Bundesverwaltungsgericht
v. 26.06.1997, Az.: BVerwG 1 A 10/95

I.

Der Kläger wendet sich gegen vier Verfügungen und einen Widerspruchsbescheid der Beklagten, die seine geschäftlichen Handlungen auf dem Gebiet des Versicherungswesens betreffen.

Der Kläger trat u.a. als Geschäftsführer der "N. Versicherungs-Vermittlungs GmbH" und als Geschäftsführer der "N. Beratungsstelle für Tierhalter-Vereinigung V.V.a.G." auf. Er besitzt keine Erlaubnis für den Geschäftsbetrieb eines Versicherungsunternehmens.

Nachdem bei dem Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen verschiedene Anfragen und Beschwerden eingegangen waren, welche die geschäftliche Tätigkeit des Klägers betrafen, nahm es Ermittlungen gegen den Kläger auf. Nach den dabei gewonnenen Feststellungen vermittelte der Kläger seit 1989 unter der Firma "N. Versicherungs-Vermittlungs GmbH" als Untervermittler der Düsseldorfer Versicherungsmaklerfirma C. R. etwa 3 000 Tierhaiter-Haftpflichtversicherungsverträge. Versicherer war die N. R. Versicherungs-AG, Köln, ein in Deutschland zugelassenes Versicherungsunternehmen. Dieser Versicherer beauftragte die Firma C. R., die Versicherungsverhältnisse wegen schlechten Schadensverlaufs zu kündigen. Der zu diesem Zweck von der Firma C. R. eingeschaltete Kläger händigte den Versicherungsnehmern die von der N. R. Versicherungs-AG vorbereiteten Kündigungserklärungen Jedoch nicht aus, sondern sandte ihnen unter verschiedenen Bezeichnungen, insbesondere "Tierhalter Versicherungen", Rechnungen über Folgeprämien. Den Versicherungsnehmern teilte er durch Rundschreiben unter der Bezeichnung "N. Beratungsstelle" mit, Versicherer sei ab dem 1. Januar 1993 das niederländische Versicherungsunternehmen V. B.V. Da dieses Unternehmen in Deutschland nicht zum Geschäftsbetrieb zugelassen war, wurde es vom Bundesaufsichtsamt auf die Unzulässigkeit der Geschäftstätigkeit hingewiesen. Daraufhin teilte die V. am 11. Oktober 1993 dem Bundesaufsichtsamt mit, sie mache mit dem Kläger keine Geschäfte mehr. Ihre Geschäftstätigkeit wurde von der niederländischen Versicherungsgesellschaft A. übernommen, die in Deutschland ebenfalls nicht zum Geschäftsbetrieb zugelassen war. Diese teilte dem Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen mit, sie habe von Mitte 1993 bis Juni 1994 zwar Prämienanteile erhalten, sich aber nur als "Rückversicherer" betrachtet und die Verbindung zum Kläger inzwischen abgebrochen.

Nachdem das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen im Rahmen einer Geschäftsprüfung die Geschäftsräume des Klägers hatte durchsuchen lassen und dabei festgestellt hatte, daß der Kläger im Zeitraum vom 19. April bis zum 27. September 1994 mindestens 2 000 weitere Tierhalter-Haftpflichtversicherungsverträge abgeschlossen hatte, denen der Versicherer nicht eindeutig zu entnehmen war, erließ es mehrere Verfügungen, gegen die sich die vorliegende Klage richtet.

a) Durch Bescheid vom 4. Oktober 1994 untersagte das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen dem Kläger unter Anordnung des Sofortvollzuges mit sofortiger Wirkung, für die "Tierhalter Versicherungen" Werbung zu betreiben, Vertragsabschlüsse herbeizuführen und abgeschlossene Versicherungsverträge zu verlängern. Für jede Zuwiderhandlung wurde dem Kläger ein Zwangsgeld in Höhe von 1 000 DM angedroht.

b) Durch Bescheid des Bundesaufsichtsamtes vom 9. Februar 1995 wurde gegen den Kläger wegen 40fachen Verstoßes gegen das vorerwähnte Verbot ein Zwangsgeld in Höhe von 40 000 DM festgesetzt, weil er entgegen dem Verbot vom 4. Oktober 1994 vierzig Tierhalter Haftpflichtversicherungsverträge abgeschlossen habe.

c) Durch Bescheid des Bundesaufsichtsamtes vom 31. März 1995 wurde gem. § 81 Abs. 2 a Satz 1 VAG Frau K. mit sofortiger Wirkung zur Sonderbeauftragten für den Kläger bestellt, "soweit dieser, vorwiegend unter der Bezeichnung Tierhalter Versicherungen, aber auch unter N. Versicherungs Vermittlungs GmbH, N. Beratungsstelle und THV-Tierhalter Versicherungsvermittlungs-GmbH, Versicherungsgeschäfte betreibt, indem er Tierhalterhaftpflichtversicherungen abgeschlossen hat und abschließt und diese verwaltet, die Beiträge einzieht, Schäden bearbeitet sowie Kündigungen vornimmt". Ihr wurden unter Ausschluß des Klägers "alle Befugnisse übertragen, die diesem im Falle des erlaubten Betriebs des Versicherungsgeschäfts zugestanden hätten, sowie alle Befugnisse, die dieser widerrechtlich ausgeübt hat". Die Befugnisse erstreckten sich "auch auf die Verfügungsberechtigung über die Konten, über die" der Kläger "den Zahlungsverkehr im Rahmen seiner Versicherungsgeschäfte abwickelt und für die er oder seine Ehefrau A. N. zeichnungsberechtigt sind, gleichgültig, ob als Kontoinhaber "Tierhalter Versicherungen" oder "N. Versicherungs Vermittlungs GmbH" oder "N. Beratungsstellen" oder "THV Tierhalter-Versicherungsvermittlungs-GmbH" oder" der Kläger "oder seine Ehefrau A. N. bezeichnet ist".

d) Durch Bescheid des Bundesaufsichtsamtes vom 16. Oktober 1995 wurde die Vergütung für die Sonderbeauftragte Frau K. für die Zeit vom 5. April bis zum 30. Juni 1995 auf 55 125,00 DM festgesetzt.

Gegen die genannten Bescheide hat der Kläger Widerspruch mit im wesentlichen folgender Begründung eingelegt: Das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen sei unzuständig. Er sei kein Versicherungsunternehmer, denn nicht er sei Vertragspartner der Versicherungsnehmer, sondern die Versicherungsunternehmen "V." und "A.", die als EU-Unternehmen in Deutschland keiner Zulassung bedürften. Die Nichterwähnung dieser Versicherungsunternehmen in seinem Briefkopf sei nur ein Formfehler. Er selbst habe keine Versicherungsgeschäfte betrieben, sondern lediglich als Vermittler, Korrespondenz- und Inkassostelle gedient. Die Belange der Versicherten seien zu keinem Zeitpunkt gefährdet gewesen. Die Einsetzung eines Sonderbeauftragten sei unverhältnismäßig und daher rechtswidrig. Unzulässig sei auch die Sperre der Konten, zumal der Privatkonten und derjenigen seiner Ehefrau.

Die Beschlußkammer des Bundesaufsichtsamtes hat aufgrund mündlicher Verhandlung vom 25. Oktober 1995 die Widersprüche des Klägers gegen die Verfügungen vom 4. Oktober 1994, 9. Februar 1995 und 31. März 1995 zurückgewiesen. Zugleich hat sie die Feststellung getroffen, daß die Tätigkeit des Klägers der Versicherungsaufsicht unterliegt. Ein schriftlicher Bescheid erging unter dem Datum des 12. Januar 1996 (VerBAV 1996, 82). Über den Widerspruch gegen die Festsetzung der Vergütung für die Sonderbeauftragte Frau K. (oben d) ist bisher nicht entschieden worden.

Noch vor Zustellung der Beschlußkammerentscheidung hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung er auf sein bisheriges Vorbringen Bezug nimmt.

Der Kläger beantragt,

die Verfügungen des Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungwesen vom 16. Oktober 1995, 4. Oktober 1994, 9. Februar 1995 und vom 31. März 1995 in der Gestalt der Beschlußkammerentscheidung vom 25. Oktober 1995/12. Januar 1996 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält die Klage im Hinblick auf die Verfügung vom 16. Oktober 1995 mangels abgeschlossenen Vorverfahrens für unzulässig, im übrigen für unbegründet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verwaltungsakten der Beklagten und die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

II.

1. Über die Klage kann gemäß § 84 Abs. 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid entschieden werden, weil die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist. Die Beteiligten sind gehört worden.

2. Die Klage ist insgesamt als Anfechtungsklage zulässig. Bei den Maßnahmen der Beklagten handelt es sich um Verwaltungsakte. Dies gilt auch für die Zwangsgeldandrohung (vgl. Urteil vom 2. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 16.85 - Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 157) und die Zwangsgeldfestsetzung (vgl. Urteil vom 16. September 1975 - BVerwG 5 C 76.74 - BVerwGE 49, 169 (170) [BVerwG 16.09.1975 - V C 76/74]). Die Zulässigkeit der Klage ist ferner für die Anfechtung der Verfügung vom 16. Oktober 1995 zu bejahen, obwohl das nach § 68 Abs. 1 VwGO erforderliche Vorverfahren noch nicht abgeschlossen ist und bei Klageerhebung auch die in § 75 Satz 2 VwGO genannte Dreimonatsfrist noch nicht abgelaufen war. Inzwischen ist diese Frist jedoch verstrichen, ohne daß erkennbar ist, daß es für die Verzögerung der Entscheidung einen zureichenden Grund gibt. Der erkennende Senat geht aufgrund des Klagevorbringens davon aus, daß der Kläger sich mit seiner Anfechtungsklage auch gegen die in der Beschlußkammerentscheidung getroffene Feststellung wendet, daß seine Tätigkeit der Versicherungsaufsicht unterliege. Insoweit handelt es sich um einen feststellenden Verwaltungsakt, dessen Erlaß der Beschlußkammer im förmlichen Verwaltungsverfahren obliegt (§ 2 VAG, § 7 Abs. 2 Nr. 1 der Dritten Durchführungsverordnung zum Gesetz über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungswesen in der Fassung des Gesetzes vom 18. Februar 1986, BGBl I S. 265; vgl. Urteil vom 19. Mai 1987 - BVerwG 1 A 88.83 - Buchholz 452.00 § 1 VAG Nr. 14). Eines Vorverfahrens vor Erhebung der Anfechtungsklage bedarf es insoweit nicht (§ 70 VwVfG). Schließlich steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen, daß der Kläger nicht mehr durch einen gesetzlich zugelassenen Bevollmächtigten vertreten ist (§ 67 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klage ist ordnungsgemäß durch einen Rechtsanwalt erhoben worden.

3. Die Klage ist nur teilweise begründet.

a) Rechtsgrundlage für die Verfügung vom 4. Oktober 1994 ist § 81 Abs. 2 Satz 1 und 2 des Versicherungsaufsichtsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Dezember 1992 (BGBl I 1993 S. 2), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. April 1997 (BGBl I S. 968) - VAG -. Danach kann die Aufsichtsbehörde gegenüber den Unternehmen, den Mitgliedern ihres Vorstandes sowie sonstigen Geschäftsleitern oder den die Unternehmen kontrollierenden Personen alle Anordnungen treffen, die geeignet und erforderlich sind, um Mißstände zu vermeiden oder zu beseitigen. Mißstand ist jedes Verhalten eines Versicherungsunternehmens, das den Aufsichtszielen des Absatzes 1 widerspricht.

aa) Der Kläger hat als Betreiber eines Versicherungsunternehmens im Sinne des § 1 Abs. 1 VAG gehandelt. Nach dieser Vorschrift unterliegen der Aufsicht nach dem Versicherungsaufsichtsgesetz alle Unternehmen, die den Betrieb von Versicherungsgeschäften zum Gegenstand haben, d.h. Versicherungsgeschäfte geschäftsmäßig betreiben. Unternehmen in diesem Sinne kann auch eine einzelne Person sein. Die Anwendung des Versicherungsaufsichtsgesetzes ist nicht auf Unternehmen der in § 7 Abs. 1 VAG genannten Formen beschränkt, denen eine Erlaubnis nach § 5 VAG erteilt werden darf.

Der Kläger hat gegen das Verbot geltend gemacht, er selbst betreibe keine Versicherungsgeschäfte, sondern handele nur als Versicherungsmakler und unterliege daher nicht der Aufsicht des Bundesamtes. Das ist unzutreffend.

Unter der Bezeichnung "Tierhalter Versicherungen" schloß der Kläger, wie die Ermittlungen der Beklagten ergeben haben, allein im Zeitraum vom 19. April bis zum 27. September 1994 über 2 000 Haftpflichtversicherungsverträge ab, in denen er selbst bzw. die "Tierhalter Versicherungen" als Versicherer auftrat. Außerdem übernahm er 3 000 ursprünglich an die "N. R." vermittelte Haftpflichtversicherungen in den eigenen Geschäftsbetrieb, indem er die von der "N. R." ausgestellten Vertragskündigungen nicht an die Versicherungsnehmer weiterleitete, sondern ihnen statt dessen Rechnungen über Folgeprämien sandte und dabei darauf hinwies, sie seien ab 1. Januar 1993 nicht mehr bei der "N. R.", sondern "über" die "V." versichert. Nach den Feststellungen des Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungswesen war dieses Verfahren mit der "V." nicht abgestimmt, so daß diese Gesellschaft durch die Erklärung des Klägers nicht Vertragspartner der Versicherten wurde. Außerdem besaß die "V." nicht die erforderliche Befugnis zum Geschäftsbetrieb in Deutschland.

Die Beklagte hat auch zu Recht ihre Verfügungen an den Kläger selbst gerichtet. Die örtliche Prüfung der Beklagten hat ergeben, daß der Kläger als verantwortlicher Geschäftsleiter die tatsächliche Herrschaft über das im Rechtsverkehr unter der Bezeichnung "Tierhalter Versicherungen" auftretende unternehmen ausübte. Die "Tierhalter Versicherungen" selbst ist kein rechtsfähiges Unternehmen; sie ist nicht im Handelsregister eingetragen und auch kein nach sonstigen Vorschriften rechtsfähiges Gebilde. Vielmehr handelt es sich um eine Bezeichnung, unter der der Kläger selbst tätig war. Dem steht nicht entgegen, daß der Kläger bemüht war, nicht persönlich mit seinem Namen in Erscheinung zu treten und mit dem Hinweis auf existierende Versicherungsunternehmen oder mit dem regelmäßig anstelle einer Unterschrift angebrachten Hinweis, der Brief sei maschinell erstellt worden und auch ohne Unterschrift gültig, die Tatsache zu verschleiern, daß er selbst allein hinter den unter der Bezeichnung "Tierhalter Versicherungen" betriebenen Geschäften stand.

Die Tätigkeit des Klägers unterliegt danach der Aufsicht des Bundesaufsichtsamtes. Das hat die Beschlußkammer der Beklagten zu Recht festgestellt, so daß die Klage, soweit sie sich gegen diese Feststellung richtet, unbegründet ist.

bb) Die Beklagte hat das von ihr verhängte Verbot damit begründet, es sei erforderlich, um Mißstände zu vermeiden. Die Erfüllbarkeit der Verträge mit der "Tierhalter Versicherungen" sei nicht gewährleistet, weil diese nicht zum Geschäftsbetrieb zugelassen, ihre rechtliche Form unbestimmt und die Realisierung der Ansprüche wegen dieser unzureichenden Angaben ungewiß sei.

Das ist nicht zu beanstanden. Der Kläger hat ein Verhalten gezeigt, das einen Mißstand darstellt, den das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen zu beseitigen hatte.

(1) Zu den in § 81 Abs. 2 Satz 2 VAG genannten Aufsichtszielen des Absatzes 1 gehört es, auf die Einhaltung der Vorschriften zu achten, die für den Betrieb des Versicherungsgeschäfts gelten (§ 81 Abs. 1 Satz 2 und Satz 4 VAG). Zu diesen Vorschriften zählt in erster Linie das Versicherungsaufsichtsgesetz selbst. Es bestimmt in § 5 Abs. 1, daß Versicherungsunternehmen zum Geschäftsbetrieb der Erlaubnis der Aufsichtsbehörde bedürfen.

Weder aus den Antragsformularen, die der Kläger verwendete, noch aus den von ihm ausgestellten Versicherungspolicen war ersichtlich, welcher in Deutschland zum Versicherungsgeschäft zugelassene Versicherer Vertragspartner der Versicherten war. Für den Versicherten ließen sich namentlich die als "Police" bezeichneten Dokumente nicht anders verstehen, als daß das Unternehmen "Tierhalter Versicherungen" Vertragspartner und Versicherer war. Nach den Feststellungen des Bundesamtes hat der Kläger auch selbst die Schadensregulierung besorgt und die Korrespondenz mit Versicherten und Geschädigten geführt. Der Kläger trat damit als Versicherungsunternehmer auf, ohne im Besitz der nach § 5 Abs. 1 VAG zum Geschäftsbetrieb erforderlichen Erlaubnis der Aufsichtsbehörde zu sein. Damit liegt ein Verstoß gegen eine zwingende Vorschrift des Versicherungsaufsichtsgesetzes vor, der das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen berechtigte und verpflichtete, Maßnahmen nach § 81 Abs. 2 Satz 1 VAG zu ergreifen.

(2) Das Bundesaufsichtsamt hat seine Verfügung außerdem darauf gestützt, die Belange der Versicherten seien nicht ausreichend gewahrt, weil der Kläger "und seine Firmen" weder in rechtlicher noch in finanzieller Hinsicht (Eigenkapitalausstattung, Organisationsfonds, Schadenrückstellungen, Rückversicherungsregelung) noch in versicherungstechnischer In Hinsicht die an ein Versicherungsunternehmen zu stellenden Anforderungen erfüllt hätten. Auch dies ist nicht zu beanstanden. Die ausreichende Wahrung der Belange der Versicherten gehört ebenfalls zu den nach § 81 Abs. 1 VAG durchzusetzenden Aufsichtszielen. Der Kläger hat nichts vorgetragen, was geeignet wäre, die aus den Akten, insbesondere aus zahlreichen an das Bundesaufsichtsamt gerichteten Beschwerden über sein Geschäftsgebaren, belegbaren Vorwürfe zu entkräften. Es ist offensichtlich, daß der Kläger als Privatperson nicht die gleiche Gewähr für die Erfüllbarkeit der Verträge bieten kann wie ein nach § 7 Abs. 1 VAG zum Versicherungsgeschäft zulassungsfähiges Unternehmen, das z.B. schon vor Aufnahme des Geschäftsbetriebes strengen Anforderungen an die Kapitalausstattung unterliegt. Bereits daraus ergibt sich eine mangelhafte Wahrung der Belange der Versicherten.

(3) Ersichtlich kam auch ein milderes Mittel als die vollständige Geschäftsuntersagung - etwa eine Aufforderung, die nach § 5 Abs. 1 VAG erforderliche Erlaubnis der Aufsichtsbehörde binnen einer bestimmten Frist zu beantragen - nicht in Betracht, weil das Versicherungsgeschäft des Klägers in einer durch § 7 Abs. 1 VAG nicht zugelassenen Unternehmensform betrieben wurde. Nach der genannten Vorschrift darf die nach § 5 Abs. 1 VAG erforderliche Erlaubnis nur Aktiengesellschaften, Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit sowie Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts erteilt werden. Die "Tierhalter Versicherungen" gehört nicht hierzu. Zwar findet sich unter den von der Polizei sichergestellten Unterlagen auch ein nichtadressiertes Werbeschreiben, in welchem der Kläger unter der Firmenbezeichnung "N. Beratungsstelle für Tierhalter-Vereinigung V.V.a.G." um Zusammenarbeit wirbt und als deren Geschäftsführer unterzeichnet, doch ist offensichtlich, daß es sich auch hierbei um eine Phantasiebezeichnung des Klägers handelte und nicht um einen Verein, der durch die aufsichtsbehördlich erteilte Erlaubnis, als "Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit" Geschäfte zu betreiben, gemäß § 15 VAG Rechtsfähigkeit erlangt und damit unter die nach § 7 Abs. 1 VAG zugelassenen Unternehmens formen fällt.

cc) Die Androhung eines Zwangsgeldes ist rechtswidrig und deshalb aufzuheben. Zwar kann das Bundesaufsichtsamt nach § 93 VAG die Befolgung der Verfügungen, die es innerhalb seiner gesetzlichen Befugnisse trifft, mit Zwangsmitteln nach den Bestimmungen des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes (VwVG) durchsetzen. Die Höhe des Zwangsgeldes beträgt bis zu fünfzigtausend Deutsche Mark. Unzulässig ist jedoch die Androhung eines Zwangsgeldes "für jede Zuwiderhandlung". Wie die spätere Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 40 000 DM wegen 40fachen Verstoßes gegen das Verbot beweist, war die Zwangsgeldandrohung im Sinne einer Androhung "für jeden Fall der Zuwiderhandlung" zu verstehen.

Die Frage, ob zur zwangsweisen Durchsetzung von Unterlassungspflichten, wie sie dem Kläger durch die Verfügung vom 4. Oktober 1994 auferlegt worden sind, ein Zwangsgeld für jeden Fall der Zuwiderhandlung angedroht werden darf, wird unterschiedlich beantwortet. Sie wird vor allem in älteren Stellungnahmen weitgehend bejaht (vgl. z.B. OVG Münster, OVGE 22, 144 (146 f.); Rasch, DVBl 1980, 1017 (1020); Fliegauf/Maurer, Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg, 1983, § 20 Anm. 6 e, aber auch Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Aufl., S. 142 Rn. 387), in jüngeren Stellungnahmen dagegen überwiegend verneint (vgl. VGH München, NVwZ 1987, 512; OVG Magdeburg, DÖV 1995, 385; Engelhardt/App, VwVG-VwZG, 4. Aufl., § 13 VwVG Anm. 5 b; App, Verwaltungsvollstreckungsrecht, 2. Aufl., Rn. 710; Sadler, VwVG, 3. Aufl., § 13 Rn. 48; Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., § 28 5b, S. 536; Schenke in: Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Aufl., S. 311 f.; Rudolph, Das Zwangsgeld als Institut des Verwaltungszwangs, 1992, S. 55 ff.; Altenmüller, BWVPr 1977, 2 (3 f.)). Der erkennende Senat folgt der zuletzt genannten Auffassung. Die Rechtsordnung sieht in mehreren Vorschriften im Interesse der Wirksamkeit der Vollstreckung ausdrücklich vor, daß das Zwangsmittel für jeden Fall der Zuwiderhandlung angedroht werden darf (vgl. z.B. § 890 Abs. 1 Satz 1 ZPO, § 332 Abs. 3 Satz 2 AO), insbesondere ist die frühere Regelung des § 55 Abs. 6 Satz 2 des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes über die Zulässigkeit einer derartigen Androhung in einige Landesverwaltungsvollstreckungsgesetze ausdrücklich übernommen worden (§ 17 Abs. 6 Satz 2 BremVwVG; § 62 Abs. 3 Satz 2 LVwVG R-P). Ein allgemeiner Grundsatz, der ohne weiteres eine Auslegung des § 13 VwVG dahin ermöglichte, daß trotz Fehlens einer solchen Regelung die Androhung eines Zwangsgeldes für jeden Fall der Zuwiderhandlung zulässig wäre, liegt darin aber nicht. Danach spricht bereits der Verfassungsgrundsatz des Vorbehalts des Gesetzes gegen die von der Beklagten ihrer Verfügung zugrunde gelegte Auffassung. Diese ist darüber hinaus nicht mit § 13 Abs. 6 Satz 2 VwVG vereinbar, wonach eine neue Androhung erst dann zulässig ist, wenn das zunächst angedrohte Zwangsmittel erfolglos geblieben ist. Dabei macht das Gesetz keinen Unterschied zwischen der Vollstreckung von Geboten und von Verboten. Diese Regelung steht einer Androhung "auf Vorrat" entgegen, denn nach ihr sollen Zwangsmittel nur aufgrund einer erneuten selbständigen Androhung wiederholt und gegebenenfalls gesteigert werden dürfen. Die Androhung der Beklagten umgeht diese Anforderungen.

Die Androhung kann auch nicht in dem Sinne teilweise aufrechterhalten werden, daß sie bei Zuwiderhandlungen jedenfalls eine Zwangsgeldfestsetzung ermöglicht (vgl. Rudolph, a.a.O., S. 57 f.). Denn die verbleibende Androhung wäre nicht hinreichend bestimmt. Eine Androhung zur Durchsetzung mehrerer Verpflichtungen muß erkennen lassen, ob sie sich auf Verstöße gegen jede einzelne Verpflichtung bezieht oder nur auf Verstöße gegen alle Verpflichtungen zugleich. Insoweit kann zwar angenommen werden, daß eine Zwangsgeldfestsetzung bereits dann erfolgen soll, wenn der Kläger eine der drei in der Verbotsverfügung genannten Unterlassungpflichten verletzt. Unklar ist aber, ob im Rahmen der Zwangsgeldandrohung die drei Unterlassungspflichten als eigenständige Verpflichtungen zu verstehen sind oder, wie es naheliegen könnte, als unselbständige Teile einer einheitlichen Verpflichtung, die Tätigkeit als Versicherer bezüglich des Neugeschäfts einschließlich der Verlängerung bestehender Verträge zu unterlassen (vgl. dazu z.B. VG Arnsberg, GewArch 1980, 29 f.). Auch im zuletzt genannten Fall könnte zwar aufgrund der Androhung ein Zwangsgeld festgesetzt werden, wenn der Kläger nur eine der drei Pflichten verletzt. Verstößt er auch gegen eine der anderen beiden Pflichten, dürfte aber aufgrund der Androhung kein weiteres Zwangsgeld festgesetzt werden, weil zum einen, wie ausgeführt, eine Androhung für jeden Fall der Zuwiderhandlung unzulässig ist und weil es sich zum anderen nicht um eine Zuwiderhandlung gegen eine andere selbständige Unterlassungspflicht handelt. Eine weitere Zwangsgeldfestsetzung käme mithin auch bei einem Verstoß gegen eine andere Teilpflicht erst nach einer erneuten Androhung in Betracht. Die insoweit erforderliche Klarheit läßt die Androhung der Beklagten vermissen. Sie kann daher keinen Bestand haben. Die Frage, ob bei einer Zwangsgeldandrohung zur Durchsetzung einer Unterlassungspflicht eine Fristsetzung gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 VwVG entbehrlich ist, bedarf demnach keiner Erörterung (vgl. dazu Rudolph, a.a.O., S. 43m.w.N.).

b) Da die Androhung des Zwangsgeldes rechtswidrig ist, kann auch die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 40 000 DM durch Bescheid vom 9. Februar 1995 wegen 40fachen Verstoßes gegen das vorerwähnte Verbot keinen Bestand haben. Unter diesen Umständen bedarf es keiner Prüfung, welche Folgen es hat, daß die vom Kläger ebenfalls mit Widerspruch angefochtene Androhung des Zwangsgeldes nicht für sofort vollziehbar erklärt worden ist (vgl. hierzu z.B. einerseits BVerwGE 82, 243 (246) [BVerwG 19.07.1989 - 8 C 79/87]; Sadler, a.a.O., § 14 Rn. 1; Engelhardt/App, a.a.O., § 14 VwVG Anm. 2; Wolff-Bachof, Verwaltungsrecht III, 1978, S. 384, andererseits Erlenkämper, Verwaltungsvollstreckungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., § 64 Anm. 3).

c) Die durch Bescheid vom 31. März 1995 verfügte Bestellung der Frau K. zur Sonderbeauftragten für den Kläger ist nicht zu beanstanden. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 81 Abs. 2 a Satz 1 VAG. Sofern in den Fällen des Abs. 2 und des § 89 VAG die Belange der Versicherten nicht auf andere Weise gewahrt werden können, kann nach dieser Vorschrift die Aufsichtsbehörde Befugnisse, die Organen des Unternehmens nach Gesetz oder Satzung ausleben, ganz oder teilweise auf einen Sonderbeauftragten übertragen, der zur Wahrung dieser Befugnisse geeignet ist.

Zur Begründung seiner Maßnahme hat das Bundesaufsichtsamt ausgeführt, auch nach der Untersagungsverfügung und sogar nach der Zwangsgeldfestsetzung habe der Kläger weitere Versicherungsverträge abgeschlossen. Deshalb sei es notwendig gewesen, über diese Maßnahmen hinaus zur Wahrung der Belange der Versicherten tätig zu werden und einen Sonderbeauftragten zu bestellen. Da die Befugnisse, die sich der Kläger angemaßt habe, insgesamt mit dem Gesetz nicht vereinbar gewesen seien, sei nur die vollständige Übertragung dieser Befugnisse auf die Sonderbeauftragte in Betracht gekommen. Erforderlich sei auch die Sperrung sämtlicher Konten, über die der Kläger den Zahlungsverkehr im Rahmen seiner Versicherungsgeschäfte abgewickelt habe; hierzu hätten auch einige Konten der Ehefrau des Klägers gehört, über die Versicherungsbeiträge im Lastschriftverfahren eingezogen worden seien. Dagegen habe die Sperre keine Konten erfaßt, über die keine Zahlungen im Rahmen der Versicherungsgeschäfte des Klägers abgewickelt worden seien.

Der Kläger hat gegen diese Begründung nichts Substantiiertes vorgebracht. Allerdings Ist die Formulierung der Beschlußkammerentscheidung für sich genommen nicht frei von Bedenken. Hatte der Kläger Befugnisse ausgeübt, die er sich angemaßt hatte und die mit dem Gesetz nicht vereinbar waren, so kam auch eine Übertragung derartiger Befugnisse auf die Sonderbeauftragte nicht in Betracht. So ist die Beschlußkammerentscheidung jedoch nicht zu verstehen. Die Beschlußkammer hat vielmehr den Ausgangsbescheid des Bundesamtes vom 31. März 1995 gebilligt, in welchem es zutreffend heißt, da der Geschäftsbetrieb des Klägers auch nicht teilweise rechtmäßig und aufsichtsrechtlich unbedenklich sei, komme nur die vollständige Übertragung all derjenigen Befugnisse auf die Sonderbeauftragte in Betracht, die Organen eines Unternehmens nach Gesetz oder Satzung zustehen. Die Beschlußkammer hat damit dem Umstand Rechnung getragen, daß es zur Abwehr von Nachteilen für die Versicherten erforderlich war, die vom Kläger eingegangenen Verträge abzuwickeln oder in ordnungsgemäße Vorsicherungverhältnisse überzuleiten, und daß es deshalb nicht genügte/die Tätigkeit des Klägers lediglich zu untersagen.

Danach bestehen keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Verfügung. Der Kläger besitzt ersichtlich nicht die für den Betrieb des Versicherungsgeschäfts erforderlichen persönlichen und sachlichen Voraussetzungen, so daß ihm auch die Abwicklung der von ihm eingegangenen Versicherungsvertragsverhältnisse nicht überlassen bleiben kann. Deshalb ist auch aus der Sicht des erkennenden Senats die Bestellung der Beauftragten und ihre Ausstattung mit umfassenden Befugnissen nicht zu beanstanden. Im übrigen ist durch die angefochtene Bestellung von Frau K. keine "Kontensperre" angeordnet - insoweit sind die Ausführungen der Beschlußkammer mißverständlich -, sondern lediglich die Übertragung der Verfügungsbefugnis des Klägers über die Konten auf die Sonderbeauftragte verfügt worden.

d) Die Festsetzung der Vergütung für die Beauftragte durch Bescheid vom 16. Oktober 1995 findet ihre Rechtsgrundlage in § 81 Abs. 2 a Satz 2 VAG. Danach fallen die durch die Bestellung der Sonderbeauftragten entstehenden Kosten einschließlich der dieser zu gewährenden Vergütung dem Versicherungsunternehmen - hier also dem Kläger - zur Last. Die Höhe der Vergütung setzt die Aufsichtsbehörde fest. Nähere Bestimmungen zur Bemessung der Vergütung enthält das Gesetz nicht. Die Vergütung muß daher eine angemessene sein (Prölss, Versicherungsaufsichtsgesetz, 11. Aufl. 1996, § 81 VAG Rn. 111). Das Bundesaufsichtsamt hat einen Stundensatz von 150 DM als angemessen angesehen und den Kläger hierzu mit Schreiben vom 10. August 1995 angehört. Der Kläger hat seinen bereits gegen dieses Anhörungsschreiben eingelegten und auch seinen späteren gegen die Festsetzung der Vergütung gerichteten Widerspruch nicht begründet und auch in der Klageschrift keine näheren Ausführungen gemacht, die es rechtfertigen könnten, die Angemessenheit der festgesetzten Vergütung in Zweifel zu ziehen. Es ist daher nicht zu beanstanden, daß das Bundesaufsichtsamt die Vergütung der Sonderbeauftragten durch Bescheid vom 16. Oktober 1995 in der angekündigten Höhe festgesetzt hat.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsbehelfsbelehrung

Die Beteiligten können innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Gerichtsbescheides mündliche Verhandlung beantragen. Hierfür besteht Vertretungszwang. Danach muß sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst vertreten lassen. Der Gerichtsbescheid wirkt als Urteil; wird rechtzeitig mündliche Verhandlung beantragt, gilt er als nicht ergangen.

Meyer

Gielen

Hahn

Groepper

Gerhardt