Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.10.1969, Az.: BVerwG IV C 44.68

I.

Der Kläger ist Eigentümer eines landwirtschaftlichen Anwesens in der beigeladenen Gemeinde, das u.a. auch das frühere Flurstück 95/4 erfaßt. Dieses Grundstück liegt östlich des Ortskerns etwa 100 m westlich der Bundesstraße 216. Es grenzt an die Nordseite der etwa 3 m breiten asphaltierten Dorfstraße an. An der Nordseite dieser Straße liegt unmittelbar an ihrer Kreuzung mit der vorgenannten Bundesstraße ein bäuerliches Anwesen mit Stallungen, an das sich in westlicher Richtung auf den Ortskern zu ein etwa 1 Morgen großes Erdbeerfeld anschließt, dem das vorgenannte Flurstück folgt. Auf seinem westlichen Viertel ist nach Erteilung einer Teilungs- und Baugenehmigung ein Einfamilienhaus erstellt worden. Der übrige unbebaute Teil des früheren Flurstücks - etwa 65 × 70 m groß - wird zur Zeit als Acker genutzt. Zwei weitere in Richtung auf den Ortskern folgende Grundstücke sind ebenfalls bebaut.

Für das streitige Gelände bestehen keine Bauleitpläne; einen Bebauungsplan hat die beigeladene Gemeinde lediglich für ein beim Ortsteil Q. gelegenes Gelände aufgestellt, das etwa 500 m von dem streitigen Grundstück entfernt ist und nördlich der Bundesstraße 216 liegt.

Nach einem von der benachbarten Gemeinde aufgestellten Flächennutzungsplan ist eine Ortsumgehung der Bundesstraße 216 vorgesehen, die teilweise das Gebiet der beigeladenen Gemeinde anschneidet und in ihrem Bereich wieder in die alte Bundesstraße 216 einmünden soll. Ihre Trasse würde kurz vor der Einmündung den rückwärtigen Teil des streitigen Grundstücks des Klägers in Anspruch nehmen. Das zuständige Straßenbauamt hat an dieser Planung mitgewirkt, der Niedersächsische Minister für Wirtschaft und Verkehr hat die geplante Trassierung der Ortsumgehung grundsätzlich gebilligt.

Im November 1965 beantragte der Kläger beim Beklagten Genehmigung für die Teilung seines damaligen Flurstücks 95/4 in vier Bauplätze. Der Beklagte versagte zunächst durch Bescheid vom Dezember 1965 die beantragte Bodenverkehrsgenehmigung (Teilung), verfügte aber dann im Lauf des Widerspruchsverfahrens für den westlichen Bauplatz Teilungsgenehmigung. Im übrigen wies die Widerspruchsbehörde den Widerspruch des Klägers gegen die Versagung der Teilungsgenehmigung zurück. Im gerichtlichen Überprüfungsverfahren beschränkte der Kläger sein Begehren auf Genehmigung der Aufteilung des restlichen Flurstücks in zwei Bauplätze.

Seine Verpflichtungsklage hatte weder beim Verwaltungsgericht noch beim Oberverwaltungsgericht Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht führt aus: Für die beabsichtigte Grenzänderung sei nach § 19 Abs. 2 Nr. 2 BBauG eine Bodenverkehrsgenehmigung notwendig, weil das Grundstück außerhalb des räumlichen Geltungsbereichs eines Bebauungsplans und außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liege. Der ursprüngliche Teilungsantrag sei in seinem zur Überprüfung gestellten Umfang (Längsteilung des Grundstücks in zwei gleich große Teilstücke mit genau bezeichneter Grenz-Linie) so hinreichend konkretisiert, daß er nunmehr den an die Bestimmtheit eines solchen Antrags zu stellenden Anforderungen entspreche (BVerwGE 19, 84 [BVerwG 30.06.1964 - I C 79/63]). Auch die formellen Voraussetzungen des Verwaltungsstreitverfahrens seien nunmehr gegeben, nachdem a) der Beklagte erklärt habe, seine Ablehnung beziehe sich auch auf den der Überprüfung unterstellten (geänderten) Teilungsantrag, b) der Kläger seinen Widerspruch auch auf diese Ablehnung erstreckt habe und c) die Widerspruchsbehörde die Erklärung abgegeben habe, ihr Bescheid erfasse auch das jetzt vor den Verwaltungsgerichten streitige Teilungsvorhaben.

Nach dem Ergebnis der Ortsbesichtigung gehöre das Grundstück in den Außenbereich der beigeladenen Gemeinde, es habe zwar nach Westen hin Anschluß an ein bebautes Grundstück und über dieses hinweg Anschluß an die fast ununterbrochene Bebauung, die bei diesem Grundstück beginne und sich in westlicher Richtung fortsetze. Östlich des streitigen Grundstücks liege das 1 Morgen große Erdbeerfeld und dann anschließend das - in den Feststellungen genannte - bäuerliche Anwesen. Eine bloße Baulücke sei hinsichtlich des streitigen Grundstücks nicht anzuerkennen. Es habe eine Straßenfront von etwa 60 m, etwa dieselbe Straßenfront besitze auch das anschließende Erdbeerfeld. Damit sei die Bebauung auf eine Strecke von über 100 m unterbrochen. Unter Bewertung der Tatsache, daß sich darüber hinaus auch nördlich und südlich des streitigen Grundstücks Ackerflächen befinden, könne es selbst bei Berücksichtigung dörflicher Verhältnisse nicht als eine Baulücke angesehen werden. Bei diesen Verhältnissen ende die dem Innenbereich zuzurechnende Bebauung mit dem in westlicher Richtung angrenzenden Grundstück; das bäuerliche Anwesen an der Straßenkreuzung liege bereits außerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils in Streulage.

Deshalb sei entscheidend, ob die mit der Teilung bezweckte Nutzung im Sinn von § 35 BBauG mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar sei.

Eine Privilegierung im Sinn von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BBauG sei nicht anzunehmen. Dem somit nach § 35 Abs. 2 und 3 BBauG zu beurteilenden Vorhaben des Klägers müsse entgegengehalten werden, daß die mit der Teilung bezweckte Bebauung die Durchführung der geplanten Ortsumgehung der Bundesstraße 216 wesentlich erschweren könne. Der Begriff der öffentlichen Belange habe bei privilegierten und nichtprivilegierten Vorhaben unterschiedliches Gewicht. Die ersteren seien generell dem Wesen des Außenbereichs adäquat, deshalb grundsätzlich zulässig, bzw. unzulässig nur dann, wenn ihnen im Einzelfall öffentliche Belange entgegenstehen. Die Ausführung von sonstigen Vorhaben sei nicht von der Eigenart des Außenbereichs her intendiert, bei ihnen fehle es an einer von vornherein für ihre Zulässigkeit streitenden Regel. Ein und derselbe tatsächliche Umstand könne deshalb bei der Beurteilung von privilegierten bzw. nichtprivilegierten Vorhaben in seiner Bewertung als öffentlicher Belang von unterschiedlichem Gewicht sein.

Im vorliegenden Einzelfall könne der Flächennutzungsplan der Nachbargemeinde als solcher nicht berücksichtigt werden, ihre Planungshoheit sei auf ihr Gemeindegebiet beschränkt. Indessen habe das Straßenbauamt diesem Flächennutzungsplan zugestimmt und müsse deshalb seine eigenen Planungen gemäß § 7 BBauG ihm anpassen. Das Straßenbauamt habe darüber hinaus den Plan der Verlegung der Bundesstraße 216 aus eigener Initiative verfolgt und sich wegen dieser überörtlichen Planung mit dem zuständigen Minister für Wirtschaft und Verkehr in Verbindung gesetzt mit dem Ergebnis, daß die zur Zeit geplante Trasse seine Billigung gefunden habe. Mit dieser ministeriellen Billigung der Trasse sei die Planung in ein Stadium getreten, in dem nicht nur eine bloße Wunschplanung vorliege. Möge auch endgültig noch nicht abzusehen sein, ob die Planung in absehbarer Zeit finanziell verwirklicht werden könne oder ob es bei der bisher geplanten Trasse verbleiben würde, bestehe doch eine hinreichend ernste Möglichkeit, daß die Umgehungsstraße nach den derzeitigen Plänen gebaut werde. Dann sei aber nicht auszuschließen, daß die Bebauung des zu teilenden Grundstücks diese Planung wesentlich erschweren werde, zumal erfahrungsgemäß nicht auszuschließen sei, daß die Trasse aus boden- oder verkehrstechnischen Gründen noch einige Meter nach der einen oder anderen Seite verlegt werden müsse; auch eine andere Anbindung der bisherigen Dorfstraße an die Bundesstraße sei nicht auszuschließen.

Aus diesen Gründen sei die überörtliche Planung der Verlegung der Bundesstraße als durch die geplante Bebauung beeinträchtigter öffentlicher Belang zu bewerten. Dieser Anerkennung könne nicht entgegengehalten werden, daß das Planfeststellungsverfahren detailliert ausgestaltet sei und im vorliegenden Fall möglicherweise weder ein Planfeststellungsverfahren eingeleitet (§ 17 FStrG), noch eine Entscheidung nach § 16 FStrG getroffen werden sei. In diesem Zusammenhang könne auch offenbleiben, ob vor der Entscheidung nach § 16 a.a.O. bereits ein Planungsgebiet (§ 9 a Abs. 3 a.a.O.) gebildet werden könne. Die vorstehend genannten Möglichkeiten seien vor allem für die Bereiche geschaffen, in denen sonst eine Bebauung nicht verhindert werden könnte (§§ 30, 34 BBauG, möglicherweise auch § 35 Abs. 1 a.a.O.). Für (hier ausschließlich zur Beurteilung stehende) sonstige Vorhaben im Außenbereich enthalte bereits § 35 Abs. 2 BBauG eine ausreichende Sicherung gegen die Zulassung solcher Vorhaben, durch die öffentliche Belange beeinträchtigt würden. Die Berücksichtigung einer Straßenplanung vor Inkrafttreten einer Veränderungssperre oder vor Bildung eines Plangebietes bei ihrer baurechtlichen Prüfung rechtfertige sich gerade dadurch, daß die Grundstücke des Außenbereichs weder Baulandqualität hatten, noch daß der Außenbereich die Errichtung nichtprivilegierter Vorhaben intendiere. An die Zulassung sonstiger Vorhaben im Außenbereich seien strenge Anforderungen zu stellen. Zeichne sich eine sinnvolle Planung einer Bundesstraße im Außenbereich bereits ab, bewirke das öffentliche Interesse an der Möglichkeit, diese Planung ohne zusätzliche Schwierigkeiten zu verwirklichen, daß die grundsätzliche Regel, den Außenbereich von sonstigen Vorhaben weitgehendst freizuhalten, nicht mehr durchbrechen werden könne.

Zum gleichen Ergebnis würde der Senat - insoweit allerdings in Widerspruch mit Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts - kommen, weil er der Rechtsauffassung sei, daß entsprechend der Wortfassung des § 35 Abs. 2 BBauG bei der Beurteilung sonstiger Vorhaben im Außenbereich ein Ermessensspielraum der Baugenehmigungsbehörden bestehe. In diesem Rahmen wäre die Ablehnung der Teilung des Grundstücks zum Zweck der Bebauung bereits durch den Hinweis auf die im Entstehen begriffene Planung gedeckt. Dies gelte um so mehr, als es sich hier nicht um reine innergemeindliche Planungsfragen handele, sondern eine überörtliche Straßenführung zur Erörterung stehe. In diesem Fall müsse das Ermessen der dafür im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens zuständigen überörtlichen Behörden maßgebend sein.

Die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision nützt der Kläger mit dem Antrag, die angefochtenen Urteile und die Versagung der Bodenverkehrsgenehmigung aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, Bodenverkehrsgenehmigung (Teilungsgenehmigung) zu erteilen. Er rügt Verletzung des § 35 Abs. 2 BBauG. Die Planung einer Bundesstraße vor Einleitung des im Bundesfernstraßengesetz geregelten förmlichen Verfahrens und vor Inkrafttreten einer Veränderungssperre oder vor Festsetzung eines Planungsgebietes könne nicht als öffentlicher Belang im Sinn von § 35 Abs. 2 BBauG herangezogen werden. Ein Ermessensspielraum der Behörde bei Anwendung der vorgenannten Vorschrift bestehe nicht.

Der Beklagte beantragt Zurückweisung der Revision unter Berufung auf die in allen entscheidungserheblichen Teilen mit Gesetz und Rechtsprechung übereinstimmende rechtliche Beurteilung durch das Oberverwaltungsgericht.

II.

Die Revision hatte keinen Erfolg.

Das Oberverwaltungsgericht hat - folgerichtig - zunächst geprüft, ob der vom Kläger gestellte Teilungsantrag in seinem endgültigen, auf die Genehmigung der Teilung in zwei Grundstücke beschränkten Umfang den Anforderungen entspricht, die an die Bestimmtheit eines solchen Antrags zu stellen sind. Es hat dies unter nicht zu beanstandender Einbeziehung der zum Antrag vom Kläger vor dem Senat abgegebenen Erklärung in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (für alle BVerwGE 19, 84 [BVerwG 30.06.1964 - I C 79/63]) mit zutreffender Begründung bejaht. Auch die Erkenntnis des angefochtenen Urteils, daß den formellen Voraussetzungen des Verwaltungsstreitverfahrens genügt ist, begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

Das Oberverwaltungsgericht hat darauf - ebenfalls folgerichtig - erörtert, ob das für die Teilung vorgesehene Grundstück innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegt. Es hat an Hand der Ergebnisse der von ihm durchgeführten Ortsbesichtigung, die im einzelnen in den von ihm getroffenen Feststellungen festgehalten sind, in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats den nicht zu beanstandenden Schluß gezogen, daß die dem Innenbereich zuzurechnende Bebauung vor dem zur Teilung vorgesehenen Grundstück endet und auch über das bäuerliche Anwesen an der Kreuzung der Bundesstraße, das außerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils in Streulage liegt, kein Bebauungszusammenhang zwischen der dem Innenbereich zuzurechnenden Bebauung und dem nördlich und südlich von Ackerflächen umgebenen, selbst rein landwirtschaftlich genutzten, für die Teilung vorgesehenen Grundstück hergestellt werden kann.

Damit war das Grundstück des Klägers dem Außenbereich zuzuordnen.

Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht bei der anschließend erforderlichen Prüfung, ob die vom Kläger beabsichtigte Teilung des Grundstücks einem privilegierten Vorhaben im Sinn von § 35 Abs. 1 Ziff. 1 und 2 BBauG dient, dahin erkannt, daß bei den offengelegten Absichten des Klägers, die eindeutig auf reine Wohnbauten gerichtet sind, eine solche Privilegierung ausscheidet. Diese Erkenntnis steht - insoweit kann auf die eingehenden Begründungsausführungen verwiesen werden - ebenfalls in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des erkennenden Senats.

Der Kläger verfolgt deshalb mit seinem Teilungsantrag die Durchsetzung eines sonstigen Vorhabens, das im Einzelfall (nur) zugelassen werden könnte, wenn seine Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt.

Das angefochtene Urteil hat als Ergebnis seiner Prüfung unter dem rechtlichen Gesichtspunkt der Beeinträchtigung öffentlicher Belange sich dazu bekannt, daß der Genehmigung des Antrags des Klägers rechtserheblich der Umstand entgegensteht, daß die mit der Teilung bezweckte Bebauung die Durchführung der geplanten Ortsumgehung der Bundesstraße 216 wesentlich erschweren kann. Es hat bei der rechtlichen Beurteilung zutreffend auch die Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren in seine Überprüfung einbezogen, weil es über die vom Kläger erhobene Verpflichtungsklage zur Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung (Teilungsgenehmigung) zu entscheiden hatte.

Nicht zu beanstanden ist, daß das Oberverwaltungsgericht weder dem Bebauungsplan der beigeladenen Gemeinde für das Gebiet von Qu. noch dem Flächennutzungsplan der Nachbargemeinde unmittelbar öffentliche Belange entnommen hat, die durch das Vorhaben des Klägers, sein Grundstück zu Zwecken der Bebauung zu teilen, beeinträchtigt werden könnten. Der Bebauungsplan enthält in dieser Richtung, wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht folgert, positiv nur die rechtswirksame Aussage, daß im beplanten Gebiet nach den Festsetzungen des Plans gebaut werden kann. Der unmittelbare Aussagewert des Flächennutzungsplans beschränkt sich nach der zutreffenden Rechtsansicht des Oberverwaltungsgerichts auf die Darstellung der Planungsabsichten der Nachbargemeinde für ihr eigenes Gemeindegebiet und nur für dieses.

Richtig ist auf der anderer. Seite aber auch die Erkenntnis des Oberverwaltungsgerichts, daß die rechtsförmliche Ausgestaltung des Planfeststellungsverfahrens einschließlich der Möglichkeit, eine Veränderungssperre zu verhängen oder ein Planungsgebiet zu bilden, nicht rechtsgrundsätzlich ausschließt, daß eine noch nicht in diesem förmlichen Verfahren befindliche Planung einer Bundesstraße als öffentlicher Belang zu werten ist. Auch aus einer noch nicht verfahrensförmlich verfestigten überörtlichen Planung können sieh öffentliche Belange ergeben, die ein nichtprivilegiertes Vorhaben im Außenbereich stören (beeinträchtigen) kann. Zu Recht rückt das Oberverwaltungsgericht in den Vordergrund seiner Überlegungen die Erwägung, daß Grundstücke des Außenbereichs weder "Baulandqualität" haben (vgl. dazu BVerwGE 26, 111 [BVerwG 27.01.1967 - IV C 33/65]), noch daß der Außenbereich die Errichtung nichtprivilegierter Vorhaben intendiert, vielmehr an ihre Zulassung strenge Anforderungen stellt. Das Eigentum an Außenbereichsgrundstücken ist durch die Beschränkung der Bebauung des Außenbereichs, jedenfalls für sogenannte nichtprivilegierte Bauten, durch § 35 Abs. 2 und 3 BBauG in erheblichem Umfang gebunden.

Allerdings kann eine solche Bindung, soll sie nicht in Konflikt mit dem Grundrecht des Art. 14 GG geraten, nicht schrankenlos sein; die Anerkennung, daß einer bisher noch nicht verfahrensförmlich - im Rahmen des Bundesfernstraßengesetzes - verfestigten Planung öffentliche Belange entnommen werden können, die im Rahmen des § 35 Abs. 2 und 3 BBauG einem Bauvorhaben entgegengesetzt werden können, setzt ein Mindestmaß von anderweitiger Verfestigung und Verdeutlichung dieser Planung voraus. Von dieser rechtsgrundsätzlichen Überlegung ist aber auch das angefochtene Urteil ausgegangen, es fordert, daß es sich um erheblich mehr als eine bloße Wunschplanung handeln muß. Abgesehen von der selbstverständlichen Grundvoraussetzung, daß die erstrebte bauliche Nutzung des Grundstücks die durch die Planung erstrebten öffentlichen Belange in Frage stellen würde, muß eine hinreichend ernste Möglichkeit bestehen, daß sie nach diesen Plänen ausgeführt wird. Diesen Voraussetzungen ist aber, nach den Feststellungen des angefochtenen Urteils, die als solche von der Revision nicht in Frage gestellt sind, im zu entscheidenden Fall genügt:

1. Die Planung hat sich bereits auf eine bestimmte Trassierung der Umgehungsstraße verfestigt. Die geplante Trasse würde das Grundstück des Klägers in seinem nördlichen Teil durchschneiden mit dem Ergebnis, daß die Sicherung des gesetzlich vorgeschriebenen Abstands von der Bundesstraße entfallen würde, zumal erfahrungsgemäß nicht auszuschließen ist, daß die Trasse aus verkehrstechnischen Gründen noch um einige Meter verlegt werden muß.

2. Diese hinsichtlich der technischen Straßenführung genügend verfestigte Planung ist von dem zuständigen Straßenbauamt aus eigener Initiative verfolgt worden und hat bereits die Billigung des zuständigen Ministers für Wirtschaft und Verkehr gefunden.

Es ist nicht zu beanstanden, daß das Oberverwaltungsgericht gerade die vorgenannte Planbeteiligung des zuständigen Ministers als gewichtiges Indiz dafür bewertet hat, daß es sich hier um eine Planung handelt, die sich, wenn auch noch nicht in Richtung auf die Einleitung und Durchführung eines förmlichen Planfeststellungsverfahrens, doch bereits so sehr verfestigt hat, daß sie als öffentlicher Belang im Sinn von § 35 Abs. 2 und 3 BBauG bewertet werden muß, den die Durchführung der Teilungsbebauungspläne des Klägers beeinträchtigen würde.

Unter diesen Umständen hat aber der Beklagte die Erteilung der vom Kläger beantragten Bodenverkehrsgenehmigung (Teilungsgenehmigung) zu Recht versagt.

Dann kommt es aber nicht mehr auf die im angefochtenen Urteil angestellten Hilfserwägungen dahin an, ob § 35 Abs. 2 BBauG der Genehmigungsbehörde einen Ermessensspielraum einräumt, was der erkennende Senat im Anschluß an das Urteil des I. Senats vom 29. April 1964 (BVerwGE 18, 247) verneint.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO, [...].