I.

Die Klägerin ist Eigentümerin eines unter Inanspruchnahme eines Landesdarlehens wiederaufgebauten Hauses mit vier Wohnungen in E.. Das Darlehen zahlte die Klägerin Ende 1978 freiwillig vorzeitig zurück. Bis zum 30. Juni 1980 war eine 64,84 qm große Wohnung des Hauses bindungsgemäß vermietet. Geräumt worden war sie bereits Ende Mai 1980. Durch Vertrag vom 18. Juni 1980 vermietete die Klägerin die Wohnung ab 1. Juli 1980 an die nicht wohnberechtigten Eheleute B. Diese hatten nach Angaben der Klägerin seit Abschluß des Mietvertrages die Möglichkeit, die Wohnung zu betreten; sie bezogen diese im Laufe des Monats Juli 1980.

Mit Bescheid vom 8. April 1982 setzte der Beklagte nach vorausgegangener Anhörung der Klägerin gegen diese gemäß § 25 Abs. 1 WoBindG monatliche Geldleistungen von 2,50 DM je Quadratmeter Wohnfläche fest, und zwar für die Zeit vom 1. Juli 1980 bis zum 31. März 1982 insgesamt 3.404,10 DM und für die Folgezeit monatlich 162,10 DM. Wegen der Bemessung der Geldleistungen verweist der Bescheid auf die Nrn. 25.122 und 25.13 Buchstabe c) der Verwaltungsvorschriften zum Wohnungsbindungsgesetz (Runderlaß des Ministers für Landes- und Stadtentwicklung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 1. Juli 1980, MBl.NW 1980, 1870). Den Widerspruch der Klägerin wies der Regierungspräsident mit Bescheid vom 18. Oktober 1982 als unbegründet zurück. In dem Widerspruchsbescheid heißt es zur Begründung der Bemessung der Geldleistungen:

"Die Geldleistungen sollen den Schaden der öffentlichen Hand ausgleichen, der ihr durch einen Verstoß, insbesondere eine bestimmungswidrige Nutzung einer Sozialwohnung, entsteht. Der Schaden besteht in dem Aufwand an öffentlichen Mitteln, die zur Förderung einer neuen Sozialwohnung erforderlich sind, die anstelle der bestimmungswidrig verwendeten Wohnung der wohnberechtigten Bevölkerung zur Verfügung gestellt wird. Im Einzelfall ist er unterschiedlich je nach dem Wohnwert der hierfür eingesetzten Mittel. ... Aufgrund dieser Erwägungen sind nach Nr. 25.122 der ... VV-WoBindG ... in der z.Z. geltenden Fassung Geldleistungen in Höhe von DM 3,00 je Quadratmeter Wohnfläche monatlich festzusetzen, wenn der Verfügungsberechtigte eine Nutzung ohne Übergabe einer Wohnberechtigungsbescheinung ... überlassen ... hat. Das ist hier der Fall. Dieser Betrag ist nach Nr. 25.13 Buchstabe c) VV-WoBindG bei Wohnungen aus den Förderungsjahren 1948 bis 1959 um DM 0,50 zu verringern. Der Oberstadtdirektor Essen hat demnach zu Recht Geldleistungen in Höhe von DM 2,50 je Quadratmeter Wohnfläche monatlich ... festgesetzt. Gründe, aus denen die Erhebung der Geldleistungen ... eine unbillige Härte im Sinne des § 25 Abs. 3 WoBindG bedeuten würde oder die eine Reduzierung der Geldleistungen rechtfertigen würden, sind nicht zu erkennen. Derartige Gründe sind auch nicht vorgetragen worden."

Die Klägerin hat Anfechtungsklage erhoben und zur Begründung im ersten sowie im zweiten Rechtszug geltend gemacht: Sie habe im Frühjahr 1980 von der zum 1. Juli 1980 bevorstehenden Lockerung der Wohnungsbindung erfahren und die Wohnung vor Erlaß der Verordnung der Landesregierung zur Bestimmung von Gebieten mit erhöhtem Wohnungsbedarf vom 24. Juni 1980 in gutem Glauben frei vermietet. Ein Zuwarten mit der Vermietung sei ihr nicht zuzumuten gewesen. Der Vorwurf, sie habe sich nicht hinreichend über die Rechtslage informiert, sei unberechtigt. Sie habe sich bei der Neuvermietung der Wohnung an die ihr damals bekannten Vorschriften gehalten. Eine kurzfristige Änderung der Rechtslage habe sie nicht einzukalkulieren brauchen, zumal zu jener Zeit in den Tageszeitungen wiederholt zu lesen gewesen sei, wegen der rückläufigen Einwohnerzahlen sei in Essen kein Wohnungsbedarf mehr vorhanden. Wegen des späten Erlasses der Verordnung vom 24. Juni 1980 fehle es bereits an einem Verstoß gegen § 4 Abs. 2 WoBindG, zumindest aber an einem Verschulden ihrerseits. Sie habe in einer unklaren Gesetzessituation alles ihr Zumutbare getan. Angesichts dessen sei zumindest eine Anwendung der Billigkeitsvorschrift des § 25 Abs. 3 WoBindG geboten.

Der Beklagte hat entgegnet: Die Wohnung sei nach § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 WoBindG schon deshalb nicht bindungsfrei geworden, weil sie am Stichtag des 1. Juli 1980 bereits wieder vermietet gewesen sei. Die Klägerin habe auch einkalkulieren müssen, daß die Landesregierung von der Verordnungsermächtigung des § 16 Abs. 4 Satz 2 WoBindG Gebrauch machen werde. Sie habe sich vor der Neuvermietung der zum 1. Juli 1980 freigewordenen Wohnung über die Rechtslage bei einem Fachamt oder bei einem in wohnungsbindungsrechtlichen Fragen versierten Rechtsanwalt erkundigen müssen. Die Tagespresse habe bereits unmittelbar nach der Beschlußfassung der Landesregierung über den Inhalt der Verordnung berichtet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht nach Erhebung von Zeugenbeweis das erstinstanzliche Urteil geändert und der Klage stattgegeben. Es hat in den Gründen dieser Entscheidung die Fortdauer der in § 4 Abs. 2 WoBindG angeordneten Belegungsbindung im Zeitpunkt der Überlassung der Wohnung an die nicht wohnberechtigten Mieter B. bezweifelt und bei unterstellter Nachwirkung der Bindung zwar einen Verstoß der Klägerin gegen § 4 Abs. 2 WoBindG für gegeben, ihr Verschulden jedoch für ausgeschlossen gehalten. Eine vorsätzliche Zuwiderhandlung gegen § 4 Abs. 2 WoBindG könne der Klägerin nicht zur Last gelegt werden, weil am 18. Juni 1980 eine gesetzliche Rechtsfolgeanordnung vorgelegen habe, wonach die Wohnung zum 1. Juli 1900 bindungsfrei werden würde. Dieser Rechtsfolgeanordnung habe zwar der Verordnungsgeber noch die Grundlage entziehen können. Ob es dazu kommen werde, sei jedoch offen gewesen. Die Klägerin habe deshalb nicht wissen können, ob die zum 1. Juli 1900 in die Wege geleitete Besitzüberlassung im Widerspruch zu § 4 Abs. 2 WoBindG stehen werde oder nicht. Ein bedingter Vorsatz lasse sich nicht feststellen. Auch ein fahrlässiges Verhalten könne der Klägerin für den Zeitpunkt des Abschlusses des Mietvertrages nicht vorgeworfen werden. Zwar habe sie schon vor Bekanntwerden der Verordnung der Landesregierung vom 24. Juni 1980 mit der Möglichkeit rechnen müssen, daß die Stadt E. zum Gebiet mit erhöhtem Wohnungsbedarf bestimmt werde. Der Klägerin sei es jedoch am 18. Juni 1980 nicht zuzumuten gewesen, auf eine Neuverrmietung der Wohnung vorerst zu verzichten und letztlich bis zum Inkrafttreten des § 16 WoBindG neuer Fassung abzuwarten, ob eine Verordnung der Landesregierung nach § 16 Abs. 4 Satz 2 WoBindG noch fristgerecht ergehe. Schließlich sei die Bemessung der festgesetzten Geldleistungen aufgrund einer bloßen Anwendung der Verwaltungsvorschriften zum Wohnungsbindungsgesetz fehlerhaft. Wie das Berufungsgericht in dem Urteil vom 25. Oktober 1984 - 14 A 1757/82 - ausgeführt habe, trügen diese ermessensbindenden Verwaltungsvorschriften dem Zweck der den zuständigen Stellen durch § 25 Abs. 1 WoBindG erteilten Ermächtigung nicht hinreichend Rechnung und bildeten deswegen keine zureichende Grundlage für die Ermessensentscheidung, die bei der Festsetzung von Geldleistungen zu treffen sei.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er die Verletzung materiellen Rechts rügt und die Zurückweisung der Berufung der Klägerin gegen das erstinstanzliche Urteil begehrt.

Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil entspricht der sich aus dem Bundesrecht ergebenden Rechtslage.

Das Berufungsgericht hat im Ergebnis zutreffend angenommen, daß sich die Fortdauer der in § 4 Abs. 2 WoBindG angeordneten Belegungsbindung der Wohnung der Klägerin nicht bereits aus § 16 Abs. 3 WoBindG ergibt. Diese durch das Wohnungsbauänderungsgesetz 1980 vom 20. Februar 1980 (BGBl. I S. 159) neugefaßte Vorschrift ist bei einer Wohnung, bei der vor dem 1. Juli 1980 die öffentlichen Mittel zurückgezahlt worden sind und die bis zum 30. Juni 1980 noch als öffentlich gefördert galt, nach der Überleitungsregelung des § 34 Abs. 7 Satz 2 Buchstabe b) WoBindG 1980 vom 1. Juli 1980 an mit der Maßgabe anzuwenden, daß an die Stelle des Zeitpunkts der Rückzahlung der Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Vorschrift (§ 16 Abs. 3 WoBindG 1980) tritt. § 16 Abs. 3 WoBindG in der Fassung des Wohnungsbauänderungsgesetzes 1980 ist am 1. Juli 1980 in Kraft getreten (Art. 5 § 4 WoBauÄndG 1980). Sofern an diesem Stichtag die sonst an den Rückzahlungszeitpunkt geknüpften Voraussetzungen vorlagen, trat das Ende der Wohnungsbindung mit Ablauf des 30. Juni 1980 ein (vgl. auch Schade/Schubart/Kohlenbach, WoBindG, § 34 Anm. 2 <Stand: März 1986>). Eine Wohnung, die am 1. Juli 1980 nicht in dem für § 16 Abs. 3 WoBindG 1980 maßgebenden Sinne vermietet war, ist daher mit der freiwilligen vorzeitigen Rückzahlung des öffentlichen Baudarlehens bindungsfrei geworden. Vermietet war im Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 16 Abs. 3 WoBindG 1980 eine Wohnung nur dann, wenn ein Mietverhältnis mit einem wohnberechtigten Mieter bestand. Das ergibt sich aus dem Sinnzusammenhang der Regelung. Diese soll wohnberechtigte Mieter, denen eine öffentlich geförderte Wohnung schon vor dem Stichtag 1. Juli 1980 vermietet und überlassen worden war, schützen. Das verdeutlichen die in § 16 Abs. 3 Nrn. 2 und 3 WoBindG getroffenen Bestimmungen für Wohnungen, die im Zeitpunkt der Rückzahlung und nach § 34 Abs. 7 Satz 2 Buchstabe b) WoBindG 1980 im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Vorschrift des § 16 Abs. 3 WoBindG 1980 am 1. Juli 1980 vermietet sind. Danach hängt nämlich bei vermieteten Wohnungen die Fortdauer der Eigenschaft "öffentlich gefördert" davon ab, ob der Mieter die Fortdauer seiner (ursprünglich vorhandenen) Wohnberechtigung nach Maßgabe des § 16 Abs. 8 WoBindG fristgerecht nachweisen kann oder nicht. Wird der Nachweis erbracht, so endet die Wohnungsbindung mit dem Zeitpunkt, in dem das Mietverhältnis beendet wird, sofern dies vor Ablauf der achtjährigen Nachwirkungsfrist geschieht, anderenfalls mit Ablauf dieser Frist (§ 16 Abs. 3 Nr. 2 WoBindG). Wird der Nachweis der andauernden Wohnberechtigung dagegen nicht oder schuldhaft nicht fristgerecht erbracht, so enden die Wohnungsbindungen schon alsbald nach der Rückzahlung oder gemäß § 34 Abs. 7 Satz 2 Buchstabe b) WoBindG nach dem 1. Juli 1980, nämlich zu einem von der zuständigen Stelle nach § 18 WoBindG zu bestimmenden Zeitpunkt, der am Ende des sechsten Monats nach dem Monat liegen muß, in dem die Aufforderung des Vermieters an den Mieter, seine fortdauernde Wohnberechtigung nachzuweisen, diesem zugegangen war (§ 16 Abs. 3 Nr. 3 WoBindG). Dieser Regelung liegt ersichtlich die Erwägung zugrunde, daß bei vermieteten Wohnungen zwar die vorzeitige Rückzahlung der Förderungsmittel das bestehende Mietverhältnis nicht beeinträchtigen soll, sofern dieses bestehende Mietverhältnis schutzwürdig ist, und das heißt: sofern es sich um einen Mieter handelt, der nach seinem Einkommen für Sozialwohnungen wohnberechtigt ist (vgl. auch Schade/Schubart/Kohlenbach, § 16 WoBindG Anm. 6 <Stand: März 1986>). Deshalb wird nur zugunsten des nachweislich wohnberechtigt gebliebenen Mieters die Eigenschaft "öffentlich gefördert" und die daran geknüpfte gesetzliche Mietpreisbindung der Wohnung bis zur Beendigung des Mietverhältnisses aufrechterhalten (vgl. § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 WoBindG). "Fehlbeleger", denen zwar die Wohnung gegen Vorlage einer Wohnberechtigungsbescheinigung überlassen worden war, die ihre ursprüngliche materielle Wohnberechtigung jedoch wegen nachträglicher Überschreitung der Einkommensgrenze inzwischen eingebüßt haben, sollen hingegen nicht durch eine Aufrechterhaltung der Mietpreisbindung weiterhin begünstigt werden. Erst recht nicht geschützt werden sollen von vornherein nicht wohnberechtigte Mieter, denen die Wohnung unter Verstoß gegen die Belegungsbindung ohne Übergabe einer Wohnberechtigungsbescheinigung überlassen worden ist. Ein Schutz solcher ursprünglicher "Fehlbeleger" wäre im Gegenteil System- und sinnwidrig. Sinnvoll hätte allenfalls sein können, in den Fällen einer bindungswidrigen Vermietung der öffentlich geförderten Wohnung vor der freiwilligen vorzeitigen Rückzahlung der öffentlichen Mittel bzw. vor dem 1. Juli 1980 die Fortdauer der Eigenschaft "öffentlich gefördert" nicht an den Fortbestand des unter Verstoß gegen die Wohnungsbindung begründeten Mietverhältnisses zu knüpfen, sondern bis zum Ablauf der allgemeinen Nachwirkungsfrist von acht Jahren anzuordnen, um die Wohnung dem Sozialwohnungsmarkt, also wohnberechtigten Wohnungsuchenden, zu erhalten. Gerade das hat der Gesetzgeber jedoch nicht angeordnet. Die in § 16 WoBindG 1980 getroffene Regelung bezweckt vielmehr ersichtlich eine Aufhebung der Wohnungsbindung vor Ablauf der generellen Nachwirkungsfrist überall dort, wo kein (allgemeiner) Bedarf an der Aufrechterhaltung der Sozialbindung mehr besteht. Die (allgemeinen) Bindungen sollen nur dert aufrechterhalten bleiben, wo weiterhin ein erhöhter Bedarf an Sozialmietwohnungen besteht. Diese Gebiete mit erhöhtem Bedarf sollen die Landesregierungen durch Rechtsverordnungen bestimmen. Im übrigen sollen nur die weiterhin wohnberechtigten Mieter während des Fortbestehens ihres Mietverhältnisses vor der Aufhebung der Mietpreisbindung bewahrt werden. Das bestätigt auch die Entstehungsgeschichte (vgl. den Ausschußbericht zum Wohnungsbauänderungsgesetz 1980, BT-Drucks. 8/3403, S. 33). Die Vermietung einer Wohnung an einen Nichtwohnberechtigten war somit ungeeignet, den Fortfall der Wohnungsbindung nach freiwilliger vorzeitiger Rückzahlung der öffentlichen Mittel aufzuhalten (§ 16 Abs. 3 in Verbindung mit § 34 Abs. 7 Satz 2 Buchstabe b) WoBindG 1980).

Ein Verstoß gegen die Wohnungsbindung fällt der Klägerin angesichts dessen nur dann zur Last, wenn die Stadt E. rechtswirksam zu einem Gebiet mit erhöhtem Wohnungsbedarf bestimmt worden ist. Ob das zutrifft, ist offen. Das Berufungsgericht hat im angefochtenen Urteil angezweifelt, aber letztlich offengelassen, ob die Landesregierung Nordrhein-Westfalen durch ihre Verordnung zu Bestimmungen von Gebieten mit erhöhtem Wohnungsbedarf vom 24. Juni 1980 (GVBl.NW. S. 675) die Stadt E. wirksam zu einem solchen Gebiet bestimmt hat. Der erkennende Senat ist mangels hinreichender tatsächlicher Feststellungen außerstande, diese Frage seinerseits abschließend zu beurteilen. Einer Zurückverweisung bedarf es gleichwohl nicht, weil die Revision aus einem anderen Grunde erfolglos bleiben muß.

Allerdings verneint das angefochtene Urteil zu Unrecht ein Verschulden der Klägerin für den Fall des ihr bei Wirksamkeit der Verordnung vom 24. Juni 1980 zur Last fallenden Verstoßes gegen die Belegungsbindung. Die Annahme des Berufungsgerichts, der Klägerin sei es wegen des verspäteten Erlasses der Verordnung billigerweise nicht zuzumuten gewesen, den (voraussetzungsgemäß unterstellten) Verstoß gegen § 4 Abs. 2 WoBindG zu vermeiden, beruht auf einem falschen rechtlichen Ansatz. Das Wohnungsbauänderungsgesetz 1980 sah lediglich die Möglichkeit eines künftigen Fortfalles der bestehenden gesetzlichen Wohnungsbindung aufgrund einer Entscheidung der jeweiligen Landesregierung vor. Es gestattete dies nur für Gebiete mit ausgeglichenem Sozialwohnungsbestand. In Gebieten mit erhöhtem Sozialwohnungsbedarf sollte dagegen ein vorzeitiger Bindungsfortfall bei Mietwohnungen nicht eintreten (vgl. § 16 Abs. 4 Satz 1 WoBindG 1980). Hier blieb es vielmehr bei der Nachwirkungsfrist von (nunmehr) acht Jahren. Die Gebiete mit erhöhtem Wohnungsbedarf sollten bis zum 1. Juli 1980 durch Rechtsverordnung der Landesregierung bestimmt werden (vgl. § 16 Abs. 4 Satz 2 WoBindG 1980), um so die unveränderte Fortdauer der Wohnungsbindung zu gewährleisten (vgl. auch den Ausschußbericht zum Wohnungsbauänderungsgesetz 1980 <zu § 34 Abs. 7>, a.a.O.). Die Erwartung des Eigentümers einer öffentlich geförderten Sozialwohnung, die Landesregierung werde seine Wohnung durch Nichteinbeziehung der Gemeinde in den Kreis der Gebiete mit erhöhtem Sozialwohnungsbedarf aus der bestehenden gesetzlichen Wohnungsbindung entlassen, war als bloße Hoffnung auf eine künftige Rechtsänderung auch mit Blick auf Art. 14 GG verfassungsrechtlich nicht geschützt. Die Erwartung einer lediglich möglichen künftigen Rechtsänderung entschuldigt namentlich keinen Verstoß gegen die bestehende gesetzliche Wohnungsbindung. Der Klägerin war es vielmehr von Rechts wegen zuzumuten, bis zum Erlaß der Rechtsverordnung mit dem Abschluß eines Mietvertrages zu warten oder mit den nicht wohnberechtigten Mietern B. nur einen auflösend bedingten Mietvertrag abzuschließen und vorsorglich die zuständige Stelle um die Benennung von wohnberechtigen Mietinteressenten zu bitten (vgl. auch Urteil vom 21. März 1979 - BVerwG 8 C 69-78 - Buchholz 454.32 § 25 WoBindG Nr. 1 S. 1 <4>). Auch ein infolge des Abwartens mit der Neuvermietung eintretendes kurzzeitiges Leerstehen der Wohnung war nicht unzumutbar, da zum Ausgleich eine Ertragsminderung durch Leerstehen von öffentlich geförderten Mietwohnungen das Mietausfallwagnis in der der Ermittlung der Kostenmiete zugrundeliegenden Wirtschaftlichkeitsberechnung angesetzt werden kann (vgl. §§ 8 Abs. 1, 8 a Abs. 2 WoBindG, § 72 II. WoBauG, § 2 NMV 1970, § 29 II. BV).

Von einer Unbilligkeit der Erhebung von Geldleistungen im Sinne des § 25 Abs. 3 WoBindG kann danach ebenfalls keine Rede sein (vgl. auch Urteil vom 27. Mai 1981 - BVerwG 8 C 51.79 - Buchholz 454.32 § 25 WoBindG 1974 Nr. 3 S. 1 <13>).

Das Berufungsgericht hat jedoch den angefochtenen Bescheid zu Recht mit der Begründung aufgehoben, daß er auf einer nicht tragfähigen Ermessensausübung deshalb beruhe, weil der Beklagte von seinem Ermessen in einer dem Zweck der (gesetzlichen) Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 VwGO). Wie der erkennende Senat in dem Urteil vom 26. Juni 1987 - BVerwG 8 C 6.85 - im einzelnen dargelegt hat, mußte der Beklagte bei seiner Ermessensausübung die für die Leistungsbemessung wesentliche Situation auf dem Wohnungsmarkt, wie sie in der Differenz zwischen der Kostenmiete von Sozialwohnungen und der ortsüblichen Miete für vergleichbaren nicht preisgebundenen Wohnraum zum Ausdruck kommt, berücksichtigen. Das ist auch im vorliegenden Fall nicht geschehen. Ob das Erwägungsdefizit des Beklagten auf einer Bindung an die Verwaltungsvorschriften vom 1. Juli 1980 beruht und infolgedessen der Mangel nicht bei der Sachbehandlung des Beklagten, sondern bei den Verwaltungsvorschriften liegt, kann auf sich beruhen. In jedem Falle ist es ermessensfehlerhaft, daß die Wohnungsmarktsituation - in der Ebene sowohl der Verwaltungsvorschrift als auch der Ermessensausübung im Einzelfall - nicht geprüft worden ist (vgl. Urteil vom 26. Juni 1987, amtlicher Umdruck S. 21).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.