Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.05.1997, Az.: BVerwG 8 C 9/96

I.

Die Klägerinnen wenden sich gegen ihre Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag für die Kosten der erstmaligen Herstellung der Karlsruher Straße im Abschnitt zwischen der Straße "Am Mittelfelde" im Norden und der Eichelkampstraße im Süden. Sie waren bis spätestens September 1995 Eigentümerinnen des 24 307 qm großen, danach in fünf Flurstücke aufgeteilten Eckgrundstücks Flurstück 80/17, das an die Karlsruher Straße angrenzt und in dem Bebauungsplan Nr. 685 - der auch die Straße erfaßt - als Gewerbegebiet ausgewiesen ist.

In den Jahren 1965 bis Anfang 1968 stellte die Beklagte die abgerechnete ca. 290 m lange Teilstrecke der Karlsruher Straße mit einer Fahrbahn, beidseitigen Radwegen, einem an der östlichen Straßenseite verlaufenden Gehweg sowie der Straßenbeleuchtung und der Straßenentwässerungseinrichtung bautechnisch fertig. Am 18. Mai 1989 beschloß der Rat der Beklagten die gesonderte Abrechnung dieses Abschnitts der Karlsruher Straße unter Abspaltung der Kosten für die Befestigung des auf der westlichen Straßenseite geplanten Gehwegs, dessen endgültige Herstellung zurückgestellt wurde. Gleichzeitig beschloß er die gesonderte Abrechnung des sich südlich an den zuvor bezeichneten Abschnitt anschließenden, 235 m langen Abschnitts zwischen der Eichelkampstraße und der ehemaligen Stadtgrenze gegenüber der Gemeinde Laatzen, der in den Jahren 1961/62 und 1984 in gleicher Weise wie die nördliche Teilstrecke - jedoch bereits mit beidseitigen Gehwegen - bautechnisch hergestellt worden war. Im Juli 1987 wurden beide Abschnitte der Karlsruher Straße für den öffentlichen Verkehr gewidmet.

Mit Bescheid vom 17. Oktober 1991 zog die Beklagte die Klägerinnen für die Herstellung des nördlichen Straßenabschnitts im Wege der Kostenspaltung zu einem Erschließungs(teil)beitrag von 144 385,73 DM heran. Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 8. Dezember 1992 abgewiesen. Während des Berufungsverfahrens hat das Berufungsgericht die aufschiebende Wirkung der gegen den Heranziehungsbescheid gerichteten Klage hinsichtlich eines noch nicht gezahlten Teilbetrags mit der Begründung angeordnet, der Abschnittsbildungsbeschluß vom 18. Mai 1989 sei rechtlich zweifelhaft. Daraufhin hat der Rat der Beklagten am 2. November 1995 beschlossen, die Kosten der erstmaligen Herstellung der Karlsruher Straße insgesamt - mit Ausnahme der Kosten für die Befestigung des westlichen Gehwegs - zu ermitteln und abzurechnen. Bereits zuvor - nämlich spätestens im September 1995 - hatten die Klägerinnen ihr Grundstück 80/17 in die Flurstücke 80/18, 80/22 und 80/21 - die ihnen weiterhin gehören - sowie in die Flurstücke 80/20 und 80/19 aufgeteilt. Das Flurstück 80/20 steht seither im Eigentum Dritter, das Flurstück 80/19 als Wegeparzelle im gemeinschaftlichen Eigentum der Klägerinnen und der Erwerber des Flurstücks 80/20.

Durch Urteil vom 29. November 1995 hat das Berufungsgericht unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils den angefochtenen Heranziehungsbescheid mit im wesentlichen folgender Begründung aufgehoben: Der Bescheid sei rechtswidrig, weil im Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Erschließungsbeitragspflichten für die Herstellung der Karlsruher Straße das veranlagte Buchgrundstück 80/17 infolge der Aufteilung nicht mehr bestanden habe. Denn die sachliche Beitragspflicht sei erst am 2. November 1995 entstanden, weil der Abschnittsbildungsbeschluß vom 18. Mai 1989 gegen das Willkürverbot verstoßen habe und deshalb als Grundlage für das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten nicht in Betracht komme. Angesichts des im wesentlichen gleichen Erschließungsvorteils für die Anlieger beider Straßenteilstrecken komme es für die Wirksamkeit des Abschnittsbildungsbeschlusses vom 18. Mai 1989 darauf an, ob auf die Anliegergruppen als Folge einer abschnittsweisen Abrechnung erheblich unterschiedliche Beitragslasten entfielen. Das sei wegen der ausschließlich für den nördlichen Abschnitt angefallenen Grunderwerbskosten in Höhe von 239 674,17 DM bei im wesentlichen gleichen bautechnischen Herstellungskosten der Teilanlagen zu bejahen. Abgesehen davon könne der Ratsbeschluß vom 18. Mai 1989 auch deshalb keine Grundlage für das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten sein, weil er durch den späteren Beschluß vom 2. November 1995 aufgehoben worden sei. Da die sachlichen Erschließungsbeitragspflichten somit erst durch den Ratsbeschluß vom 2. November 1995 entstanden seien, komme es für die Beurteilung des angefochtenen Bescheids auf die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse in diesem Zeitpunkt an. Deshalb müßten die infolge der Grundstücksaufteilung und des Eigentumswechsels bei einigen der neu gebildeten Flurstücke eingetretenen Veränderungen von Rechts wegen berücksichtigt werden. Die Beklagte hätte den nunmehr gegebenen Eigentumsverhältnissen durch einen entsprechenden Änderungsbescheid Rechnung tragen müssen.

Ohne einen solchen könne die angefochtene Beitragsfestsetzung keinen Bestand haben; dieser Mangel sei durch eigene Ermittlungen des Gerichts nicht heilbar.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die Revision der Beklagten, mit der sie die Verletzung materiellen Bundesrechts rügt und die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils erstrebt.

Die Klägerinnen treten der Revision entgegen.

II.

Die Revision der Beklagten hat Erfolg. Sie führt zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Das Berufungsurteil verletzt im Zusammenhang mit der Überprüfung der Abschnittsbildung Bundesrecht; die tatsächlichen Feststellungen lassen keine abschließende Beurteilung dieser Frage und damit der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids durch das Revisionsgericht zu.

1. In Übereinstimmung mit den Beteiligten geht das Berufungsgericht davon aus, die zwischen der Straße "Am Mittelfelde" im Norden und der ehemaligen Stadtgrenze gegenüber der Gemeinde Laatzen im Süden verlaufende Karlsruher Straße sei die hier maßgebliche Erschließungsanlage; sie erfülle seit ihrer Widmung für den öffentlichen Verkehr im Jahre 1987 die an eine beitragsfähige Anbaustraße (§ 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) zu stellenden Anforderungen. Dagegen ist aus bundesrechtlicher Sicht nichts einzuwenden. Die weitere Annahme des Berufungsgerichts, der Abschnittsbildungsbeschluß vom 18. Mai 1989 sei ungeachtet des Vorliegens der Voraussetzung des § 130 Abs. 2 Satz 2 BauGB wegen eines Verstoßes gegen das Willkürverbot unwirksam, läßt sich auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht abschließend beurteilen. Das Berufungsgericht hat die sich in diesem Zusammenhang aus dem materiellen Recht ergebenden Anforderungen an eine hinreichende Sachaufklärung verkannt. Darin liegt eine Verletzung von materiellem Bundesrecht. Die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Abschnittsbildungsbeschlusses vom 18. Mai 1989 ist auch entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts wegen des Ratsbeschlusses vom 2. November 1995 nicht hinfällig. Sollte nämlich der Abschnittsbildungsbeschluß wirksam sein, wären auf seiner Grundlage sachliche Erschließungsbeitragspflichten für die durch die beiden Abschnitte jeweils erschlossenen Grundstücke entstanden. Daran hätte nach dem im Erschließungsbeitragsrecht geltenden Rechtsgrundsatz der Einmaligkeit einer Beitragsentstehung für eine bestimmte Anlage die spätere Aufhebung des Abschnittsbildungsbeschlusses nichts mehr ändern können (vgl. etwa Urteil vom 20. Januar 1978 - BVerwG 4 C 2.75 - Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 26, S. 25 (27)).

2. Das Berufungsgericht begründet die vermeintliche Willkürlichkeit der Abschnittsbildung damit, es sei bereits im Zeitpunkt der Abschnittsbildung erkennbar gewesen, daß auf die dadurch gebildeten Anliegergruppen trotz im wesentlichen gleicher Vorteilssituation erheblich unterschiedliche Beitragslasten entfielen. Ob der im Anschluß daran geforderte Vergleich des Erschließungsaufwands bei abschnittsweiser Abrechnung mit demjenigen "bei einheitlicher Abrechnung" (vgl. BU S. 11) lediglich eine verunglückte Formulierung darstellt oder eine falsche rechtliche Sicht zum Ausdruck bringt, mag dahinstehen. Es fehlt jedenfalls an tatsächlichen Feststellungen, die den Vorwurf der Willkür hinreichend sicher tragen.

a) Daß das Berufungsgericht die Abschnittsbildung am Willkürverbot mißt, ist nicht zu beanstanden (vgl. schon Urteil vom 16. März 1970 - BVerwG IV C 69.68 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 35, S. 13 (16)). Es entspricht ferner der Rechtslage, daß unterschiedlich hohe Grunderwerbskosten mit Blick auf das Willkürverbot einer Abschnittsbildung entgegenstehen können. Der erkennende Senat hat dies in dem Urteil vom 7. Juni 1996 - BVerwG 8 C 30.94 - (Buchholz 406.11 § 130 BauGB Nr. 41 S. 11 ff.) näher dargelegt; daran wird festgehalten. Die einer Abschnittsbildung durch das Willkürverbot gezogene Grenze ist danach überschritten, wenn bei im wesentlichen gleicher Vorteilssituation die insoweit berücksichtigungsfähigen Kosten der erstmaligen Herstellung einer Teilstrecke je Quadratmeter Straßenfläche erheblich höher liegen als die entsprechenden Kosten für die erstmalige Herstellung der anderen Teilstrecke der gleichen Anlage. Dieser Kostenvergleich ist auf der Grundlage der für die Gemeinde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung über die Abschnittsbildung ermittelbaren Daten vorzunehmen. Bei ihm sind ausschließlich ausstattungsbedingte Mehrkosten - unter Ausschluß der auf Preissteigerungen entfallenden Anteile - berücksichtigungsfähig. Ausstattungsbedingt in diesem Sinne sind auch Kosten, die für einen Abschnitt deshalb entstehen, weil nur hier beispielsweise felsiger Untergrund zu bearbeiten, Gebäude abzureißen bzw. nur hier überhaupt oder besonders hohe Grunderwerbskosten zu entrichten sind (Urteil vom 7. Juni 1996, a.a.O., S. 17 f.).

b) Der vom bundesrechtlichen Willkürverbot geforderte Vergleich bezieht sich danach ausschließlich auf die voraussichtlichen Herstellungskosten. Auch das hat das Berufungsgericht zutreffend erkannt. Den Einwänden der Revision, die demgegenüber auf einen Vergleich der Beitragsbelastungen nach Verteilung des berücksichtigungsfähigen Erschließungsaufwands abstellen möchte, ist nicht zu folgen. Die hier zu beurteilende Frage ist nämlich vorrangig der erschließungsbeitragsrechtlichen Aufwendungsphase zuzuordnen; überdies würde die Berücksichtigung von - u.U. schwierigen und im Zeitpunkt der Abschnittsbildung regelmäßig noch gar nicht abschließend einschätzbaren - Verteilungsaspekten die Handhabung des Instruments der Abschnittsbildung unnötig erschweren und damit dieses zugunsten der Gemeinden geschaffene Vorfinanzierungsinstitut über Gebühr beeinträchtigen.

c) Die Willkürgrenze ist schließlich erst dann überschritten, wenn die maßgeblichen Mehrkosten im Vergleich der gebildeten Abschnitte miteinander "erheblich" sind. Daß es auf diesen abschnittsweisen Vergleich und nicht etwa - wie die Revision meint und das Berufungsurteil gelegentlich nahelegen könnte (vgl. BU S. 11) - auf den Vergleich des abgerechneten Abschnitts mit einer Veranlagung der gesamten Erschließungsanlage ankommt, ist eine zwingende Folge der Maßgeblichkeit der Herstellungskosten; dementsprechend geht das Urteil vom 7. Juni 1996 (a.a.O.) ohne weiteres von dieser Voraussetzung aus. Erheblich sind die ausstattungsbedingten Mehrkosten nach Maßgabe dieses Urteils - auf das wegen der Begründung im einzelnen verwiesen wird - dann, wenn im Zeitpunkt der Abschnittsbildung zu erwarten war, daß sie im nördlichen Abschnitt je Quadratmeter Straßenfläche um mehr als ein Drittel höher liegen werden als im südlichen Abschnitt. Ob dies der Fall war, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt. Zwar mag einiges dafür sprechen, daß die "Drittel-Grenze" hier überschritten ist. Die Beklagte hat sich jedoch trotz einer Aufforderung seitens der Klägerinnen zur Klarstellung dieses Rechenwerks im Revisionsverfahren hierzu nicht geäußert; der Senat hält unter diesen Umständen eine Zurückverweisung zur eindeutigen Ermittlung dieser Willkürgrenze unter Beachtung der Vorgaben durch das Urteil vom 7. Juni 1996 für sachgerecht.

3. Sollte das Berufungsgericht im Rahmen seiner erneuten Verhandlung und Entscheidung zu dem Ergebnis kommen, die vom bundesrechtlichen Willkürverbot einer zulässigen Abschnittsbildung gezogene Grenze sei hier nicht überschritten, die Abschnittsbildung also wirksam, könnten - wie bereits dargelegt - die dann entstandenen sachlichen Beitragspflichten durch den Aufhebungsbeschluß vom 2. November 1995 nicht nachträglich wieder beseitigt werden. Falls das Oberverwaltungsgericht hingegen die Abschnittsbildung auch nach erneuter Prüfung für unwirksam halten sollte, wäre der Kostenspaltungsbeschluß vom 2. November 1995 von Belang. Das Berufungsgericht nimmt an, dieser Beschluß sei wirksam, auf seiner Grundlage seien Erschließungs(teil)beitragspflichten für die Kosten aller Teileinrichtungen der Karlsruher Straße mit Ausnahme des westlichen Gehwegs entstanden. Das wäre nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Allerdings hinge dann die Beantwortung der Frage, ob der angefochtene Erschließungsbeitragsbescheid dem Grunde nach rechtmäßig ist, aus der Sicht des Bundesrechts davon ab, ob eines oder mehrere dieser im (Mit-)Eigentum der Klägerinnen stehenden "Nachfolgegrundstücke" durch die Karlsruher Straße im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossen werden und das Landesrecht es für verfahrensrechtlich unschädlich hält, daß dieses Grundstück oder diese Grundstücke - ggf. nach Erlaß eines Änderungsbescheids - an die Stelle des rechtlich "untergegangenen" Grundstücks 80/17 treten.

Dr. Kleinvogel

Dr. Honnacker

Sailer

Krauß

Golze