I.

Der Kläger bekämpft einen Leistungsbescheid der Beklagten, durch den diese die Erstattung von Förderungsbeiträgen für Handelsdünger nebst Zinsen begehrt.

Der Kläger verkaufte in der Zeit vom 24. Juli 1956 bis 29. Mai 1959 an die Firma Erich S. insgesamt 58.450 kg Handelsdünger, den diese zur Herstellung von Blumendünger in Form von sogenannten "Vitaflorstäbchen" verwandte. Die an die Firma S. gelieferte Ware hatte der Kläger von der Firma K., Dünger-Handel GmbH, erworben. Die Firma K. hatte dabei insgesamt 3.547,50 DM Förderungsbeiträge von den Kaufpreisen abgesetzt. Diese Beiträge zog auch der Kläger bei seinen Lieferungen an die Firma S. von den Verkaufspreisen ab.

Der Hergabe der Förderungsbeiträge lagen im wesentlichen gleichlautende Bekanntmachungen über die Gewährung von Förderungsbeiträgen der Bundesregierung für den Bezug von Handelsdünger in den Preisjahren 1956/57 vom 21. April 1956 (BAnz. Nr. 80), 1957/58 vom 27. März 1957 (BAnz. Nr. 63) und 1958/59 vom 8. April 1958 (BAnz. Nr. 68) zugrunde.

Die hier maßgeblichen Bestimmungen dieser Bekanntmachungen lauten:

Nr. 1 Satz 1:
	Verbilligt werden die in der Anlage 1 aufgeführten Handelsdünger, sofern sie den dort angegebenen Nährstoffgehalt haben und zur direkten Anwendung innerhalb des Bundesgebietes oder in Berlin (West) von den Herstellern oder Importeuren entgeltlich in den Verkehr gebracht werden.
Nr. 4:	Die Förderungsbeiträge sind auf der Bescheinigung, die nach § 5 der Verordnung über künstliche Düngemittel vom 3. August 1918 (Reichsgesetzbl. S. 999) in der Fassung vom 17. April 1924 (Reichsgesetzbl. I S. 415) zu erteilen ist, oder auf der Rechnung als "Förderungsbeiträge der Bundesregierung für 100 kg ... DM ..." auszuweisen. Hierzu haben die Antragsberechtigten (Nummer 6 A und B) die Lieferungen zu den geltenden Verkaufspreisen in Rechnung zu stellen und diese um die Förderungsbeiträge zu kürzen. Sie haben ferner dafür Sorge zu tragen, daß die Zwischenhändler der folgenden Handelsstufen in gleicher Weise verfahren und die Verbraucher gegenüber ihren Lieferanten einen Anspruch auf Weitergabe der Förderungsbeiträge erhalten.
Nr. 5:	Die Förderungsbeiträge werden auf schriftlichen Antrag gewährt. Die Anträge sind nach dem Formblatt der Anlage 2 an die Deutsche Revisions- und Treuhand-Aktiengesellschaft (Treuarbeit), Frankfurt a. M., Bockenheimer Anlage 15, zu richten, Die Treuarbeit führt die erforderlichen Abrechnungen durch und weist die Förderungsbeiträge durch Verrechnungsscheck zur Zahlung an.
Nr. 7 Satz 1 bis Satz 3, 1. Halbsatz:
	Wenn und soweit die Voraussetzungen für die Gewährung von Förderungsbeiträgen nicht gegeben waren oder nachträglich wegfallen, hat der Antragsteller diesen Sachverhalt der Treuarbeit unaufgefordert und unverzüglich mitzuteilen; zu Unrecht erhaltene Förderungsbeiträge sind vom Empfänger unaufgefordert und unverzüglich zu Händen der Treuarbeit zurückzuzahlen. Dasselbe gilt, wenn der Antragsteller übernommene Verpflichtungen nicht erfüllt. Die zurückzuzahlenden Beträge sind vom Zeitpunkt des Empfangs bis zum Tage der Rückzahlung, mit zwei vom Hundert über dem jeweiligen Diskontsatz der Bank deutscher Länder zu verzinsen; ...
Nr. 8:	Der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, die fachlich zuständigen obersten Landesbehörden und der Bundesrechnungshof sind berechtigt, die Berechnung der Förderungsbeiträge und ihre bestimmungsmäßige Weitergabe (Nummer 4) durch Besichtigung an Ort und Stelle und Einsichtnahme in Bücher und Belege nachzuprüfen oder durch Beauftragte nachprüfen zu lassen.
Nr. 9:	Die Antragsteller haben dafür Sorge zu tragen, daß Zwischenhändler der folgenden Handelsstufen und die Verbraucher sich zugunsten der Bundesrepublik Deutschland verpflichten,
	a)	die mit Förderungsbeiträgen verbilligten Handelsdünger nicht der Bestimmung der Nummer 1 zuwider zu verwenden,
	b)	den in Nummer 8 genannten Stellen das Recht zur Nachprüfung einzuräumen und
	c)	entsprechend der Nummer 7 der Treuarbeit Mitteilungen zu machen sowie die Förderungsbeiträge zu erstatten und zu verzinsen.

Um ihrer Verpflichtung aus der Bewilligung von Förderungsbeiträgen in dem Preisjahr 1956/57 nachzukommen, verlangte und erhielt die Firma Klöckner von dem Kläger folgende Erklärung:

"Erklärung
Betr.:	Förderungsbeiträge für Handelsdünger für die Preisjahre 1956/57.
Wir verpflichten uns rechtsverbindlich, alle der in Ziffer 4 und 9 der Bekanntmachung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten unter die Gewährung von Förderungsbeiträgen der Bundesregierung für den Bezug von Handelsdünger im Preisjahr 1956/57 vom 21.4.56 (Bundesanzeiger Nr. 80 vom 25.4.56) enthaltenen Bestimmungen zu beachten bzw. auszuführen und zwar in einer durch Belege nachweisbaren Form.
Berlin, den 19.6.56"	WERNER VOGEL gez.: ppa. Ferdinand

In den folgenden Preisjahren gab der Kläger keine schriftliche Erklärung ab; ihm wurden aber von der Firma K. Sonderauszüge aus dem Bundesanzeiger 1957 Nr. 63 und 1958 Nr. 68 ausgehändigt oder übersandt. Außerdem enthielten die Rechnungen des Jahres 1959 an den Kläger bei dem Posten, der die Verminderung des Kaufpreises auf Grund der Förderungsbeiträge betraf, folgenden Vermerk:

"Wir verpflichten Sie hiermit rechtsverbindlich gemäß Nr. 4 und 9 der Bekanntmachung vom 8. April 1958 über die Gewährung von Förderungsbeiträgen der Bundesregierung für den Bezug von Handelsdünger im Preisjahr 1958/59."

Der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erließ unter dem 18. Dezember 1963 einen Leistungsbescheid gegen den Kläger, durch den er die Erstattung der Förderungsbeiträge in Höhe von 3.547,50 DM sowie Zinsen in Höhe von 2 v.H. über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank seit dem Empfang der Förderungsbeiträge verlangte. Zur Begründung führte er an, der Kläger habe die Firma S. nicht seiner Pflicht entsprechend zur Einhaltung der Bestimmungen in den Bekanntmachungen weiterverpflichtet und diese habe die Förderungsbeiträge nicht bestimmungsgemäß verwandt.

Der Kläger hat am 16. Januar 1964 Klage erhoben und beantragt,

Das Verwaltungsgericht Köln hat der Klage durch Urteil vom 24. November 1964 stattgegeben, weil die Beklagte eine Schadenersatzforderung geltend mache, die vor den Zivilgerichten eingeklagt werden müsse.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Urteil vom 20. April 1966 unter Abänderung der angefochtenen Entscheidung die Klage u.a. mit folgender Begründung abgewiesen:

Die Beklagte habe einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gegen den Kläger und habe diesen auch durch Verwaltungsakt geltend machen können. Das Subventionsverhältnis sei durch einen mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt entstanden, zu dessen Erlaß sich die Beklagte durch die Veröffentlichung der Bekanntmachungen im Bundesanzeiger gegenüber allen Interessenten bereit erklärt habe, die sich den in den Bekanntmachungen im einzelnen aufgeführten Bedingungen unterwerfen würden. Auch in den Fällen, in denen die Subventionen an Zwischenhändler oder Verbraucher gelangt seien, die keinen Antrag gestellt hätten, sei ein Rechtsverhältnis zwischen diesen Subventionsempfängern und der Beklagten durch einen mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt entstanden, wenn für diese erkennbar gewesen sei, daß sie eine Subvention aus öffentlichen Mitteln erhalten hätten. Für den Kläger sei das nicht zweifelhaft gewesen. Ihm seien als einem in der Düngemittelbranche tätigen Kaufmann die Bedingungen bekannt gewesen, unter denen die in Rede stehenden Subventionen gewährt würden. Zudem ergebe sich dies auch aus seiner Verpflichtungserklärung für das Preisjahr 1956/57 und dem Zugang der Bekanntmachungen für die folgenden Preisjahre. Durch die widerspruchslose Entgegennahme der Subventionen habe der Kläger den Verwaltungsakten konkludent zugestimmt. Aus § 1 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes ergebe sich, daß die Beklagte den ihr zustehenden Erstattungsanspruch mittels Verwaltungsakts geltend machen könne. Auf einen Wegfall der Bereicherung könne sich der Kläger nicht berufen; denn er habe nicht darauf vertrauen dürfen, daß ihm die Förderungsbeiträge zu Recht zugestanden hätten und er sie zu Recht an seine Abnehmer habe weitergeben dürfen. Die beiläufige Behauptung des Klägers, er habe die Firma Siska auf die Dünger-Subventionierung mehrfach hingewiesen, sei unbewiesen. Der Kläger habe auch selbst erklärt, solche Beweise nicht erbringen zu können. Der angefochtene Verwaltungsakt sei auch hinsichtlich der Zinsforderungen Rechtens. Der Kläger habe sich durch Annahme der Förderungsbeiträge den dafür bestimmten Bedingungen und Auflagen und damit auch der Zinspflicht für die zu erstattenden Beträge aus Nr. 7 der Bekanntmachung unterworfen.

Der Kläger hat gegen dieses Urteil Revision eingelegt mit dem Antrag,

hilfsweise,

Man müsse streng unterscheiden zwischen dem Antrag und der Gewährung einerseits und den vom Antragsteller übernommenen Verpflichtungen andererseits. Es handele sich hier um einen typischen Fall der Anwendung der Zweistufenlehre, so daß man zu dem Ergebnis kommen müsse, daß das Verhältnis zwischen der Beklagten und dem Antragsteller und erst recht bei den weiteren Subventionsempfängern hinsichtlich der übernommenen Verpflichtungen einen Privatvertrag darstelle. Außerdem fehle in dem angefochtenen Urteil eine Begründung dafür, worin die der Beklagten zuzurechnenden Verwaltungsakte ihm gegenüber liegen sollten. Die Firma K. sei nicht Bote eines solchen Verwaltungsaktes gewesen, weil sie ihn als ihren Nachfolger selbst verpflichtet habe. Er, der Kläger, habe nur etwas von der Firma K. erlangt, nicht von der Beklagten. Wenn die Kenntnis der Bekanntmachungen genüge und dies von jedem Kaufmann erwartet werden müsse, müsse sich die Beklagte an die Firma S. halten, die den Dünger zweckfremd verwandt habe; komme es dagegen auf eine schriftliche Verpflichtung an, dann hafte er ebensowenig wie die Firma S., weil er eine solche nicht abgegeben habe. Weiterhin habe die Beklagte ihren angeblichen Erstattungsanspruch nicht in Form eines Leistungsbescheids geltend machen dürfen, da sie der Beklagten keineswegs im Hinblick auf die Subventionsgewährung auf Grund einer Rechtsnorm gewaltunterworfen sei. Eine Rechtsbeziehung könne auch nicht damit begründet werden, daß durch die Subventionsvorschriften zwischen den Angehörigen der subventionierten Gruppe und dem Staat ein Rechtsverhältnis begründet werde. Er gehöre nicht zur subventionierten Gruppe, weil ihm die Subvention weder unmittelbar gewährt worden sei, noch ihm als letztem Verbraucher zufließe. Zur subventionierten Gruppe gehöre aber die Firma S., die angeblich den Erstattungsanspruch ausgelöst habe.

Die Beklagte hat beantragt,

Die Befugnis der Verwaltung, einen ihr zustehenden öffentlich-rechtlichen Anspruch obrigkeitlich mittels Leistungsbescheids geltend zu machen, sei durch das Bundesverwaltungsgericht inzwischen abschließend positiv geklärt worden. Ihr Anspruch sei öffentlich-rechtlicher Natur. Das öffentliche Rechtsverhältnis liege bereits in der Subventionsvorschrift. Eine wirtschaftliche Subvention sei eine Gruppenbegünstigung, und die Grundentscheidung über die Subventionierung lasse bereits ein Rechtsverhältnis zwischen dem Staat und der subventionierten Gruppe entstehen. Der Gruppenangehörige unterliege, insbesondere bei Entgegennahme der Subvention, den damit verknüpften Pflichten. Das treffe auch für den Zweit- und Drittempfänger der Subvention zu, also auch für den Kläger, weil dieser in Kenntnis der Bekanntmachungen nur den um die Forderungsbeiträge gekürzten Kaufpreis gezahlt habe. Die Rückforderung sei zu Recht erfolgt, weil der Kläger seine Pflicht, eine rechtswirksame Verpflichtung der Firma Siska herbeizuführen, nicht erfüllt habe.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

Der Beklagten steht gegen den Kläger ein Erstattungsanspruch in der beanspruchten Höhe zu (1); diesen konnte sie durch Verwaltungsakt geltend machen (2).

1.

Der Erstattungsanspruch der Beklagten gegenüber dem Kläger folgt nicht aus der Subventionsregelung als solcher. Es ist zwar richtig, daß bereits mit einer generellen Anordnung dieser Art Rechtsbeziehungen zwischen dem Staat und dem begünstigten Personenkreis entstehen. Wenn aber eine solche Suventionsregelung nicht durch Gesetz erfolgt, kann sie den Staatsbürger nur begünstigen, nicht aber ihn verpflichten oder belasten, da das ein Verstoß gegen Art. 20 Abs. 3 GG wäre (vgl. BVerwGE 6, 282 ff.). Das entspricht auch der Auffassung von Götz (Recht der Wirtschaftssubventionen S. 32), solange sich das Rechtsverhältnis noch im ersten Stadium befindet, d.h. die Subvention dem betroffenen Staatsbürger noch nicht gewährt worden ist. Eine Verpflichtung kann sich bei nicht gesetzlicher Regelung erst im zweiten Stadium dann ergeben, wenn die Subventionsgewährung von ihr abhängig gemacht worden ist. Das ist hier der Fall; denn der Kläger hat die Subvention erhalten und sich verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, daß Zwischenhändler der folgenden Handelsstufen und die Verbraucher sich zugunsten der Bundesrepublik Deutschland verpflichten, die durch Förderungsbeiträge verbilligten Handelsdünger nicht der Bestimmung der Nummer 1 zuwider zu verwenden. Diese Verpflichtung hat er nicht erfüllt, und der Dünger ist durch die Firma Siska der Bestimmung der Nummer 1 zuwider verwandt worden. Der Kläger muß daher gemäß Nr. 7 Satz 2 und 3 der Bekanntmachungen die Förderungsbeiträge zurückzahlen und vom Zeitpunkt des Empfangstages bis zum Tage der Rückzahlung mit 2 v.H. über den jeweiligen Diskontsatz der Bank deutscher Länder verzinsen.

Diese Verpflichtung ist öffentlich-rechtlicher Natur; denn es handelt sich bei der Entscheidung über die Subventionierung um einen Verwaltungsakt (so auch Schlichter DVBl. 1966, 738). Da dieser Verwaltungsakt in seiner Wirksamkeit von der Übernahme einer Verpflichtung abhängt, die ihn überhaupt erst rechtswirksam macht, handelt es sich um einen Verwaltungsakt auf Unterwerfung (vgl. Wolff, Verwaltungsrecht I, 7. Aufl., § 48 III S. 323). Eine solche Unterwerfung ist auch zulässig; sie ist keine selbständige Belastung im Sinne von BVerwGE 6, 282 ff., sondern sie dient der Durchführung des Subventionszweckes und belastet den Subventionsempfänger nicht, sofern er die empfangene Leistung zweckentsprechend verwertet. (Über die Zulässigkeit solcher Verpflichtungen vgl. Ipsen, öffentliche Subventionierung Privater, S. 81; vgl. auch BVerwGE 20, 101 [102]). Insbesondere bestehen keine Bedenken gegen die Verpflichtung der Erstattung bei nicht zweckentsprechender Verwendung der Subvention. Daß die Erstattungsverpflichtung auch eine Zinsverpflichtung mit umfaßt, erscheint unbedenklich. Zwar gibt es für einen solchen Zinsanspruch keine gesetzliche Grundlage. Das schließt aber nicht aus, daß der Antragende sich verpflichtet, im Fall zweckwidriger Verwendung des Betrages auch den Nutzungsvorteil zu erstatten.

Auf die Verpflichtung kann nicht die Zweistufentheorie Anwendung finden; es handelt sich somit nicht um eine zivilrechtliche Verpflichtung. In Fällen der Subventionierung durch verlorenen Zuschnitt ist das Subventionsverhältnis in der Regel einstufig (Ipsen, a.a.O. S. 63; siehe auch Bauer in Gemeinnutziges Wonnungswesen 1968, 73 [74]). Durch die Unterwerfung hat der Antragende nur Pflichten übernommen, die dem öffentlich-rechtlichen Subventionszweck dienen sollen und daher ihrer Natur nach ebenfalls öffentlich-rechtlich sind.

Die besondere Art der Regelung durch die Bekanntmachungen ändert nichts daran, daß die Gewährung der Subventionierung auch im vorliegenden Fall durch einen begünstigenden Verwaltungsakt erfolgt. Nach Ziffer 5 der Bekanntmachungen werden die Förderungsbeiträge auf schriftlichen Antrag "gewährt". Bei einem öffentlich-rechtlichen Vertrag wären dagegen übereinstimmende Willenserklärungen beider Beteiligten erforderlich; die Beteiligten würden sich gleichberechtigt gegenüberstehen. Nach den Bekanntmachungen tritt aber die Bundesrepublik Deutschland dem Antragenden hoheitlich gegenüber; sie gewährt ihm bei Erfüllung der Voraussetzungen aus wirtschaftspolitischen Gründen Beiträge, sofern er die in Ziffer 9 aufgeführte Verpflichtung übernimmt, die in dem vorgeschriebenen Antragsformular der Anlage 2 zu den Bekanntmachungen bereits enthalten ist. Es ist ohne Bedeutung, daß der Antrag an die Treuarbeit zu richten ist und diese die Förderungsbeiträge zur Zahlung anweist. Die Treuarbeit wirkt dabei nicht selbständig im eigenen Namen, sondern im Auftrage der Beklagten; sie weist die Förderungsbeiträge für diese an. Sie gibt damit lediglich Verwaltungsakte der Beklagten für diese weiter. Hierdurch entstehen unmittelbare öffentlich-rechtliche Beziehungen zwischen der beklagten Bundesrepublik und dem Antragsteller. Das ergibt sich insbesondere auch aus Ziffer 9 der Bekanntmachungen, wonach sich der Antragsteller und Zwischenhändler der folgenden Handelsstufen "zugunsten der Bundesrepublik Deutschland" verpflichten.

Auch zwischen dem Kläger als Zwischenhändler und der Beklagten sind durch den Erwerb der auf Grund der Bekanntmachungen verbilligten Handelsdünger und Übernahme der Verpflichtung nach Nr. 9 der Bekanntmachungen solche öffentlich-rechtlichen Beziehungen unmittelbar entstanden. Die Subvention wird nämlich nicht nur dem Antragenden, sondern auch allen weiteren Erwerbern des subventionierten Düngers bis zum letzten Verbraucher durch begünstigenden Verwaltungsakt auf Unterwerfung gewährt. Ihre Weitergabe im Rahmen der Handelskette stellt auch eine Begünstigung des Zwischenhändlers dar, bei dem die Förderungsbeiträge nicht nur durchlaufen, sondern dem sie auch zugute kommen, weil subventionsbegünstigter Dünger leichter zu verkaufen ist. Es handelt sich dabei um einen Verwaltungsakt auf Unterwerfung "an den es angeht"; er wendet sich an alle diejenigen, die diese konkret subventionierte Ware erwerben und an die die Subvention weitergegeben wird. Der Verkäufer, der auf die Bedingungen der Subvention pflichtgemäß hinweist, ist Überbringer dieses Verwaltungsakts, ist insoweit Bote der Beklagten. Ein Verwaltungsakt "an den es angeht" ist zulässig. Für einen Verwaltungsakt ist nicht erforderlich, daß der Empfänger bestimmt ist. Wenn ein Verwaltungsakt auch einen Einzelfall regeln und folglich konkret sein muß, so betrifft das doch nur die Bezogenheit auf einen bestimmten Sachverhalt (s. Wolff, a.a.O. § 46 II a S. 297), nicht auch seinen Empfängerkreis, zumal es Verwaltungsakte gibt, die an keinen bestimmten Empfänger gerichtet werden (so BVerwGE 7, 54 [BVerwG 23.05.1958 - VII C 27/57] [55]; vgl. auch BVerwGE 12, 87 [89]). Auch eine Allgemeinverfügung richtet sich "an den es angeht". Das wird besonders bei den Verkehrszeichen deutlich, die nach herrschender Lehre als Allgemeinverfügungen angesehen werden (BVerwGE 27, 181). Dies Ergebnis steht nicht in Widerspruch zu der Auffassung des II. Senats dieses Gerichts (VerwRspr. 13, 656 [661]), daß Verwaltungsakte sich nicht auf eine unbestimmte Zahl von Fällen und einen erst in Zukunft entstehenden Sachverhalt erstrecken. Der Sachverhalt liegt hier fest; der betroffene Personenkreis ist allerdings nicht von Anfang an bestimmt, wohl aber bestimmbar. Ebenso erfolgt die Unterwerfungserklärung gegenüber der Beklagten, auch wenn der Verkäufer sie erst einmal entgegennimmt und verwahrt. Wenn die Beklagte sie benötigt, wird er sie an diese weiterzuleiten haben. Auch insofern ist der Verkäufer also nur Bote.

Der Kläger hat sich der Beklagten gegenüber auch ordnungsgemäß unterworfen. Für das Preisjahr 1956/57 hat er sich schriftlich verpflichtet, alle in Ziffer 4 und 9 der Bekanntmachung enthaltenen Bestimmungen zu beachten und auszuführen, und zwar in einer durch Belege nachweisbaren Form. Der Kläger kann sich nicht darauf berufen, daß er damit nicht zu der in Nr. 7 der Bekanntmachung geregelten Erstattung verpflichtet sei. Nr. 9 Buchst. c sieht nämlich die Verpflichtung vor, entsprechend Nr. 7 der Treuarbeit Mitteilung zu machen sowie die Förderungsbeiträge zu erstatten und zu verzinsen. Die Erklärung des Klägers umfaßte damit zweierlei, nämlich die eigene Übernahme der Verpflichtung zu Nr. 9 Buchst. c und deren Weitergabe. Das ist der objektive Erklärungswert; denn der objektive Betrachter konnte nicht annehmen, daß er die Verpflichtung zwar weitergeben, aber nicht selbst übernehmen wollte. Für die folgenden Preisjahre liegen entsprechende schriftliche Erklärungen des Klägers nicht vor. Es kann dahingestellt bleiben, ob der Kläger sich in diesem Jahr nicht bereits durch die Bestellung subventionierten Düngers der ihm bekannten Verpflichtung unterworfen hat; denn er hat auf jeden Fall sein Einverständnis dadurch konkludent erklärt, daß er nicht den vollen Kaufpreis zahlte, sondern den Förderungsbeitrag vom Rechnungsbetrag absetzte, obwohl ihm auf Grund der Übersendungen der Bekanntmachungen und des Aufdrucks auf den Rechnungen bekannt gemacht worden war, daß er diesen Förderungsbeitrag nur bei Unterwerfung unter die Verpflichtungen, die die Bekanntmachungen vorsahen, entgegennehmen durfte.

Da sich der Kläger somit unmittelbar der Beklagten gegenüber unterworfen und nicht etwa die Verpflichtung der Firma Klöckner übernommen hat, kann der Grundgedanke des § 120 Abs. 2 AO schon aus diesem Grunde hier nicht entsprechend angewandt werden.

Der Kläger hat die von ihm übernommene Verpflichtung aus Nr. 9 der Bekanntmachungen nicht erfüllt; denn er hat die Firma Siska nicht entsprechend dieser Bestimmung verpflichtet; zumindest hat er das, wie das Berufungsgericht revisionsrechtlich bindend festgestellt hat, nicht beweisen können. Der Kläger hatte sich in seiner Erklärung vom 19. Juni 1956 ausdrücklich verpflichtet, die Bestimmungen zu beachten und auszuführen, und zwar in einer durch Belege nachweisbaren Form. Als Kaufmann mußte er wissen, daß die Verpflichtung seines Abnehmers für die Beklagte nur dann sinnvoll sein konnte, wenn er sie durch Belege beweisen konnte. Er konnte dies auch unmittelbar aus der Anlage 2 zu den Bekanntmachungen entnehmen. Solche Belege hätten keineswegs nur in einer schriftlichen Erklärung des Abnehmers zu bestehen brauchen, sondern es hätten auch andere Belege wie Durchschläge der Rechnungen mit einem entsprechenden Hinweis an die Firma Siska oder dergleichen genügt. So aber bestreitet die Firma Siska die Übernahme einer derartigen Verpflichtung und die Beklagte ist nicht in der Lage, ihr nachzuweisen, daß sie sie ihr gegenüber auf Veranlassung des Klägers hin übernommen hat. Das aber geht zu Lasten des Klägers, der zur Weitergabe der Verpflichtung in nachweisbarer Form verpflichtet war.

Durch die Verletzung der Verpflichtung durch den Kläger allein ist aber ein Erstattungsanspruch noch nicht entstanden. Es muß vielmehr hinzukommen, daß die Handelsdünger zu einem Zweck verwandt worden sind, für den die Verbilligung nach Nr. 1 der Bekanntmachungen nicht bestimmt war. Da die Erstattung ein Mittel zur Durchsetzung des Subventionszweckes ist, kann sie dann nicht geltend gemacht werden, wenn feststeht, daß die Förderungsbeiträge letztlich doch zweckentsprechend verwandt worden sind. Das ist jedoch nicht der Fall. Es handelt sich um Förderungsbeiträge auf Grund des Landwirtschaftsgesetzes. Verbilligt wird nach Nr. 1 Dünger, sofern er zur direkten Anwendung in den Verkehr gebracht wird. Die Verarbeitung des Düngers zu Vitaflorstäbchen ist keine direkte Anwendung, ohne daß es darauf ankommt, wie diese zusammengesetzt sind. Solche Stäbchen werden auch nicht in der Landwirtschaft verwandt. Es handelt sich vielmehr um eine Verwendung, die der Zweckbestimmung der Nr. 1 zuwiderläuft.

2.

Die Beklagte durfte diesen Erstattungsanspruch auch durch Leistungsbescheid geltend machen. Das ergibt sich allerdings nicht auf Grund des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes vom 27. April 1953 (BGBl. I S. 157) - VwVG -. Zwar bestimmt § 1 Abs. 1 VwVG, daß öffentlich-rechtliche Geldforderungen des Bundes im Verwaltungswege vollstreckt werden, doch besagt Absatz 2, daß davon solche öffentlich-rechtlichen Geldforderungen ausgenommen sind, die im Wege des Parteistreites vor den Verwaltungsgerichten verfolgt werden. Um einen Parteistreit handelt es sich aber dann, wenn die Verwaltungsbehörde das streitige Rechtsverhältnis nicht selbst durch Verwaltungsakt regeln kann (BVerwGE 25, 71 [BVerwG 16.09.1966 - I C 53/65] [78]). Maßgebend ist also auch hier die Frage, ob die Behörde einen Verwaltungsakt setzen darf (vgl. Rupp, DVBl. 1963, 577 ff.). Erst wenn diese Frage bejaht wird, kann § 1 Abs. 1 VwVG zur Anwendung kommen. Diese Frage wird nicht durch § 3 VwVG beantwortet. Zwar bedarf es nach § 3 Abs. 1 VwVG zur Vollstreckung keines vollstreckbaren Titels. Das bedeutet aber nur, daß das Verfahren durch eine Vollstreckungsanordnung der Behörde eingeleitet werden darf, wenn der Schuldner einen Leistungsbescheid, erhalten hat (Bundestag, 1. Wahlperiode Drucksache 3981 Begründung zu § 3 VwVG). Der Leistungsbescheid ist, wie sich aus § 3 Abs. 2 Buchst. a VwVG ergibt, Voraussetzung, nicht aber Maßnahme der Vollstreckung. Die Berechtigung zum Erlaß eines Leistungsbescheides kann aus dem Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz nicht hergeleitet werden; denn § 3 Abs. 1 VwVG bestimmt nicht, daß immer ohne vollstreckbaren Titel vollstreckt werden könne, sondern daß es eines solchen - im Gegensatz zur Zivilprozeßordnung - nicht bedürfe. Andernfalls wäre die Bestimmung des § 1 Abs. 2 VwVG sinnlos, weil dann öffentlich-rechtliche Geldforderungen ausschließlich durch Leistungsbescheide durchzusetzen wären.

Die Berechtigung der Beklagten zum Erlaß eines Leistungsbescheides ergibt sich im vorliegenden Falle vielmehr daraus, daß der Erstattungsanspruch die Kehrseite des Leistungsanspruchs darstellt (BVerwGE 20, 295 [297]). Da die Subventionierung durch einen begünstigenden Verwaltungsakt erfolgte, kann die Erstattung als Kehrseite der Subventionierung ebenfalls in Form eines Verwaltungsaktes geltend gemacht werden (so auch Ipsen, a.a.O. S. 97).

Darüber hinaus ist eine Verwaltungsbehörde, die zur Zurücknahme eines Verwaltungsakts befugt ist und das Verhältnis zum Begünstigten obrigkeitlich gestalten darf, als berechtigt anzusehen, das Rückforderungsrecht selbst durchzusetzen (so BVerwGE 25, 72 [77]; vgl. auch BVerwG VIII C 65.64 vom 15. Oktober 1964, Buchholz BVerwG 238.4, § 24 Nr. 3). Die Frage, ob es für die obrigkeitliche Gestaltung von Subventionen einer gesetzlichen Grundlage bedarf, kann in diesem Zusammenhang dahingestellt bleiben; denn für landwirtschaftliche Subventionen stellt das Landwirtschaftsgesetz zumindest in Verbindung mit der jeweiligen Zuwendung der Subventionen im Haushaltsgesetz eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage dar (BVerwGE 20, 101 [103]).

Da die Revision ohne Erfolg geblieben ist, muß der Kläger nach § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Revisionsverfahrens tragen.