Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 21.08.1995, Az.: BVerwG 4 N 1/95

I.

1. Die Antragstellerin ist ein gewerblicher Betrieb. Sie kaufte im Juli 1994 von der Bundesrepublik Deutschland eine 15 ha große Teilfläche im Oberroggenburger Wald (Bayern). Das Areal liegt in einem gemeindefreien Gebiet. Es wurde früher als Raketenstellung zu militärischen Zwecken genutzt. Zwei ehemalige Unterkunftsgebäude nutzt die Regierung von Schwaben derzeit zur Unterbringung von Asylbewerbern.

Die Antragstellerin beabsichtigt, auf Teilen des Areals Klärschlamm zu lagern. Im Mai 1994 stellte sie einen hierauf gerichteten Antrag auf Erteilung eines Vorbescheides. Der Antrag wurde bislang nicht beschieden. Einen entsprechenden Antrag der Verkäuferin hatte die Regierung vom Schwaben früher abgelehnt. Der von der Bundesrepublik Deutschland hiergegen eingelegte Widerspruch war erfolglos geblieben.

Am 12. Juli 1994 beschloß das Landratsamt Neu-Ulm, einen Bebauungsplan mit Grünordnungsplan aufzustellen. Der Plan soll auch das von der Antragstellerin erworbene Areal erfassen. Ziel des Plans ist die Aufforstung des Geländes. Zugleich erließ das Landratsamt eine Satzung über eine Veränderungssperre, um die Planung zu sichern. Die Satzung wurde am 15. Juli 1994 im Amtsblatt des Landkreises Neu-Ulm bekanntgemacht. Der Antragstellerin wurde die Nutzung für ihr beabsichtigtes Vorhaben in mehreren Bescheiden untersagt.

2. Die Antragstellerin hat bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof im Verfahren der Normenkontrolle beantragt, die Satzung über die Veränderungssperre für nichtig zu erklären. Sie bezweifelt die Zulässigkeit einer Bauleitplanung durch das Landratsamt im gemeindefreien Gebiet. Die erlassene Veränderungssperre sei auch inhaltlich rechtswidrig.

Der Freistaat Bayern ist dem Antrag entgegengetreten. Er hält sich zur Bauleitplanung im gemeindefreien (ausmärkischen) Gebiet für befugt und verteidigt die Veränderungssperre inhaltlich.

3. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat sein Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung die Rechtsfrage zur Entscheidung vorgelegt,

ob das Baugesetzbuch eine Bauleitplanung - und damit auch Maßnahmen zu deren Sicherung - im gemeindefreien Gebiet zuläßt.

Das vorlegende Gericht - dessen 26. Senat - möchte die Frage verneinen und begründet dies näher. Allerdings habe der 22. Senat des Gerichts dieselbe Frage in seinem Beschluß vom 10. Dezember 1985 bejaht (BayVBl 1986, 432). Die Fragestellung habe indes grundsätzliche Bedeutung. Aus diesem Grunde könne dahinstehen, ob hier der Vorlagegrund der Abweichung gegeben und eine Vorlage bei einer Divergenz innerhalb desselben Gerichts zulässig sei. Das vorlegende Gericht läßt offen, ob das bayerische Landesrecht den Landrat überhaupt ermächtige, im gemeindefreien Gebiet Rechtsvorschriften zu erlassen.

Die Beteiligten hatten Gelegenheit zur Äußerung. Die Antragstellerin befürwortet den Standpunkt des vorlegenden Gerichts. Der Freistaat Bayern hält - nunmehr auch beteiligt als Vertreter des öffentlichen Interesses - die Zuständigkeit des Landratsamtes auf der Grundlage des Baugesetzbuchs und der als maßgebend angesehenen landesrechtlichen Gemeindeordnung für gegeben.

Der Oberbundesanwalt hat von einer Beteiligung am Verfahren abgesehen.

II.

1. Die Vorlage ist zulässig.

1.1 Die gestellte Rechtsfrage ist nach § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO vorlagefähig. Sie betrifft revisibles Recht. Der Vorlagegrund der grundsätzlichen Bedeutung besteht.

Die Vorlagefrage ist auch entscheidungserheblich. Das vorlegende Gericht legt näher dar, weshalb die im Normenkontrollverfahren angegriffene Veränderungssperre nicht bereits aus anderen Gründen rechtswidrig ist. Eine Vorlagefrage ist entscheidungserheblich, wenn von ihrer Beantwortung die im Normenkontrollverfahren zu treffende Entscheidung abhängt. Für deren Inhalt muß es auf die vorzulegende Rechtsfrage ankommen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 15. September 1987 - BVerwG 7 N 1.87 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 17 = NVwZ 1988, 1119). Das ist der Fall, wenn das Normenkontrollgericht für seine Verfahrensweise oder für seine das Verfahren abschließende Entscheidung die Frage, welche den Vorlagegrund gibt, als tragenden Entscheidungsgrund nicht unentschieden lassen kann. Insoweit genügt es nicht, daß das Normenkontrollgericht die Erheblichkeit der Vorlagefrage nur nicht ausschließen kann. Eine Entscheidungserheblichkeit besteht beispielsweise nicht, wenn die angegriffene Norm bereits aufgrund irrevisiblen Landesrechts rechtsungültig ist (vgl. BVerwG, Beschluß vom 24. Februar 1993 - BVerwG 8 NB 3.92 - ZMR 1993, 348).

Die Erwägungen des vorlegenden Gerichts lassen zwar letztlich offen, ob das Landratsamt eine ihm durch bayerisches Landesrecht zugewiesene Zuständigkeit besitzt, eine Bauleitplanung im Sinne des Baugesetzbuchs einzuleiten. Hierzu erörtert das Gericht Art. 10 a Abs. 5 S. 1 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung - GO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. Januar 1993 (GVBl S. 66). Ist diese Frage zu verneinen, führte bereits dies zur Rechtswidrigkeit der Veränderungssperre und erübrigte die Vorlage. Im vorliegenden Falle ist die vorgelegte Frage der Ausschließlichkeit bundesrechtlicher Bauleitplanung indes eng mit der weiteren Frage nach der Trägerschaft einer Bauleitplanung im gemeindefreien Gebiet verbunden. Die letztere läßt sich kaum ohne Blick auf die vorgelegte beantworten. Insoweit kommt der Auslegung des Bundesrechts eine gewisse Vorgreiflichkeit zu, um Art. 10 a Abs. 5 Satz 1 GO sachgerecht bundesrechtskonform auszulegen.

1.2 Die Vorlagefrage bedarf allerdings der näheren Klarstellung. Dazu ist das Bundesverwaltungsgericht befugt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78, 4 N 2-4.79 - BVerwGE 59, 87 (94 f.)[BVerwG 09.11.1979 - 4 N 1/78]; BVerwG, Beschluß vom 15. April 1988 - BVerwG 4 N 4.87 - BVerwGE 79, 200 (202)[BVerwG 15.04.1988 - 4 N 4/87]). Es darf die Vorlagefrage unter Wahrung ihres Kerngehaltes so fassen, wie es sie nach seinem rechtlichen Ansatz für entscheidungserheblich ansieht (BVerwG, Beschluß vom 3. September 1990 - BVerwG 4 N 1 und 2.88 - BVerwGE 82, 332 (335) [BVerwG 21.09.1989 - BVerwG 5 C 28.87][BVerwG 21.09.1989 - 5 C 28/87]).

Das vorlegende Gericht wirft die Frage auf, ob das Baugesetzbuch im gemeindefreien Gebiet eine Bauleitplanung zuläßt. Die Frage ist auch dahin erweiternd zu fassen, ob das Landesrecht gehindert ist, für gemeindefreies Gebiet die Bauleitplanung im Sinne des Baugesetzbuchs für anwendbar zu bestimmen. Dem vorlegenden Gericht kommt es nämlich auch auf die Beantwortung der Frage an, ob eine Bauleitplanung im gemeindefreien Gebiet als eine dem Bundesrecht zuzuordnende Bauleitplanung überhaupt zulässig sein kann.

2. Die Vorlagefrage ist im Sinne der Beschlußformel zu beantworten. Die in §§ 1 ff. BauGB gemeindebezogene Bauleitplanung gilt nicht in gemeindefreien Gebieten. Das Baugesetzbuch hindert den Landesgesetzgeber auch, in gemeindefreien Gebieten die bundesrechtlichen Vorschriften über die Bauleitplanung für anwendbar zu erklären oder eine abweichende eigene landesrechtliche (z.B. staatliche) Bauleitplanung einzuführen. Der Bund hat von seiner Kompetenz zur Regelung der Trägerschaft der Bauleitplanung umfassend und abschließend Gebrauch gemacht. Der Bundesgesetzgeber gebietet, daß, wo und wann immer es erforderlich ist oder wird, die bauliche oder sonstige Nutzung von Grundstücken durch Planung vorzubereiten und zu leiten und eine solche Planung zu sichern, dies in gemeindlicher Trägerschaft und Verantwortung geschieht. Der beschließende Senat hat hierzu im einzelnen erwogen:

2.1 Das in §§ 1 ff. BauGB normierte Recht der Bauleitplanung bezieht sich nur auf Gebiete, die einer Gemeinde zugeordnet sind. Für Gebiete außerhalb eines Gemeindegebietes gelten die §§ 1 ff. BauGB nicht. Demgemäß kommt auch eine Sicherung der Bauleitplanung nach §§ 14 ff. BauGB in Gebieten außerhalb einer Gemeinde nicht in Betracht.

Die verfahrensrechtliche Zuständigkeit zur Bauleitplanung ist umfassend und erschöpfend in § 2 Abs. 1, §§ 203 ff. BauGB geregelt. Träger der Bauleitplanung im Sinne der §§ 1 ff. BauGB ist grundsätzlich die Gemeinde. Diese hat die Bauleitpläne in eigener politischer und rechtlicher Verantwortung aufzustellen (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB). §§ 203 ff. BauGB bestimmen bundesgesetzlich Ausnahmen und bestätigen damit den in §§ 1 ff. BauGB enthaltenen und in weiteren Vorschriften vielfach vorausgesetzten Grundsatz (vgl. auch BVerfGE 77, 288 (301) [BVerfG 09.12.1987 - 2 BvL 16/84][BVerfG 09.12.1987 - 2 BvL 16/84] zur Rechtslage nach dem Bundesbaugesetz). Danach muß die Gemeinde entweder selbst oder doch mittelbar im Rahmen überörtlicher Verbände Träger der kommunalen Bauleitplanung sein. Der Landrat ist keine Gemeinde im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Hierunter sind nur solche örtlichen Gemeinschaften zu verstehen, denen in Übereinstimmung mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nach dem jeweiligen Landesrecht dieser Rechtscharakter zukommt. Das vorlegende Gericht hat dies für den Landrat nach bayerischem Recht ausgeschlossen.

Die Bauleitplanung ist auf die Grundstücke "in der Gemeinde" begrenzt. Das bestimmt § 1 Abs. 1 BauGB ausdrücklich. Danach ist es Aufgabe der Bauleitplanung, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des Baugesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten. Demgemäß bestimmt § 1 Abs. 3 BauGB, daß die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen haben, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Den verbindlichen Bauleitplan (Bebauungsplan) beschließt die Gemeinde als Satzung (§ 10 BauGB). Das Bundesrecht knüpft damit an die den Gemeinden nach gemeindeutschem Verständnis traditionell zugewiesene Rechtsetzungsform an. Dieses Verständnis der gemeindegebietsbezogenen Trägerschaft der Gemeinde wird durch die Entstehungsgeschichte nachdrücklich bestätigt (vgl. BTDrucks 7/2496 S. 36 (1976)). Weitere Vorschriften des Baugesetzbuchs belegen, daß die gemeindliche Bauleitplanung Lebensvorgänge und Gegebenheiten zum Inhalt hat, die sich zumeist auf bewohnte Gebiete beziehen. Die Möglichkeiten der in § 9 Abs. 1 BauGB abschließend festgelegten Festsetzungen bekräftigen diese Sicht des Bundesrechts. Darauf macht das vorlegende Gericht zu Recht aufmerksam.

Der Bundesgesetzgeber hat die gemeindliche Trägerschaft sowie formelles und materielles Bauleitplanungsrecht nicht nur verfahrensmäßig, sondern auch inhaltlich aufeinander bezogen. Dazu war er befugt. Die Regelung der Behördenzuständigkeit bei der Durchführung von Bundesgesetzen durch die Länder in eigener Verwaltung - dazu gehört auch die Gemeindeverwaltung - obliegt zwar gemäß Art. 84 Abs. 1 GG an sich den Ländern. Art. 84 Abs. 1 GG erlaubt dem Bundesgesetzgeber gleichwohl, den Gemeinden die Aufgaben der Bauleitplanung als eine punktuelle Annexregelung zuzuweisen (vgl. BVerfGE 77, 288 (299) [BVerfG 09.12.1987 - 2 BvL 16/84][BVerfG 09.12.1987 - 2 BvL 16/84]), da dies zum wirksamen Vollzug der zur Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehörenden materiellen Regelung notwendig ist. Aus diesem verfahrensrechtlichen und materiellrechtlichen Konzept gerade einer gemeindlichen Bauleitplanung läßt sich ohne weiteres ableiten, daß der Bundesgesetzgeber für gemeindefreie Gebiete die unmittelbare Geltung der §§ 1 ff. BauGB ausgeschlossen hat. Wo städtebaulich Erhebliches eine Planung erfordert, setzt er voraus, daß die Grundstücke zum Gebiet einer Gemeinde gehören. Daß insoweit Bauleitplanung, nämlich in gemeindlicher Trägerschaft, geschehen kann, dafür haben die Länder die Grundlagen zu schaffen. Folglich kommt auch eine Maßnahme der Sicherung der Bauleitplanung in gemeindefreien Gebieten nicht in Betracht.

2.2 Das Baugesetzbuch hindert den Landesgesetzgeber ferner, in gemeindefreien Gebieten die bundesrechtlichen Vorschriften über die Bauleitplanung für anwendbar zu erklären mit der Folge, daß landesrechtliche Regelungen über die Verwaltungszuständigkeit in gemeindefreien Gebieten anzuwenden sind, oder eine abweichende eigene landesrechtliche Bauleitplanung einzuführen. Nur den Gemeinden ist damit die Verantwortung für die Ordnung der städtebaulichen Entwicklung durch Planung zugewiesen.

Der Bundesgesetzgeber hat - wie erwähnt - im Baugesetzbuch die gemeindliche Trägerschaft sowie Verfahren und materielle Anforderungen an die Bauleitplanung auch inhaltlich aufeinander bezogen. Aus diesem geschlossenen verfahrens- und materiellrechtlichen Konzept einer gemeindlichen Bauleitplanung läßt sich nicht nur ableiten, daß die unmittelbare bundesrechtliche Geltung der §§ 1 ff. BauGB für gemeindefreie Gebiete ausgeschlossen ist. Vielmehr verbietet die Geschlossenheit dieses bundesgesetzlichen Konzeptes auch, daß es überhaupt eine Bauleitplanung außerhalb der Planungshoheit von Gemeinden gibt. Landesrechtliche Eingriffe in dieses Konzept sind ausgeschlossen. Entsprechende Ermächtigungen fehlen im Baugesetzbuch.

Der Bundesgesetzgeber hat die Bauleitplanung durch das Baugesetzbuch zugleich als bedeutsamen Inhalt gerade der kommunalen Planungshoheit normiert. Ihm ist zwar nicht zu unterstellen, daß er es für ausgeschlossen erachtete, in einem gemeindefreien Gebiet werde sich ein Bedürfnis nach städtebaulicher Ordnung und Entwicklung ergeben. Die in dieser Weise unterstellte Problemlage läßt sich - bei abstrakter Betrachtung - gewiß auch unterschiedlich lösen. Das Baugesetzbuch verschließt hier indes einer angemessenen Lösung nicht den Weg. Das jeweilige Landesrecht kann vorsehen und sieht vor, daß unter näheren Voraussetzungen ein zunächst gemeindefreies Gebiet gemeindezugehörig wird. Alsdann sind die im Baugesetzbuch vorgesehenen Regelungen unmittelbar anwendbar (vgl. hierzu Hölzl/Hien, Bayerische Gemeindeordnung, Art. 10 a Anm. 2). Eine derartige Möglichkeit ist im bayerischen Recht in Art. 11 Abs. 1 Satz 3 GO vorgesehen. Dieser vom Baugesetzbuch eröffnete Weg der Eingemeindung ist allein zulässig, weil nur er die vom Baugesetzbuch grundsätzlich gewollte gemeindliche Trägerschaft für die Bauleitplanung gewährleistet.

Zu einer derartigen, das Landesrecht ausschließenden Regelung ist der Bundesgesetzgeber grundgesetzlich auch ermächtigt. Der Bundesgesetzgeber ist nach Art. 74 Nr. 18 GG befugt, als Teil des Bodenrechts auch die Bauleitplanung zu regeln (vgl. BVerfGE 3, 407 (424 f.) [BVerfG 16.06.1954 - 1 PBvV 2/52] [BVerfG 16.06.1954 - 1 PBvC 2/52]). Diese Gesetzgebungskompetenz ist umfassend zu verstehen. Sie ermöglicht dem Bundesgesetzgeber auch, eine Bauleitplanung in dem von ihm vorgeprägten Sinne nur unter bestimmten Voraussetzungen, nämlich daß die zu beplanenden Grundstücke dem Gebiet einer Gemeinde zugehören müssen, zuzulassen. Damit realisiert er seine prinzipielle Entscheidung, die Bauleitplanung nur als Gegenstand der gemeindlichen Planungshoheit auszugestalten. Das fördert die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden. Diese Zielsetzung ist auch im Hinblick auf Art. 72 Abs. 2 GG a.F. verfassungslegitim. Die Rechtseinheit des Bundesgebietes kann auch dadurch gefördert werden, daß der Bundesgesetzgeber es unterbindet, daß die einzelnen Länder in unterschiedlicher Weise für gemeindefreie Gebiete ein Bauleitplanungsrecht vorsehen. Dies würde im Verhältnis zu dem bundesrechtlichen Bauleitplanungsrecht bei aller Respektierung landesrechtlicher Autonomie letztlich zur Rechtsuneinheitlichkeit führen können. Dem durfte der Bundesgesetzgeber auch präventiv entgegenwirken.

3. Eine Kostenentscheidung ist nicht veranlaßt. Ein Antrag auf Festsetzung des Gegenstandswertes ist nicht gestellt worden.

Gaentzsch

Berkemann

Lemmel

Heeren

Halama