner verkehrspolitischer und verkehrswirtschaftlicher Art berücksichtigen kann. Für den vorliegenden Fall ergeben diese Grundsätze, an denen festzuhalten ist: In der Regel mag es den Interessen des öffentlichen Verkehrs am besten entsprechen, daß eine Strecke nur von einem Unternehmen bedient wird. In der Regel wird der Unternehmer, der eine Linie bereits betreibt, in der Lage sein, durch entsprechende Ausgestaltung den wachsenden Bedürfnissen der Benutzung zu entsprechen, und die Behörde wird einen Konzessionsantrag eines neuen Unternehmers für dieselbe Strecke zurückweisen. In Ausnahme fällen kann aber auch eine andere Lösung rechtmäßig sein. Die Bundesbahn und die Bundespost haben nach §§ 14, 27 PBefG zwar eine Vorzugsstellung, aber kein Monopol. Sie bedürfen zwar zur Einrichtung von Linienverkehr keiner Genehmigung, müssen davon aber Anzeige erstatten, und die Verkehrsbehörde kann widersprechen (§ 27 Abs. 2 PBefG). Es gibt zahlreiche Kraftomnibuslinien, die nicht von der Bundespost oder der Bundesbahn, sondern von privaten Verkehrsunternehmern betrieben werden. Diese Linien bilden eine verkehrspolitisch wichtige Ergänzung zu dem Linienverkehr der Bundespost und der Bundesbahn. Die Verkehrsbehörde kann es aus Gründen der Verkehrspolitik für zweckmäßig halten, die Beziehungen zu den privaten Verkehrsunternehmern zu pflegen, damit sie im Bedarfsfalle private Verkehrsunternehmer findet, die bereit sind, eine Strecke zu befahren, zu deren Bedienung die Bundespost oder die Bundesbahn nicht bereit sind. In dem vorliegenden Fall trägt die Klägerin zwar mit Recht vor, daß sie die Unterbrechung ihres Betriebes im November 1947 nicht verschuldet habe. Die Verkehrsbehörde handelte aber nicht rechtswidrig, wenn sie diese Frage nicht allein von dem Standpunkt der Post aus, sondern auch von dem der Verkehrsbenutzer und des Beigeladenen aus betrachtete. Der Beigeladene hat sich bereit gefunden, im November 1947 den Betrieb der Linie zu übernehmen. Er hat die Schwierigkeiten, an denen die Klägerin damals scheiterte, überwunden und den Betrieb aufgenommen. Die Verkehrsbehörde hat ihm vorläufig eine befristete Genehmigung erteilt. Nach dem Ablauf dieser Frist war der Beklagte nicht gehindert, bei der Entscheidung über den Verlängerungsantrag zu berücksichtigen, daß der Beigeladene erhebliche Mittel für den Betrieb der Linie aufgewendet und sein Geschäft dementsprechend umgestaltet hatte, und zwar nach Treu und Glauben in der Erwartung, daß ihm die Genehmigung auch noch für einen weiteren begrenzten Zeitraum erteilt werden würde. Wenn der Beklagte diese nach Treu und Glauben berechtigte Erwartung enttäuscht hätte, würde er möglicherweise in anderen Fällen für eine Linie, die die Bundespost oder die Bundesbahn nicht bedienen wollen, einen privaten Verkehrsunternehmer nicht finden. Diese Erwägung ist im Gegensatz zu der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht sachfremd. Der Beklagte durfte bei dieser Sachlage die Auffassung vertreten, daß der von dem Beigeladenen der Klägerin bereitete Wettbewerb nicht unbillig sei. Der Beklagte hat ferner erwogen, daß die Strecke so stark befahren und benutzt wird, daß ihre Bedienung durch zwei Unternehmer den Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht zuwiderläuft und eine weitere Ausgestaltung nur der Postlinie unter diesen Umständen dem öffentlichen Bedürfnis nicht besser entsprechen würde. Demgegenüber können die vom Berufungsgericht auf S. 16 seines Urteils angeführten Gründe nicht entscheidend ins Gewicht fallen, zumal der Beigeladene die Linie nicht allein betreiben soll. Es gibt auch andere Strecken, auf denen von mehreren Unternehmern Omnibuslinien betrieben werden. Hiernach kann nicht anerkannt werden, daß die angefochtenen Verfügungen rechtswidrig seien. Der Beklagte hat ohne Rechtsverstoß angenommen, daß bei der besonderen Sachlage das vom Beigeladenen beabsichtigte Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs im Sinne von § 9 Abs. 1 PBefG, § 11 Abs. 2 DV PBefG nicht zuwiderlaufe, und demgemäß den Widerspruch der Klägerin zurückgewiesen und dem Beigeladenen die Genehmigung erteilt.

Eine Rechtspflicht des Beklagten, den Antrag des Beigeladenen zurückzuweisen, ergibt sich auch nicht aus dem in dem angefochtenen Urteil erörterten und von der Klägerin mit der Revisionsbeantwortung nochmals vorgelegten Erlaß vom 4. November 1947. In diesem Erlaß hat der Beklagte erklärt, daß unter den schwierigen Verhältnissen des Jahres 1947 an Privatunternehmer Genehmigungen für den Betrieb von Linien, die die Post nicht mehr betreiben konnte, zunächst nur bis zu der Zeit zu erteilen seien, in der die Post voraussichtlich wieder in der Lage sein würde, die Linie selbst zu befahren. Der Beklagte hat sich dadurch für die Frage nicht vorgegriffen, wie nach Ablauf dieser Fristen über neue Anträge zu entscheiden sein würde, sondern sich nur vorbehalten, alsdann eine neue Entscheidung nach Maßgabe des Gesetzes zu treffen.

Hiernach sind die angefochtenen Urteile aufzuheben und ist die Klage abzuweisen, schon auf Grund der Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes. Es bedarf daher keiner Prüfung der Frage, ob sich auch aus der obenerwähnten sogenannten Postvereinbarung eine Rechtspflicht der Klägerin ergibt, der Erteilung der Genehmigung an den Beigeladenen nicht zu widersprechen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].