Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.11.1995, Az.: BVerwG 7 C 56/93

Die Revision ist begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage unter Verstoß gegen revisibles Recht abgewiesen. Daher ist das erstinstanzliche Leistungsurteil wiederherzustellen. Die Klägerin hat - was auch der Beklagte nicht in Abrede stellt - für das Jahr 1990 einen Anspruch auf Erstattung gezahlten Kindergeldes gemäß § 45 Abs. 1 Buchst. a Satz 2 BKGG in Verbindung mit dem Erlaß des Niedersächsischen Ministers der Finanzen, betreffend die Zahlung von Kindergeld an Angehörige und Versorgungsempfänger des öffentlichen Dienstes, vom 16. November 1976 (Nds. MBl. S. 2034), geändert durch Erlaß vom 7. Juli 1981 (Nds. MBl. S. 688). Der Beklagte kann nicht mit einer zur Aufrechnung geeigneten und fälligen Gegenforderung aufrechnen (§§ 387 ff. BGB), wodurch der Anspruch der Klägerin erloschen wäre (vgl. zu den Voraussetzungen einer wirksamen Aufrechnung: BVerwGE 77, 19 m. w. N.). Namentlich steht dem Beklagten kein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch wegen rechtsgrundlos erbrachter Mittel zu, die der Klägerin vom Beklagten in den Jahren 1984 bis 1989 auf der Grundlage der vorgenannten Bestimmungen bereitgestellt worden waren.

1. Allerdings trifft die Behauptung der Klägerin nicht zu, sie habe mit der Gewährung von Kindergeld an ihre Bediensteten keine eigene Aufgabe wahrgenommen, sondern nur Ansprüche erfüllt, die ihren Bediensteten unmittelbar gegenüber dem beigeladenen Bund zustünden. Die Zahlung von Kindergeld gemäß § 45 BKGG hat die Klägerin im Rahmen der Auftragsverwaltung als Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises und damit als eigene wahrzunehmen:

Die Vorschrift des § 45 BKGG ist durch das Gesetz vom 5. August 1974 (BGBl. I S. 1769 (1849); vgl. hierzu BT-Drucks. 7/2032, S. 11 f.) eingefügt worden und hat seit ihrer Änderung durch das Gesetz vom 18. Dezember 1975 (BGBl. I S. 3091 (3111); vgl. hierzu BT-Drucks. 7/4243, S. 16) im hier interessierenden Zusammenhang keine wesentlichen Änderungen mehr erfahren. Nach ihrem Absatz 1 Buchst. a wird - abweichend von § 15 BKGG - das Bundeskindergeldgesetz von den Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts durchgeführt, denen die Zahlung von Bezügen oder Arbeitsentgelt an Personen obliegt, die in § 45 Abs. 1 näher bezeichnet sind (Angehörige des öffentlichen Dienstes). Der Bund stellt den Ländern nach Bedarf die Mittel bereit, die sie, die Gemeinden, Gemeindeverbände und die sonstigen landesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, zur Durchführung des Bundeskindergeldgesetzes benötigen; Verwaltungskosten erstattet der Bund nicht (§ 45 Abs. 1 Buchst. a, Satz 2 und 3 BKGG).

Mit § 45 BKGG hat der Bundesgesetzgeber einen Anwendungsfall der Auftragsverwaltung im Sinne des Art. 85 GG geschaffen. Die für die Finanzverfassung grundlegende Lastenverteilungsvorschrift des Art. 104 a GG regelt nämlich in ihrem Absatz 3, daß Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren und von den Ländern ausgeführt werden, bestimmen können, daß die Geldleistungen ganz oder zum Teil vom Bund getragen werden (Satz 1). Bestimmt das Gesetz, daß der Bund die Hälfte der Ausgaben oder mehr trägt, wird es im Auftrag des Bundes durchgeführt (Satz 2). Diese Regelungen, deren Voraussetzungen im Streitfall wegen der vollständigen Bereitstellung der Sachmittel durch den Bund erfüllt sind, ergänzen die allgemeine Vorschrift in Art. 104 a Abs. 2 GG, wonach der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben trägt, wenn die Länder im Auftrag des Bundes handeln. Damit knüpft Art. 104 a GG insoweit an Art. 85 GG an, der die Auftragsverwaltung regelt. Sie ist - entgegen der gebräuchlichen Ausdrucksweise "Bundesauftragsverwaltung" - eine Form der Landesverwaltung; die Länder üben hierbei Landesstaatsgewalt aus, und ihre Behörden handeln als Landesorgane, nicht als Bundesorgane. Freilich ist die Eigenständigkeit des Landes bei der Auftragsverwaltung deutlich begrenzt, und der Bund hat stärkere Einwirkungsmöglichkeiten als gewöhnlich; seine Aufsicht erstreckt sich auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Gesetzesausführung (vgl. BVerwGE 96, 45 (56) [BVerwG 18.05.1994 - 11 A 1/92]). Gleichwohl steht dem Land die sogenannte Wahrnehmungskompetenz zu, also das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen; die sog. Sachkompetenz kann der Bund an sich ziehen (vgl. hierzu und zu weiteren Einzelheiten BVerfGE 81, 310 (331 f.) [BVerfG 22.05.1990 - 2 BvG 1/88]).

Die Charakterisierung der Pflicht gemäß § 45 BKGG als Auftragsangelegenheit schließt eine Inpflichtnahme von Kommunen in diesem Zusammenhang nicht aus. Allerdings verbleibt es auch im Rahmen der Auftragsverwaltung bei dem Grundsatz, daß sich im Bundesstaat des Grundgesetzes Bund und Länder (und die Länder untereinander) gegenüberstehen und die Kommunen staatsorganisatorisch den Ländern eingegliedert sind (vgl. - für Art. 84 GG - Urteil des Senats vom 27. Juli 1995 - BVerwG 7 C 46.94 - (Buchholz 112 § 28 VermG Nr. 3 = ZOV 1995,385)). Art. 104 a GG stellt dementsprechend für die Ausgabenlast und ihre Konnexität mit der Aufgabenverantwortung allein Bund und Länder gegenüber und behandelt die Kommunen - unbeschadet der ihnen verfassungsrechtlich gewährleisteten Autonomie (Art. 28 Abs. 2 GG) - als Glieder des betreffenden Landes; ihre Aufgaben und Ausgaben werden denen des Landes zugerechnet (vgl. BVerfGE 86, 148 (215)). In Übereinstimmung damit bleibt im Rahmen der Auftragsverwaltung die Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder (Art. 85 Abs. 1, 1. Alt. GG), soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen (Art. 85 Abs. 1, 2. Alt. GG). Von dieser Möglichkeit hat der Gesetzgeber mit der hier interessierenden Teilregelung in § 45 BKGG in unbedenklicher Weise Gebrauch gemacht.

2. Obliegt mithin der Klägerin die verantwortliche Erledigung der ihr aufgetragenen Aufgaben nach den entsprechenden kindergeldrechtlichen Vorschriften, so folgt daraus nicht ohne weiteres, daß sie dem Beklagten gegenüber für die von ihren Bediensteten begangenen Fehler und Unterlassungen einzustehen hätte. Hierfür fehlt es derzeit an einer Haftungsgrundlage.

Zunächst ergibt sich ein Anspruch, wie Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht zutreffend entschieden haben, nicht aus §§ 93, 91 SGB X oder §§ 102 ff. SGB X, jeweils in Verbindung mit § 112 SGB X. Das dritte Kapitel des SGB X befaßt sich mit der Zusammenarbeit von Leistungsträgern untereinander, und die vorgenannten Bestimmungen setzen die Beteiligung von mindestens zwei Sozialleistungsträgern voraus, woran es in der hier vorliegenden Konstellation fehlt. Allein zuständige Leistungsträgerin war nach den vorstehenden Darlegungen die Klägerin.

Entgegen dem vom Oberverwaltungsgericht eingenommenen Rechtsstandpunkt kann sich der Beklagte auch nicht auf einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch berufen. Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch, der seit langem anerkannt ist und dessen Anspruchsvoraussetzungen denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs entsprechen (vgl. BVerwGE 71, 85 (87 f.) [BVerwG 12.03.1985 - 7 C 48/82];  87, 169 (171) [BVerwG 29.11.1990 - 3 C 77/87]), dient dazu, Leistungen ohne Rechtsgrund und sonstige rechtsgrundlose Vermögensverschiebungen auch im öffentlichen Recht rückgängig zu machen. Er kann auch im Verhältnis zwischen Körperschaften des öffentlichen Rechts Anwendung finden (vgl. BVerwGE 36, 108 (110) [BVerwG 17.09.1970 - II C 48/68]). Für das hier in Rede stehende Haftungsverhältnis zwischen Gemeinde und Land im Bereich der Bundesauftragsverwaltung bietet er indessen von vornherein keine taugliche Grundlage; dieses Haftungsverhältnis bestimmt sich in seinem Ausgangspunkt ausschließlich nach Art. 104 a Abs. 5 GG und bedarf einer besonderen gesetzlichen Regelung. An dieser fehlt es.

Art. 104 a GG ist mitsamt seiner Haftungsvorschrift in Abs. 5 mit dem Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 (BGBl. I S. 359) in das Grundgesetz eingefügt worden. Mit der Haftungsneuregelung ist die Bestimmung über eine Haftung der Länder im Bereich der Steuerauftragsverwaltung (Art. 108 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 1 GG a. F.) gestrichen worden. Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG bestimmt, daß Bund und Länder im Verhältnis zueinander für eine ordnungsmäßige Verwaltung haften. Wortlaut, Sinn und Zweck sowie Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift belegen, daß mit ihr gerade für den auch hier in Rede stehenden Bereich der Auftragsverwaltung eine Haftung der Verwaltungsträger für eine ordnungsmäßige Erfüllung ihrer Aufgaben begründet werden sollte und wurde.

Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil BVerwGE 96, 45 (55 f.) [BVerwG 18.05.1994 - 11 A 1/92] im einzelnen dargelegt und in diesem Zusammenhang bemerkt, der Verfassungsgesetzgeber habe mit dieser Regelung einen lang andauernden Haftungsstreit zwischen Bund und Ländern im Grundsatz "ab sofort" lösen wollen, wobei in dem sensiblen Bereich der Finanzverfassung auch auf den Schutz der Rechte der Länder habe Bedacht genommen werden sollen. Daraus hat das Bundesverwaltungsgericht abgeleitet, daß die Haftungsregelung des Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG in ihrem Kernbereich eine schon vor Erlaß eines Ausführungsgesetzes (Art. 104 a Abs. 5 Satz 2 GG) unmittelbar anwendbare Anspruchsgrundlage darstellt. Hiernach besteht ein unmittelbarer Haftungsanspruch zwar nicht bei jeder nicht ordnungsmäßigen Verwaltungsmaßnahme, jedenfalls aber bei solchen schwerwiegenden Pflichtverletzungen, die vorsätzlich oder grob fahrlässig begangen worden sind. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob ein solches Fehlverhalten einer Landesbehörde oder einer mit der Sachaufgabe befaßten kommunalen Körperschaft unterlaufen ist. Demgemäß hat das Bundesverwaltungsgericht in dem erwähnten Urteil einen Haftungsanspruch des Bundes gegen ein Land wegen des Fehlverhaltens (Veruntreuung einer bei einem Landkreis angestellten Bediensteten in Ausbildungsförderungsanlegenheiten) bejaht. Einer solchen Haftung kann sich ein Land auch nicht unter Hinweis auf bundesgesetzliche Zuweisungen von Aufgaben auf Gemeinden entziehen.

Für den hier der Sache nach geltend gemachten Rückgriff eines gegenüber dem Bund nach Art. 104 a Abs. 5 GG haftenden Landes gegen eine Gemeinde bietet der auf andere Fallkonstellationen zugeschnittene öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch keine taugliche Grundlage. Seine Anwendung würde sich zudem als Systemwechsel innerhalb eines Haftungskomplexes darstellen und insbesondere zu Ungereimtheiten im Zusammenhang mit dem Maß des Verschuldens der Bediensteten der Klägerin führen, weil der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch - entsprechend seiner Anlehnung an das zivilrechtliche Bereicherungsrecht - verschuldensunabhängig ist. Im Prinzip nicht anders als beim zivilrechtlichen Bereicherungsanspruch, der insbesondere der Rückabwicklung vertragsloser Leistungsbeziehungen dienen soll, hängt das Vorliegen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs vor allem davon ab, ob und inwieweit für die zugeflossene vermögenswerte Leistung ein Rechtsgrund vorhanden ist. Bei auf gesetzlicher Grundlage beruhenden pauschalen Mittelbereitstellungen, die, wie es hier der Fall ist, zum Zeitpunkt ihrer Bereitstellung noch nicht konkret einem Letztberechtigten zuzuordnen sind, ist eine sachgerechte Beurteilung des Rechtsgrundes (hier: des "Benötigtwerdens" im Sinne des § 45 BKGG) jedenfalls dann unmöglich oder zumindest von Zufälligkeiten beherrscht, wenn - abgesehen von dem Umfang der geschuldeten Gesamtleistung - über die Rechtmäßigkeit der Mittelbereitstellung als solcher kein Zweifel herrschen kann. Dem entspricht es, daß das Bundesverwaltungsgericht in seinem vorgenannten Urteil eine Bereicherung des Landes und damit einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch des Bundes ohne weitere Begründung verneint hat (a.a.O. S. 50). Auch insoweit macht sich der erkennende Senat die getroffene Entscheidung zu eigen; im Ergebnis darf es keinen Unterschied machen, ob vom Bund bereitgestellte Zweckmittel - wie in dem damals entschiedenen Fall - auf der Ebene des Verwaltungsträgers veruntreut oder unter Verstoß gegen einzelne Leistungsvoraussetzungen zu Unrecht an vermeintlich Berechtigte ausgezahlt werden.

Eine Regelung von Regreßansprüchen zwischen dem Bund verpflichteten Ländern und Gemeinden wegen deren Fehlverhaltens in Auftragsangelegenheiten muß mithin auf spezialgesetzlicher Grundlage erfolgen. Ob diese nur vom Land geschaffen werden kann oder auch Gegenstand des noch ausstehenden bundesrechtlichen Ausführungsgesetzes gemäß Art. 104 a Abs. 5 Satz 2 GG sein könnte, kann offenbleiben.