Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.04.1992, Az.: BVerwG 2 C 6/90

Das Berufungsgericht hat zutreffend entschieden, daß der Klägerin seit ihrer Aufnahme in den juristischen Vorbereitungsdienst über die ihr gewährten monatlichen Beträge von 1000 DM hinaus kein Anspruch auf Unterhaltsgeld in Höhe der Anwärterbezüge für Rechtsreferendare zusteht.

I. Für die Klage ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Das Berufungsgericht hat, ohne daß dies revisionsrechtlich zu beanstanden wäre, ausgeführt, daß das Ausbildungsverhältnis der Klägerin zum Land Nordrhein-Westfalen öffentlich-rechtlicher Natur war, und daß der geltend gemachte Zahlungsanspruch das rechtliche Schicksal des Ausbildungsverhältnisses teilt. Es hat ferner festgestellt, daß als Folge ihrer Aufnahme in den juristischen Vorbereitungsdienst der Beklagte der Klägerin aufgrund der Bereitstellung von Mitteln im Haushaltsplan für das Land Nordrhein-Westfalen in Verbindung mit den dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften über die "Zahlung von Unterhaltsgeld an ausländische Staatsangehörige im juristischen Vorbereitungsdienst im Falle der Bedürftigkeit" (RV des Justizministers vom 28. Mai 1971 - 2220 Apr 66 -) hoheitlich durch einen mit Rechtsmittelbelehrung versehenen Verwaltungsakt Unterhaltsgeld in Höhe von monatlich 1000 DM bewilligt hat. Gegenstand des Rechtsstreits ist mithin ein Anspruch der Klägerin, den sie auf die Anwendung öffentlich-rechtlicher Normen stützt.

II. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch jedoch nicht zu. Eine Anspruchsgrundlage hierfür ergibt sich weder aus der unmittelbaren oder analogen Anwendung nationalen Rechts noch aus dem Recht der Europäischen Gemeinschaft.

1. Der geltend gemachte Anspruch läßt sich weder aus § 59 Abs. 1 BBesG noch aus einer analogen Anwendung dieser Vorschrift herleiten. § 59 Abs. 1 BBesG gilt nur für Beamte auf Widerruf, die Klägerin hatte aber nicht diesen Beamtenstatus. Aus § 2 Abs. 1 BBesG, der festlegt, daß "die Besoldung der Beamten ... durch Gesetz geregelt" wird, und aus § 1 Abs. 1 und Abs. 4 BBesG, der den Adressatenkreis des beamtenrechtlichen Besoldungsrechts festlegt, folgt, daß eine analoge Anwendung des Bundesbesoldungsgesetzes zur Begründung eines Anspruchs unzulässig ist.

2. Soweit das Berufungsgericht den geltend gemachten Anspruch im Hinblick auf § 56 der Verordnung über die einstufige Juristenausbildung - EJAO - abgewiesen hat, verstößt dies nicht gegen revisibles Recht; denn die Auslegung des § 56 EJAO ist nicht revisibel. Die Klägerin stand, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, nicht in einem Beamtenverhältnis, sondern in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis, das nicht in der Verordnung über die einstufige Juristenausbildung geregelt ist. § 56 Abs. 1 EJAO, wonach "für finanzielle Zuwendungen an den Rechtspraktikanten ... für die Referendare im juristischen Vorbereitungsdienst geltenden Vorschriften ... entsprechend anzuwenden" sind, stellt irrevisibles Landesrecht dar. Die Regelungen der §§ 126, 127 BRRG sind weder auf beamtenähnliche öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse unmittelbar oder analog (vgl. Urteile vom 3. November 1982 - BVerwG 2 C 63.81 - und - BVerwG 2 C 64.81 - (Buchholz 310 § 40 Nr. 202)) noch auf öffentlich-rechtliche Ausbildungsverhältnisse der vorliegenden Art anzuwenden (vgl. Urteil vom 15. November 1984 - BVerwG 2 C 16.82 - (Buchholz 235 § 62 Nr. 2)). Dies gilt auch, wenn im Landesrecht die entsprechende Anwendung von Vorschriften des Beamtenrechts außerhalb des Beamtenverhältnisses angeordnet wird (vgl. Urteile vom 27. Februar 1969 - BVerwG 2 C 95.65 - (Buchholz 230 § 126 Nr. 10), vom 15. November 1984 - BVerwG 2 C 16.82 - (a.a.O.)). Allerdings hat das Revisionsgericht zu prüfen, ob das Gericht der Vorinstanz bei der Auslegung von irrevisiblem Landesrecht das Gebot bundesrechtskonformer, insbesondere verfassungskonformer Auslegung beachtet hat (vgl. Urteil vom 18. Dezember 1987 - BVerwG 4 C 9.86 - (Buchholz 310 § 42 Nr. 151)). Auch insoweit ist das angefochtene Urteil revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Aus verfassungsrechtlichen Grundsätzen, insbesondere dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG), läßt sich nicht ein Rechtssatz des Inhalts herleiten, daß die besoldungsrechtliche Regelung des § 56 Abs. 1 EJAO für Rechtspraktikanten (der einstufigen Juristenausbildung) auch auf öffentlich-rechtliche Ausbildungsverhältnisse der zweistufigen Juristenausbildung analog angewendet werden muß. Die Ausgestaltung des Rechtspraktikantenverhältnisses mit der entsprechenden Anwendung der Vorschriften über die Ausbildung der Referendare im Beamtenverhältnis auf Widerruf zu dem davon unterschiedlichen öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis läßt es nicht als sachwidrig erscheinen, auch unterschiedliche besoldungsrechtliche Regelungen zu treffen. Die Anknüpfung besoldungsrechtlicher Regelungen an das ihm zugrundeliegende Dienstverhältnis ist im Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1 GG nicht willkürlich.

3. Der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch läßt sich auch nicht aus Art. 48 des EWG-Vertrages (EWGV) in Verbindung mit der Präambel sowie Art. 10 und 11 der VO (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (ABl. Nr. L 257/2 - VO Nr. 1612/68) herleiten. Diese Vorschriften haben zwar unmittelbare Wirkungen in den Rechtsordnungen der Mitgliedsstaaten und verleihen dem einzelnen Rechte, welche die innerstaatlichen Gerichte zu wahren haben (vgl. Urteile des EuGH vom 4. Dezember 1974 - Rechtsache 41/74 - (Slg. 1974, 1337) und vom 14. Juli 1976 - Rechtssache 13/76 - (Slg. 1976, 1333)). Sie überlagern auf der Grundlage des Art. 24 Abs. 1 GG entgegenstehendes innerstaatliches Recht und verdrängen dieses (vgl. BVerfGE 31, 145 (173 ff.) [BVerfG 09.06.1971 - 2 BvR 225/69][BVerfG 09.06.1971 - 2 BvR 225/69];  37, 271 (277 f. [BVerfG 29.05.1974 - 2 BvL 52/71])). Die Anwendbarkeit der VO Nr. 1612/68über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer der Gemeinschaft würde, wie sich aus der Präambel ergibt, auch die Beseitigung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedsstaaten in bezug auf Entlohnung bedeuten und einen Rechtsanspruch auf gleichen Lohn begründen.

Der Europäische Gerichtshof hat aufgrund eines Vorlagebeschlusses des erkennenden Senats vom 24. Januar 1985 - BVerwG 2 C 98.81 - (Buchholz 237.0 § 6 Nr. 3) im Urteil vom 3. Juli 1986 - Rechtssache 66/85 - (EuGRZ 1986, 558) entschieden, daß ein Studienreferendar Arbeitnehmer nach Art. 48 EWGV ist. In diesem Urteil ist ausgeführt, daß der Begriff des Arbeitnehmers im Sinne von Art. 48 EWGV nicht nach jeweiligem nationalen Recht unterschiedlich ausgelegt werden könne, sondern daß er eine gemeinschaftsrechtliche Bedeutung habe; da der gemeinschaftsrechtliche Begriff des Arbeitnehmers gleichzeitig den Anwendungsbereich der Grundfreiheit der Freizügigkeit festlege, sei er weit auszulegen. In diesem Sinne hat der Europäische Gerichtshof die Besonderheiten des Beschäftigungsverhältnisses eines Studienreferendars, wie Ausbildungszweck, geringe Anzahl der Wochenstunden, öffentlich-rechtlicher Status und geringe Vergütung als unbeachtlich angesehen. Unbeschadet der hier nicht zu entscheidenden Frage, ob gemessen an den in diesem Urteil des Europäischen Gerichtshofs aufgestellten Kriterien der juristische Vorbereitungsdienst - anders als der Vorbereitungsdienst eines Studienreferendars - im Sinne von Art. 48 Abs. 4 EWGV als "Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung" zu qualifizieren wäre, sind jedoch die weiteren Voraussetzungen von Art. 11 VO Nr. 1612/68 nicht erfüllt.

Art. 11 VO Nr. 1612/68 erfaßt nach seinem Inhalt und dem Zusammenhang, in dem er steht, nur den Fall, daß der Staatsangehörige eines Mitgliedsstaates mit seinem Ehegatten, der nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedsstaates besitzt, in einem anderen Mitgliedsstaat einer Erwerbstätigkeit nachgeht. Art. 1 und 11 VO Nr. 1612/68 gehören in Verbindung mit Art. 48 EWGV zu den Vorschriften, die die Freizügigkeit der Arbeitnehmer regeln. Die Freizügigkeit umfaßt u. a. das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, um dort eine Beschäftigung auszuüben, wobei jede auf der Staatsangehörigkeit beruhende unterschiedliche Behandlung in bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen abzuschaffen ist. Die Freizügigkeit bedeutet demnach das Recht, in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedsstaates einzureisen und dort eine Beschäftigung nach den dortigen rechtlichen Bedingungen aufzunehmen. Für diesen Fall gibt Art. 11 VO Nr. 1612/68 auch dem Ehegatten aus einem Drittstaat die dort genannten Rechte. Diese Rechte sind indes keine originären, sondern abgeleitete Rechte. Die Rechte des Ehegatten knüpfen an die Rechte an, die der EG-Angehörige seinerseits nach Art. 48 EWGV und nach Art. 1 ff. der VO Nr. 1612/68 hat. Im Wortlaut des Art. 1 VO Nr. 1612/68 kommt dies durch die Formulierung "im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedsstaates" zum Ausdruck. Der EWGV verbietet daher nicht die Schlechterstellung der eigenen Staatsangehörigen (vgl. EuGH, Urteile vom 7. Februar 1979 - Rechtssache 115/78 - (Slg. 1979, 399); vom 7. Februar 1979 - Rechtssache 136/78 - (Slg. 1979, 437) und vom 6. Oktober 1981 - Rechtssache 246/80 - (Slg. 1981, 2311)). Die Bestimmungen des EWGV über die Freizügigkeit, insbesondere Art. 48, sind demnach nicht auf Sachverhalte anwendbar, die einen Mitgliedsstaat rein intern betreffen, wie etwa auf den Fall des Angehörigen eines Mitgliedsstaates, der niemals in einem (anderen) Mitgliedsstaat gewohnt oder gearbeitet hat; ein solcher Staatsangehöriger kann sich nicht auf Art. 48 berufen, um sich der Anwendung der Rechtsvorschriften seines eigenen Landes zu widersetzen (EuGH, Urteile vom 28. Juni 1984 - Rechtssache 180/83 - (EuGRZ 1984, 318) und vom 28. Januar 1992 - Rechtssache C-332/90 - (NVwZ 1992, 358)). Die im Schrifttum teilweise vertretene Auffassung, Art. 11 VO 1612/68 sei auch auf in der Bundesrepublik berufstätige Deutsche, deren Ehegatten keinem EG-Land angehören, anwendbar (vgl. Hanau, EuR, 1974, S. 197, 199; von der Groeben/von Boeckh/Thiesing/Ehlermann, EWGV, Komm., Vorbem. 18 zu Art. 48 und 49), übersieht, daß Art. 11 VO Nr. 1612/68 Bestandteil einer Regelung ist, die, soweit die Freizügigkeit nach Art. 48 EWGV gilt, eine Diskriminierung von Staatsangehörigen anderer Mitgliedsstaaten beseitigen will. Art. 11 VO Nr. 1612/68 beinhaltet keinen über Art. 48 EWGV hinausgehenden Anwendungsbereich.

Daraus folgt auch, daß eine analoge Anwendung von Art. 11 VO Nr. 1612/68 auf den hier vorliegenden Streitfall nicht möglich ist. Da Art. 68 EWGV selbst nicht auf Sachverhalte anwendbar ist, die einen Mitgliedsstaat rein intern betreffen, wie den Fall des Ehegatten eines EG-Angehörigen, der niemals in einem anderen Mitgliedsstaat gewohnt oder gearbeitet hat (EuGH, Urteile vom 28. Juni 1984 - (a.a.O.) und vom 28. Januar 1992 (a.a.O.)), kann auch die zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft erlassene VO Nr. 1612/68 nur Sachverhalte erfassen, die dem sachlichen Geltungsbereich des Art. 48 EWGV unterfallen. Eine Regelungslücke, die unter Berücksichtigung von Art. 3 Abs. 1 GG zu schließen wäre, liegt demnach nicht vor.

Im Hinblick auf diese der zitierten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entsprechende Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Regelung von Art. 11 VO Nr. 1612/68 in seinem Zusammenhang mit Art. 48 EWGV ist ihr Inhalt derart offenkundig, daß die Notwendigkeit der Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs gemäß Art. 177 Abs. 3 EWGV zu verneinen ist (zur Vorlagepflicht an den Europäischen Gerichtshof vgl. Beschluß der 3. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 27. August 1991 - 2 BvR 276/90 - (NJW 1992, 678)).

4. Zutreffend hat das Berufungsgericht weiter ausgeführt, daß sich ein Anspruch der Klägerin auf Zahlung des Differenzbetrages zwischen den im Jahre 1986 aufgrund der Verwaltungsvorschriften gewährten monatlichen Bezügen in Höhe von 1000 DM und der Höhe der Anwärterbezüge nicht aus den Grundsätzen der pflichtgemäßen Ermessensausübung orientiert an Art. 3 Abs. 1 GG herleiten läßt.

Schon der unterschiedliche Status des Beamten auf Widerruf, der sich im juristischen Vorbereitungsdienst befindet, zu dem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis läßt es nicht als sachwidrig erscheinen, unterschiedliche Vergütungsregelungen zu treffen. Rechtsgrund für die Gewährung der Anwärterbezüge ist die Berufung in das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis als Beamter, das wegen des wechselseitigen Pflichten- und Treueverhältnisses den einzelnen in besonderer Weise in Anspruch nimmt. Hieran fehlt es im Falle der Klägerin. Außerdem ist es das Ziel des juristischen Vorbereitungsdienstes, die Befähigung zum Richteramt zu erwerben (§ 5 Abs. 1 DRiG). Die Ausgestaltung des Vorbereitungsdienstes orientiert sich am Bild des Richters und schafft eine Eingangsvoraussetzung für das Richteramt (§ 9 Abs. 3 DRiG; vgl. BVerfGE 33, 44 (50) [BVerfG 12.04.1972 - 2 BvR 704/70]). Auch wenn der juristische Vorbereitungsdienst zugleich für andere gesetzlich geregelte Berufe die Qualifikation schafft (§ 122 Abs. 1 DRiG, § 4 BRAO, § 5 BNotO), so kommt für die Klägerin aufgrund ihrer ausländischen Staatsangehörigkeit eine Übernahme in das Richter- oder Beamtenverhältnis nicht in Betracht.

Schließlich führt der Gesichtspunkt "des gleichen Lohnes" für die Wahrnehmung gleicher Aufgaben unter Berücksichtigung von Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu dem geltend gemachten Anspruch (von der weiteren Darstellung wird abgesehen).