I.

Die Klägerin begehrt die Gewährung einer Subvention für Hartweizen, den sie nach dem Inkrafttreten der EWG-Getreidemarkt Ordnung aus dem Ausland in die Bundesrepublik eingeführt hat.

Bis zum Inkrafttreten der EWG-Getreidemarktordnung am 30. Juli 1962 mußte der Importeur nach § 8 Abs. 1 Satz 1 des Getreidegesetzes in der Fassung vom 24. November 1951 (BGBl. I S. 900) das eingeführte Getreide der Einfuhr- und Vorratsstelle - der Beklagten zu 2) - zu dem, von dieser festgesetzten Übernahme preis zum Kauf anbieten. Falls die Beklagte zu 2) von ihrem Übernahme recht Gebrauch machte, so verpflichtete sie den Einführer nach § 8 Abs. 3 des Getreidegesetzes gleichzeitig, das Brotgetreide zu dem festgesetzten Abgabepreis zurückzukaufen. Das führte in der Regel zu einer Abschöpfung der Differenz zwischen dem Übernähme- und dem Abgabepreis, gelegentlich aber, auch, wenn der Abgabepreis niedriger als der Übernahmepreis festgesetzt wurde, zu einer Subventionierung.

Die Verordnung Nr. 19 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Markt Organisation für Getreide vom 4. April 1962 (AmtsBl. der Europäischen Gemeinschaften 1962 S. 933) - VO Nr. 19/62/EWG - sieht als Regelfall nur eine Abschöpfung, dagegen keine Subventionierung vor. Abgeschöpft wird die Differenz zwischen dem Schwellenpreis, der von jedem Mitgliedsstaat festgesetzt wird, und dem von der Kommission für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft unter Zugrundelegung der günstigsten Einkaufsmöglichkeit auf dem Weltmarkt bestimmten jeweiligen cif-Preis (Art. 10 Abs. 2 und 3 VO Nr. 19/62/EWG). Für eine Übergangszeit gewährte Art. 23 Abs. 4 VO Nr. 19/62/EWG den Mitgliedsstaaten die Möglichkeit, ungeachtet des Ursprungs des Getreides ausschließlich für den Inlandverbrauch eine einheitliche Subvention zu gewähren, deren Auswirkung die vor Inkrafttreten der Verordnung angewandten Preise im ersten Jahr nicht übersteigen durfte.

Nach § 2 der Zweiten Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zur Durchführung der Verordnung Nr. 19 (Getreide) des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (Schwellenpreis) vom 30. Juli 1962 (BGBl. I S. 473) - SchwellenpreisVO - konnte eine Subvention auch in der Weise gewährt werden, daß ein ermäßigter Abschöpfungssatz angewendet wird.

Im Bundesanzeiger Nr. 141 vom 28. Juli 1962 veröffentlichte die Beklagte zu 2) eine Bekanntmachung, nach der Einfuhrgenehmigungen u.a. für die Einfuhr von Hartweizen - ohne Mengenbeschränkung - bei ihr beantragt werden könnten. Die Klägerin erhielt auf ihren Antrag vom 30. Juli 1962 von der Beklagten zu 2) am gleichen Tage Termineinfuhrgenehmigungen für die Einfuhr von insgesamt 65.000 Tonnen. Hartweizen aus Drittländern im Oktober 1962. Auf Grund des Antrags der Klägerin wurde die Abschöpfung gemäß Art. 17 Abs. 2 VO Nr. 19/62/EWG bei dieser Einfuhr im voraus fixiert. Der Einführende hat nach dieser Vorschrift die Wahl, entweder die Abschöpfung nach dem Unterschiedsbetrag zwischen dem Schwellenpreis und dem cif-Preis am Tage der Einfuhr berechnen zu lassen oder nach dem Unterschiedsbetrag zwischen dem Schwellenpreis für den vorgesehenen Zeitpunkt der Einfuhr und dem cif-Preis am Tage der Einfuhrlizenz. Da die Klägerin den letzteren Weg gewählt hatte und der cif-Preis am 30. Juli 1962 auf 456,40 DM ermittelt war, während der Schwellenpreis 517 DM betrug, setzte die Beklagte zu 2) den Abschöpfungsbetrag bereits bei Erteilung der Genehmigung auf 60,60 DM je Tonne fest.

Am 18. September 1962 erteilte die Beklagte zu 2) der Klägerin auf deren Antrag eine weitere Genehmigung über 20.000 Tonnen Hartweizen für die Einfuhr im Dezember 1962 und fixierte antragsgemäß bei einem ermittelten cif-Preis von 395,40 DM und einem Schwellenpreis von 524 DM die Abschöpfung im voraus auf 130,60 DM je Tonne.

Der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erließ am 19. Oktober 1962 (BAnz. Nr. 201) eine Bekanntmachung unter Bezugnahme auf § 2 der SchwellenpreisVO, in der er anordnete, daß die Beklagte zu 2) mit Wirkung vom 15. Oktober 1962 bis auf weiteres, längstens jedoch bis zum 30. Juni 1963, ermäßigte Abschöpfungsbeträge errechnen werde, u.a. bei Hartweizen zur Herstellung von Teigwaren. Danach ermäßigten sich die Abschöpfungsbeträge, wenn

1. a)

   der festgesetzte cif-Preis 393 DM oder weniger beträgt, um den Unterschiedsbetrag zwischen dem jeweiligen Schwellenpreis und 393 DM/t;

2. b)

   der festgesetzte cif-Preis 393 DM überschreitet, um den Unterschiedsbetrag zwischen dem jeweiligen Schwellenpreis und dem jeweiligen cif-Preis.

Die Beklagte zu 2) ermäßigte die Abschöpfungen für die auf Grund der genannten Genehmigungen von der Klägerin eingeführten Mengen von Hartweizen auf Null DM. Die Klägerin erstrebt nun jedoch eine über den Abschöpfungsbetrag hinausgehende Subvention, um einen Preis von 393 DM zu erreichen, da sie wegen Fallens des cif-Preises im Spätherbst des Jahres 1962 ihr eingeführtes Getreide nur zu diesem Preise habe absetzen können. Sie habe die 65.000 Tonnen Hartweizen zu einem festgesetzten cif-Preis von 456,40 DM eingeführt; ihr müsse deshalb die Differenz in Höhe von 63,40 DM je Tonne, also insgesamt ein Betrag von 4.121.000 DM erstattet werden.

Weitere 20.000 Tonnen habe sie zu einem festgesetzten cif-Preis von 395,40 DM eingeführt, so daß ihr insoweit ein Subventionsanspruch von 2,40 DM je Tonne, also insgesamt 48.000 DM erstattet werden müßten.

Die Klägerin hat Klage erhoben und einerseits eine Ergänzung der in der Bekanntmachung getroffenen Subventionsregelung und andererseits den Erlaß eines entsprechenden Subventionsbescheides durch die Beklagte zu 1) sowie die Verurteilung der Beklagten als Gesamtschuldner zur Zahlung eines Betrages von 4.169.000 DM an sie beantragt.

Zur Begründung hat sie u.a. vorgetragen, die Bundesregierung und der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forster, hätten wiederholt verlautbart, daß sie eine Erhöhung der Verbraucherpreise auf Grund der neuen Schwellenpreisregelung verhindern wollten. Durch die Bekanntmachung vom 19. Oktober 1962 sei die Erhaltung des Preises auf einem Niveau von 393 DM nur auf Kosten der Importeure gelungen, die Hartweizen zu den damaligen hohen Weltmarktpreisen des Sommers 1962 in der Erwartung eingekauft hätten, daß der für Hartweizen festgesetzte Schwellenpreis gehalten werde. Dabei sei zu berücksichtigen, daß diese Importeure mit Entgegennahme der Lizenzen die Verpflichtung zur Einfuhr und zur Stellung einer Kaution von 20 DM je Tonne übernommen hätten. Die Beklagte zu 1) habe mit ihrer Subventionsregelung gegen den Vertrauensgrundsatz vorstoßen. Da die Subventionierung nicht gleichmäßig erfolgt sei, habe sie nach Art. 3 GG Anspruch auf gleich hohe Subventionierung wie die Importeure, die zum cif-Preis von 393 DM oder darunter eingekauft hätten.

Das Verwaltungsgericht hat den Klagantrag auf Ergänzung der Subventionsregelung als unzulässig und die übrigen Anträge der Klägerin als unbegründet abgewiesen.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Berufung eingelegt. Sie hat Beweis dafür angetreten, daß die deutschen Hartweizenmühlen im Jahre 1962 gezwungen gewesen seien, Hartweizen noch vor Bekanntgabe der Subventionsregelung zu kaufen, und daß die Mühlen wie die Importeure auf wiederholt abgegebene Erklärungen vertraut hätten, der verbilligte Abgabepreis für Hartweizen würde für das neue Ernte jahr aufrechterhalten werden, und ihnen eine entsprechende Versicherung auf mündliche Antrage von der Beklagten zu 2) gegeben worden sei. Das Berufungsgericht hat diesen Beweisantrag mit der Begründung abgelehnt, daß es auf die unter Beweis gestellten Tatsachen nicht ankomme.

Alsdann hat das Berufungsgericht die Berufung der Klägerin durch Urteil vom 9. November 1966 u.a. mit folgender Begründung zurückgewiesen: Der Verwaltungsrechtsweg sei gegeben. Die von der Beklagten zu 1) in der Bekanntmachung vom 19. Oktober 1962 getroffene Regelung führe im Ergebnis zu einer Herabsetzung des Schwellenpreises. Es möge sein, daß die Bekanntmachung weges Verstoßes gegen Art. 23 Abs. 4 VO Nr. 19/62/EWG oder aus sonstigen Gründen nichtig sei; doch könne die Klägerin daraus keinen Anspruch auf Gewährung der von ihr begehrten Subventionen herleiten. Der Gleichheitssatz sei durch die Handhabung der Beklagten nicht verletzt; die Haushaltslage und der Grundsatz der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel habe bei der Regelung der Subventionierung berücksichtigt werden dürfen. Auch Art. 23 Abs. 4 VO Nr. 19/62/EWG könne den Anspruch der Klägerin nicht rechtfertigen. Selbst wenn man diese Bestimmung unrichtigerweise so auslege, wie die Klägerin das versuche, sei sie mangels eines Maßstabs für die Anwendung des Gleichheitssatzes nicht entscheidungserheblich. Der Vertrauensgrundsatz vermöge den Anspruch der Klägerin ebenfalls nicht zu begründen, weil kein Verwaltungsakt ergangen sei, auf dessen Rechtmäßigkeit und Beständigkeit die Klägerin hätte vertrauen können. Vor der Bekanntmachung seien nur allgemeine Planungsabsichten zum Ausdruck gekommen, ohne daß die Art der Maßnahmen genau umrissen worden sei. Mehr sei auch dem Beweisantrag der Klägerin im Berufungsverfahren nicht zu entnehmen gewesen. Ob die Beklagten ihre Absichten hätten ankündigen müssen, könne dahinstehen, weil die Klägerin daraus allenfalls einen Anspruch auf Schadloshaltung herleiten könnte.

Die Klägerin hat gegen dieses Urteil Revision eingelegt. Sie beantragt,

Sie verlange von den Beklagten die Erstattung von Beträgen, die sie durch Preisnachlaß habe aufbringen müssen, um die Endverbraucherpreise zu halten, obwohl es Sache der Beklagten gewesen wäre, ihr die dafür erforderlichen Mittel rechtzeitig zur Verfügung zu stellen. Sie, die Klägerin, habe auf Grund der ihr erteilten Einfuhrlizenzen ein Recht auf ungehinderten Absatz dieser Partien mit dem Gewinn, den sie gemäß der Getreidemarktordnung habe erwarten können. Zu Unrecht nehme das Berufungsgericht an, die Bekanntmachung vom 19. Oktober 1962 stelle eine Neufestsetzung des Schwellenpreises auf 393 DM dar. Es handele sich vielmehr um eine preislenkende Subvention. Die Benachteiligung der Importeure, die ihre Ware zu einem cif-Preis von über 393 DM eingeführt hätten, sei mit dem gesetzlichen Abschöpfungssystem schlechthin unvereinbar. Art. 23 Abs. 4 VO Nr. 19/62/EWG fordere die Gewährung eines gleich hohen Betrages. Diese einheitliche Subventionierung könne nur durch Gleichstellung mit den Importen erfolgen, die bereits mit dem Zielpreis von 393 DM voll subventioniert worden seien. Zu demselben Ergebnis führe die Anwendung des Art. 3 GG. Der staatliche Zuschuß müsse deshalb für jeden Betrieb gleich hoch sein und dürfe, den Wettbewerb nicht verzerren. Das Bestreben, Haushaltsmittel einzusparen, könne das Vorgehen der Beklagten nicht rechtfertigen. Rechtsordnung und Rechtssicherheit hätten Vorrang vor fiskalischen Erwägungen. Mittel für Getreidepreissenkungen hätten auf Grund der Abschöpfungen ausreichend zur Verfügung gestanden. Die Klagansprüche seien auch aus dem Gesichtspunkt der Plangewährleistung und des Vertrauensschutzes begründet.

Die Beklagten beantragen,

Die Bekanntmachung vom 19. Oktober 1962 habe nicht den Schwellenpreis herabgesetzt, sondern stelle eine Subvention gemäß Art. 23 Abs. 4 VO Nr. 19/62/FWG dar. Diese Bestimmung biete keine Anhaltspunkte dafür, daß jede Einfuhr auf einen bestimmten Preis herabsubventioniert werden müsse. Die EWG-Getreidemarktordnung sehe eine Beschränkung der Einfuhrmenge nicht vor. Der damit dem Importeur eingeräumten größeren Bewegungsfreiheit stehe das volle Absatzrisiko gegenüber. Der Einwand der Klägerin, die in der Bekanntmachung getroffene Regelung verstoße gegen Art. 3 GG, sei unbegründet. Sie ermäßige den Abschöpfungssatz gleichmäßig und beeinflusse die Wettbewerbsbedingungen nicht. Der Vorsprung, den die Importeure im Wettbewerb hätten, die Hartweizen zu einem Weltmarktpreis von 393 DM erworben hätten, sei ausschließlich auf den günstigeren Einkaufspreis zurückzuführen. Die Subventionsregelung der Bekanntmachung überlasse es dem kaufmännischen Geschick eines jeden Importeurs, die jeweils günstigsten Einkaufsmöglichkeiten auszuschöpfen.

II.

Die Revision ist unbegründet. Der Verwaltungsrechtsweg ist gegeben. §§ 10 und 10 a des Gesetzes zur Durchführung der Verordnung Nr. 19 (Getreide) des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft bestimmen, wann der Finanzrechtsweg gegeben ist. Die Voraussetzungen dieser Vorschriften sind hier nicht erfüllt. Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 in der Fassung von § 177 der Finanzgerichtsordnung vom 6. Oktober 1965 (BGBl. I S. 1477 [1507]) ist der Finanzrechtsweg gegeben in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten über die Festsetzung von Abschöpfungssätzen und Prämien in Einfuhrlizenzen (§ 6 Abs. 3). Im vorliegenden Fall streiten die Parteien nicht um Abschöpfungssätze und Prämien in den Einfuhrlizenzen, sondern um Subventionen. Weiter ist nach § 10 a des Gesetzes in der gleichen Fassung der Finanzrechtsweg gegeben in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten über Erstattungen (§ 8). Nach § 8 des Durchführungsgesetzes in der Fassung des Dritten Änderungsgesetzes vom 29. Juli 1964 (BGBl. I S. 553) unter Berücksichtigung der Neufassung von § 8 Abs. 1 Nr. 1 durch das Vierte Änderungsgesetz vom 30. Juni 1965 (BGBl. I S. 569) kann der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten im Einvernehmen mit den Bundesministern für Wirtschaft und Finanzen durch Rechtsverordnung bestimmen

1. 1.

   die Voraussetzungen, die Höhe und das Verfahren bei Erstattungen nach Art. 19 Abs. 2 und Art. 20 Abs. 2 der Verordnung Nr. 19 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über die schrittweise Ermittlung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide vom 4. April 1962 (AmtsBl. der Europäischen Gemeinschaften S. 933) - VO Nr. 19/62/EWG - sowie nach Art. 9 bis 11 der Verordnung Nr. 166/64/EWG für die in § 6 Abs. 1 Satz 1 genannten Erzeugnisse,

2. 2.

   die Anwendung eines ermäßigten Abschöpfungssatzes im Rahmen des Art. 23 Abs. 4 VO Nr. 19/62/EWG.

Unter Erstattungen nach § 8 dieses Gesetzes kann nur die Regelung in Abs. 1 Nr. 1 gemeint sein; denn nur diese bezieht sich auf die Erstattung von Abschöpfungsbeträgen, und zwar beim Reexport, wie sich aus Art. 19 Abs. 2 und Art. 20 Abs. 2 VO Nr. 19/62/EWG sowie aus Art. 9 bis 11 VO Nr. 166/64/EWG ergibt. § 8 Abs. 1 Nr. 2 des Dritten Änderungsgesetzes betrifft dagegen die Anwendung eines ermäßigten Abschöpfungssatzes im Sinne von § 23 Abs. 4 VO Nr. 19/62/EWG und damit keine Erstattung, sondern eine Subvention.

Hier kann jedoch die Frage dahingestellt bleiben, ob auch für Streitigkeiten über die Anwendung eines ermäßigten Abschöpfungssatzes im Sinne von § 8 Abs. 1 Nr. 2 der Finanzrechtsweg gegeben ist, weil sich die Parteien nicht um eine Ermäßigung des Abschöpfungssatzes streiten, sondern um eine über die Ermäßigung des Abschöpfungssatzes hinausgehende Subvention.

Wenn aber die Voraussetzungen von §§ 10 und 10 a des Durchführungsgesetzes zur Verordnung Nr. 19/62/EWG nicht erfüllt sind, ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben; denn die Regelung in diesen Bestimmungen ist enumerativ und schließt damit eine generelle Zuständigkeit der Finanzgerichte für Streitigkeiten auf Grund der Verordnung Nr. 19/62/EWG aus. Auch ergibt sich aus dieser Regelung, daß der Gesetzgeber nur Streitigkeiten über solche Maßnahmen den Finanzgerichten übertragen wollte, die ihrer Wirkung nach den Zöllen ähneln und aus diesem Grund zur Finanzgerichtsbarkeit hin tendieren. Das Verlangen nach Subventionierung gehört aber seinem Wesen nach zur allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Damit ergibt sich, daß dem Hilfsantrag der Klägerin, den Rechtsstreit an das zuständige Finanzgericht zu verweisen, nicht stattgegeben werden kann.

Die Anträge der Klägerin zu 1, 2 und 3 sind unbegründet, da ihr weder gegen die Beklagte zu 1) noch gegen die Beklagte zu 2) ein Anspruch auf die von ihr begehrte Subventionierung zusteht.

Es bestehen Zweifel, ob die Klägerin ihre Revision auf die Verletzung von Art. 23 Abs. 4 VO Nr. 19/62/EWG stützen kann, ob also Recht der EWG Bundesrecht im Sinne von § 137 Abs. 1 VwGO darstellt, weil Verordnungen des Rates der EWG keine Akte der deutschen öffentlichen Gewalt sind (so BVerfGE 22, 293 [295]). Diese Frage kann hier jedoch dahingestellt bleiben, weil zumindest der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25. März 1957, in Deutschland gültig auf Grund des Zustimmungsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. II S. 753) - EWGV - auch Bundesrecht ist. Nach Art. 177 Abs. 1 Buchst. b EWGV entscheidet aber der Europäische Gerichtshof über die Gültigkeit und Auslegung der Handlungen der Organe der Gemeinschaft. Das Bundesverwaltungsgericht muß daher nach Art. 177 Abs. 3 EWGV auf jeden Fall darüber entscheiden, ob der Europäische Gerichtshof zur Vorabentscheidung über die Auslegung des Art. 23 Abs. 4 VO Nr. 19/62/EWG, dessen Gültigkeit nicht in Frage gestellt ist, anzurufen ist. Diese Frage ist zu verneinen. Für eine Auslegung des Art. 23 Abs. 4 VO Nr. 19/62/EWG ist im vorliegenden Fall schon deshalb kein Raum, weil diese Vorschrift nicht auslegungsbedürftig ist. Sie bestimmt, daß der Mitgliedsstaat ungeachtet des Ursprungs des betreffenden Getreides ausschließlich für den Inlandverbrauch eine einheitliche Subvention gewähren kann. Das Adjektiv "einheitlich" bezieht sich dabei ausschließlich auf den Ursprung des betreffenden Getreides, wie insbesondere der vom Berufungsgericht gezogene Vergleich mit dem französischen und dem italienischen Text der Bestimmung ergibt. Das folgt auch aus dem Sinn der gesamten Verordnung, die nur eine Diskriminierung nach der Herkunft verhindern, im übrigen aber die Leistung einer innerstaatlichen Subvention möglichst ausschließen und beschränken will. Die Behauptung der Klägerin, die EWG-Marktordnung sehe eine Subventionierung für den Fall, daß der cif-Preis den Schwellenpreis nicht übersteige, nur deshalb nicht vor, weil das wegen der Höhe der Schwellenpreise praktisch nicht in Frage kommt, ist durch die Verweisung der Beklagten zu 1) auf die Schwellenpreise in Frankreich widerlegt. Eine solche Subventionierung ist nur sinnvoll, wenn eine Mengenschleuse eingebaut ist; andernfalls bleibt, wie die Klägerin richtig ausführt, nur die Regulierung durch den Preis. Die Herleitung eines Anspruchs auf innerstaatliche Subventionierung auf Grund der Verordnung über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide würde daher dem ganzen System dieser Regelung widersprechen.

Aber auch wenn Art. 23 Abs. 4 VO Nr. 19/62/EWG, wie die Klägerin meint, dahin ausgelegt werden könnte, daß unter allen Umständen eine einheitliche Subvention zu gewähren sei, so würde das für die Entscheidung dieses Rechtsstreits unerheblich sein. Es könnte doch nur bedeuten, daß der Gleichheitssatz, der auf Grund des Art. 3 GG im deutschen Recht, sowieso zur Anwendung zu kommen hat, auch nach EWG-Recht zu beachten ist.

Die Klägerin kann ihren Anspruch nicht auf den Gleichheitssatz stützen. Zwar beruft sich die Bekanntmachung vom 19. Oktober 1962 (BAnz. Nr. 201) ihrerseits auf § 2 der Zweiten Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zur Durchführung der Verordnung Nr. 19 (Getreide) des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 30. Juli 1962 (BGBl. I S. 473) - SchwellenpreisVG -. Diese ist aber rechtswidrig; denn sie wurde vom Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erlassen und gibt als Grundlage § 5 des Durchführungsgesetzes an. § 5 dieses Gesetzes räumt dem Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft uni Forsten jedoch nur die Befugnis ein, den Schwellenpreis zu bestimmen, nicht aber, Subventionen zu gewähren. Außerdem kann er auch das nur im Einvernehmen mit lern Bundesminister für Wirtschaft und mit Zustimmung des Bundesrats. Auch daran fehlt es. Zur Begründung eines Subventionsanspruchs bedarf es aber keiner gesetzlichen Grundlage (BVerwGE 6, 282 [BVerwG 21.03.1958 - BVerwG VII C 6/57]; BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1958 - BVerwG VII C 204.57 - [NJW 1959, 1098 = Buchholz BVerwG 451.55, Subventionsrecht Nr. 6]). Selbst wenn die Subventionsregelung nicht gesetzlich fundiert ist, kann ein Subventionsanspruch hierauf gestützt werden; schon die Handhabung dieser Bekanntmachung an sich gewährt nach Art. 3 GG einen derartigen Anspruch, da zur Herstellung der Gleichheit nach Auszahlung der Subventionen eine andere Regelung nicht möglich wäre, als auch der Klägerin eine Subvention zu gewähren (vgl. BVerfGE 15, 121 [BVerfG 13.11.1962 - 2 BvL 5/60] [125]).

Die Klägerin geht nun davon aus, daß auf Grund der gesetzlich vorgeschriebenen Abschöpfung der Differenz zwischen dem Schwellenpreis und dem cif-Preis alle Einfuhren von Hartweizen auf den gleichen Preis heraufgeschleust würden und daher eine gleichmäßige Subvention nur dann erfolgen könne, wenn alle Importeure ohne Rücksicht auf den für sie maßgebenden cif-Preis gleich hohe Subventionen erhielten. Das geschieht nach der Bekanntmachung nicht, weil höchstens nur insoweit subventioniert wird, als abgeschöpft worden ist, so daß ein Importeur, der zum cif-Preis von über 393 DM eingeführt hat, im Ergebnis eine geringere Subvention erhält als derjenige, der auf Grund einer Einfuhr zum cif-Preis von 393 DM einen höheren Abschöpfungsbetrag zu leisten hatte. Das Berufungsgericht ist nun der Ansicht, daß die Regelung in der Bekanntmachung vom 19. Oktober 1962 gar keine Subventionierung, sondern die verdeckte Festsetzung des Schwellenpreises für die darin aufgeführten Produkte, darstelle. Wenn auch die Subventionierung im vorliegenden Fall dieselbe Wirkung hat wie die Festsetzung eines Schwellenpreises, so ändert das doch nichts an der Tatsache, daß sie sich rechtlich als Subvention und nicht als Festsetzung eines Schwellenpreises darstellt. Die Subvention wird nur für Hartweizen gewährt, der für die Herstellung von Teigwaren bestimmt ist. Dafür sieht aber die Getreidemarktordnung einen Schwellenpreis nicht vor; sie sieht nur Schwellenpreise für das Getreide ohne Rücksicht auf den Verwendungszweck vor. Soll der Verkaufspreis im Inland für bestimmte aus dem Getreide hergestellte Produkte niedrig gehalten werden, bleibt nur die Möglichkeit der Subvention nach Art. 23 Abs. 4 Nr. 19/62/EWG.

Durch die in der Bekanntmachung vom 19. Oktober 1962 angeordnete Subventionsregelung wird der Gleichheitssatz nicht verletzt, weil sachlich rechtfertigende Gründe eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen (vgl. BVerfGE 1, 14 [BVerfG 23.10.1951 - 2 BVG 1/51] [52]).

Die Unterscheidung wird hier danach vorgenommen, welche Abschöpfung erfolgt ist, was wiederum von dem maßgeblichen cif-Preis abhängt. Der Importeur, der zu einem cif-Preis von 393 DM oder darunter einführt, geht kein Preisrisiko ein. Wenn er dagegen zu einem cif-Preis von über 393 DM einführt, schlägt der cif-Preis durch, weil Abschöpfung und Subventionierung sich ausgleichen. Da bei der Einfuhr weder eine Mengenschleuse besteht noch der Ankauf in einem bestimmten Land erfolgen muß, noch ein Referenzverfahren durchgeführt wird, war eine volle Subventionierung nicht geboten; der Importeur hat in jedem Falle eigenverantwortlich zu prüfen, ob er die eingeführte Ware zu dem cif-Preis werde absetzen können. Er ist also in diesem Fall genauso gestellt, als wenn eine Marktordnung überhaupt nicht bestände, mit der Ausnahme, daß er den Weizen, für dessen Einfuhr er eine Lizenz erhalten hat, auch einführen muß, wenn er nicht den Verlust der dafür aufgebrachten Kaution riskieren will. Diese Regelung führt dazu, daß der Importeur nicht nur darauf achten muß, daß er die Ware zum cif-Preis oder möglichst noch günstiger erwirbt, sondern daß er auch eine Möglichkeit für den gewinnbringenden Absatz hat. Bei einem weiteren Steigen der cif-Preise kann der Importeur dafür aber auch, ohne eine Abschöpfung befürchten zu müssen, mit einem besonders gewinnbringenden. Geschäft rechnen. Der Importeur wird auf diese Weise veranlaßt, so günstig wie möglich einzukaufen. Er wird also in Zeiten der Warenverknappung und daraus folgenden hohen Preisen möglichst keinen Kauf vornehmen und in Zeiten eines reichen Warenangebots mit verhältnismäßig niedrigen Preisen einkaufen. Das liegt sowohl im Interesse des gesamten Welthandels als auch der deutschen Wirtschaft.

Der Gleichheitssatz wird auch nicht durch die unterschiedliche Regelung der Subvontionierung von Hartweizen und sonstigem Weizen verletzt. Während sich die Bekanntmachung hinsichtlich der Subventionierung von Hartweizen auf Importweizen beschränkt, da nur für diesen eine Abschöpfung vorgenommen wird, erstreckt sich die Bekanntmachung über die Gewährung von Zuwendungen des Bundes auf dem Getreidesektor vom 30. Oktober 1962 (BAnz. Nr. 210) auch auf den im Inland gewonnenen Weizen. Da aber für diesen eine Abschöpfung nicht erhoben wird, kam insoweit eine Subventionierung durch Ermäßigung oder Fortfall der Abschöpfung nicht in Frage.

Die Klägerin kann auch nicht deshalb einen Subventionsanspruch geltend machen, weil sie ihre Einfuhrlizenzen vor dem Erlaß der Bekanntmachung vom 19. Oktober 1962 beantragt und erhalten hat. Sie konnte weder auf die Durchführung eines bestimmten Plans, rechnen, noch stand ihr ein Vertrauensschutz auf Grund von Erklärungen und Zusagen zu.

Ein Plangewährleistungsanspruch (vgl. hierzu BVerwGE 18, 254 [264]; Ipsen, VVDStRL 11, 129) entfällt schon deshalb, weil ein Plan, der die Klägerin zur Übernahme von Risiken in Erfüllung des Planes hätte veranlassen können, nicht bestand. Zwar war die EWG-Getreidemarktordnung in Kraft getreten, aber gleichzeitig bekanntgeworden, daß die deutsche Regierung Maßnahmen erwog, um eine Verteuerung des Inlandpreises, für den Verbraucher hinsichtlich bestimmter Produkte aus Getreide zu verhindern. Wie diese Regelung im einzelnen ausgehen würde, war nicht bekannt. Der einzige Hinweis war dem rechtsungültigen § 2 der Schwellenpreis VO zu entnehmen, der die Möglichkeit andeutete, Subventionen lediglich durch Ermäßigung des Abschöpfungsbetrages zu gewähren. So ist dann später aber auch verfahren worden.

Ein Vertrauensschutz hätte der Klägerin möglicherweise dann zugestanden, wenn die Beklagten Erklärungen oder Zusagen dahin gehend abgegeben hätten, der Verbraucherpreis würde durch gleich hohe Subventionen, ausgehend vom Schwellenpreis, also von dem Preis nach. Durchführung der Abschöpfung, endgültig gehalten werden. Das haben die Beklagten aber auch nach der Behauptung der Klägerin nicht erklärt. Die Klägerin hat in ihrem Beweisantrag nur behauptet, die Beklagten hätten erklärt und zugesichert, daß der verbilligte Abgabepreis für Durum-Weizen auch für das neue Ernte jahr aufrechterhalten werde und durch geeignete Maßnahmen der Bundesregierung jedwede Verteuerung von Durum-Weizen verhindert werden würde. Falls eine solche Zusage gegeben worden sein sollte, was unterstellt werden kann, hätten die Beklagten sie erfüllt. Die Klägerin wendet sich nicht gegen den Verkaufspreis für Teigwaren, sondern gegen die Maßnahmen, durch die die Beklagte zu 1) den Preis für Teigwaren endgültig gehalten hat. Über die Art der Maßnahmen haben sich die Beklagten nach dem Beweisantrag der Klägerin, den das Berufungsgericht deshalb mit Recht als unerheblich abgelehnt hat, gerade nicht geäußert. Es wird nur von geeigneten Maßnahmen gesprochen.

Ob die Beklagten verpflichtet gewesen wären, bei der Ausschreibung oder bei der Erteilung der Lizenz auf ihre Absicht, oder doch zumindest die Möglichkeit zu verweisen, daß nicht wie bisher eine Subventionierung bis zum innerdeutschen Verkaufspreis erfolgen, sondern lediglich die Abschöpfung erstattet werden sollte, kann dahingestellt bleiben. Aus der Unterlassung eines solchen Hinweises auf ein mögliches Risiko kann ein Anspruch auf Subventionierung nicht hergeleitet werden. Insoweit käme, wie das Berufungsgericht mit Recht ausgeführt hat, lediglich ein Schadenersatzanspruch aus Amtspflichtverletzung in Frage, für den der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 2 VwGO nicht gegeben ist.

Auch der zweite Hilfsantrag der Klägerin, den Rechtsstreit an das zuständige ordentliche Gericht zu verweisen, kann keinen Erfolg haben. Gegenstand dieses Verfahrens ist der geltend gemachte Anspruch der Klägerin auf Leistung, einer Subvention. Er kann von den Beklagten nur erfüllt werden, wenn sie vorher oder gleichzeitig einen begünstigenden Verwaltungsakt erlassen (BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1968 - BVerwG VII C 118.66 - [Schlichter, DVBl. 1966, 738]). Zum Erlaß eines derartigen Verwaltungsaktes kann aber das ordentliche Gericht die Beklagten nicht verurteilen. Der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch ist auch nicht auf Leistung von Schadenersatz aus der Verletzung öffentlich-rechtlicher Pflichten im Sinne von § 40 Abs. 2 VwGO gerichtet. Das ergibt sich bereits daraus, daß der Anspruch von der Höhe des Schadens, ja sogar von dem Bestehen eines Schadens überhaupt unabhängig ist. Das Nichtbestehen des Subventionsanspruches ist sogar erst Voraussetzung für die Geltendmachung eines Schadenersatzanspruches aus Amtspflichtverletzung, weil die Klägerin nur dann geschädigt ist, wenn sie keine Subvention erhält.

Selbst wenn der Anspruch der Klägerin auf Schadenersatz gerichtet sein sollte, kann eine Verweisung nicht erfolgen, weil der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch zumindest auch öffentlich-rechtlicher Natur und damit der Verwaltungsrechtsweg insoweit zulässig ist. Wenn in solchen Fällen derselbe Anspruch mit anderer Begründung vor einem anderen Gericht geltend gemacht werden kann, so ist für eine Verweisung kein Raum, weil nicht über einen Teil der Klagegründe endgültig und sachlich entschieden, im übrigen aber die Verweisung an ein anderes Gericht erfolgen kann (so BVerwG, Urteil vom 25. Mai 1960 - BVerwG V C 218.58 - [VDR 1960, 783]; Urteil vom 15. Juni 1960 - BVerwG VIII C 3.60 - [BVBl. 1960, 854 = DÖV 1961, 273]; BGHZ 13, 145; Eyermann-Fröhler, Komm, zur VwGO, 4. Aufl. § 40 Randbem. 31).

Da die Klägerin mit ihrer Revision keinen Erfolg hat, muß sie nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Revisionsverfahrens tragen.