I.

Der Kläger wendet sich gegen die Nichterteilung von Lehraufträgen. Er ist promovierter Diplom-Pädagoge. Er war seit dem Wintersemester 1979/80 Lehrbeauftragter an der beigeladenen Universität, wo er zulezt im Wintersemester 1981/82 zwei Lehraufträge im Umfang von je zwei Semesterwochenstunden wahrgenommen hatte. Zwei für das Sommersemester 1982 vorgesehene, von den Fachbereichen Pädagogik und Sozialwissenschaften beantragte Lehraufträge mit den Themen "Der erkenntnistheoretische Stellenwert von Erfahrung und Bedürfnis in der Arbeiterbildung des DGB" und "Krieg und Frieden aus sozialpsychologischer Sicht" wurden nicht mehr erteilt, nachdem der beklagte Minister die Anträge zum Anlaß genommen hatte, die Verfassungstreue des Klägers zu überprüfen. Der Kläger wurde am 24. Juni 1982 von einer interministeriellen Kommission bei dem niedersächsischen Minister des Innern unter Vorhalt seiner Mitgliedschaft in der Deutschen Kommunistischen Partei sowie von Tätigkeiten für diese Partei und den Marxistischen Studentenbund S. angehört. In ihrer Stellungnahme zur Anhörung des Klägers führte die Kommission aus, sie habe nicht die Überzeugung gewinnen können, daß der Kläger die Gewähr dafür biete, jederzeit für die freiheitlichdemokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes einzutreten. Unter dem 26. Januar 1983 teilte daraufhin der Beklagte dem Kläger mit, daß er dem Antrag der zuständigen Fachbereiche der Beigeladenen auf Erteilung von Lehraufträgen nicht entsprechen könne; der Kläger habe die Zweifel daran, jederzeit für die freiheitlich-demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes einzutreten, anläßlich seiner Anhörung nicht ausgeräumt. Die Zweifel ergäben sich aus seinen Kandidaturen für die Deutsche Kommunistische Partei bei den niedersächsischen Kommunalwahlen 1976 und 1981, für den Marxistischen Studentenbund S. in den Jahren 1973 und 1974 sowie aus Artikeln und Interviews, die er in Zeitungen der Deutschen Kommunistischen Partei gegeben habe; in seiner Anhörung habe sich der Kläger als überzeugtes Mitglied der Deutschen Kommunistischen Partei erwiesen und deren mit der freiheitlich-demokratischen Grundordnung unvereinbare Positionen vertreten.

Der Kläger erhob Klage, die zunächst auf Aufhebung des Bescheides vom 26. Januar 1983 und auf die Verpflichtung des Beklagten gerichtet war, die von der beigeladenen Universität beantragten Lehraufträge zu erteilen. Nachdem der Beklagte den angefochtenen Bescheid zurückgenommen hatte, beantragten der Kläger und die Beigeladene die Feststeilung der Rechtswidrigkeit des Bescheides. Das Verwaltungsgericht wies die Klage als unzulässig mit der Begründung ab, daß der Kläger durch die Ablehnung des Antrags der Beigeladenen nicht in eigenen Rechten verletzt worden sei. Die Berufung des Klägers und der Beigeladenen wies das Oberverwaltungsgericht zurück. Zur Begründung führte es aus: Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zwar zulässig, aber unbegründet. Der Beklagte habe die Lehraufträge zu Recht verweigert. Lehraufträge in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis seien nach dem Niedersächsischen Hochschulgesetz in entsprechender Anwendung der beamtenrechtlichen Bestimmungen nur dem zu erteilen, der die Gewähr dafür biete, daß er jederzeit für die freiheitlich-demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes eintreten werde. Diese Gleichstellung mit dem Beamten rechtfertige sich aus der vom Lehrbeauftragten wahrzunehmenden Aufgabe der Lehrtätigkeit. Daß der Kläger in der Vergangenheit seine Lehraufträge beanstandungsfrei wahrgenommen habe, rechtfertige nicht die gerichtliche Korrektur des Prognoseurteils des Beklagten über die Eignung des Klägers.

Kläger und Beigeladene rügen mit ihren Revisionen die Verletzung von Art. 5 Abs. 1 und 3 GG, Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 33 Abs. 3 Satz 2 GG sowie einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot nach dem Übereinkommen Nr. 111 der Internationalen Arbeitsorganisation.

Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Die Revisionen sind begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Das Oberverwaltungsgericht hätte bei zutreffender Anwendung des rechtlichen Maßstabs, der unter Beachtung von Bundesverfassungsrecht an die Erteilung von Lehraufträgen nach dem niedersächsischen Hochschulrecht anzulegen ist, dem Klagebegehren entsprechen und feststellen müssen, daß die Entscheidung des beklagten Ministers für Wissenschaft und Kunst, dem Kläger nicht die von der beigeladenen Universität beantragten Lehraufträge zu erteilen, rechtswidrig gewesen ist.

Die Erteilung der von der Beigeladenen geplanten Lehraufträge, die der Kläger im Sommersemester 1982 an den Fachbereichen Pädagogik und Sozialwissenschaften hätte wahrnehmen sollen, wurde von dem Beklagten mit der Begründung abgelehnt, die Mitgliedschaften des Klägers in der Deutschen Kommunistischen Partei und im Marxistischen Studentenbund S., Kandidaturen für diese Organisationen und Zeitungsveröffentlichungen erweckten Zweifel an der Verfassungstreue, die der Kläger anläßlich seiner Anhörung durch einen interministeriellen Ausschuß nicht habe ausräumen können. Der Kläger habe sich in der Anhörung als überzeugtes Mitglied der Deutschen Kommunistischen Partei erwiesen und deren mit der freiheitlichen Grundordnung des Grundgesetzes unvereinbare Position vertreten. Ein Lehrauftrag könne jedoch gemäß § 68 Abs. 3 Satz 2 des Niedersächsischen Hochschulgesetzes vom 23. Oktober 1981 (GVBl. S. 263) - NHG - in Verbindung mit § 9 Satz 1 Nr. 2 des Niedersächsischen Beamtengesetzes vom 28. September 1978 (GVBl. S. 677) - NBG - nur demjenigen Bewerber erteilt werden, der die Gewähr dafür biete, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes einzutreten.

Gemäß § 68 Abs. 3 Satz 2 NHG gilt für Lehrbeauftragte die Bestimmung des § 9 Satz 1 Nr. 2 NBG sinngemäß; nach § 9 Satz 1 Nr. 2 NBG darf als Laufbahnbewerber nur in das Beamtenverhältnis berufen werden, wer die Gewähr dafür bietet, daß er jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes eintritt. Mit der Bezugnahme des Hochschulgesetzes auf das für die Begründung von Beamtenverhältnissen verfassungsrechtlich unabdingbare Erfordernis der Verfassungstreue des Beamtenbewerbers (BVerfGE 39, 334; BVerwGE 47, 330) sollte - wie das Berufungsurteil in Bestätigung der Rechtmäßigkeit des Ablehnungsbescheids bemerkt - klargestellt werden, daß nicht nur die Berechtigung, sondern auch die Verpflichtung besteht, die Vergabe von Lehraufträgen abzulehnen, wenn der Bewerber nicht die Gewähr dafür bietet, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung einzutreten. Beklagter und Oberverwaltungsgericht verstehen danach die hochschulrechtliche Verweisung in § 68 Abs. 3 Satz 2 NHG auf die beamtenrechtliche Einstellungsvoraussetzung des § 9 Satz 1 Nr. 2 NBG übereinstimmend in dem Sinne, daß die von dem Beamtenbewerber zu fordernde Verfassungstreue in gleicher Weise für jeden Lehrauftragsbewerber unabhängig von seiner Funktion und Stellung in der Hochschullehre sowie ohne Rücksicht darauf gilt, welche Lehrstoffe im Unterricht vermittelt werden. Lehrbeauftragter und Beamter werden, was ihre Treuepflicht zum Staat des Grundgesetzes angeht, uneingeschränkt demselben Anforderungsmaßstab unterworfen: der Treuevoraussetzung, die kraft Verfassungsrechts jedem Beamtenverhältnis innewohnt, soll auch jedes Lehrauftragsverhältnis unterliegen.

Eine solche Auslegung, die der Verweisungsregelung des § 68 Abs. 3 Satz 2 NHG ein Gleichstellungsgebot entnimmt, das die für Beamtenverhältnisse zwingende Forderung nach Verfassungstreue unterschiedslos auf alle Lehrauftragsverhältnisse ausdehnt, verletzt das Grundrecht des Klägers aus Art. 33 Abs. 2 GG. Sie verschließt ihm als Lehrauftragsbewerber generell den Zugang zu einem öffentlichen Amt im Sinne dieser Grundrechtsbestimmung, ohne daß Gründe der (Nicht-)Eignung für das Amt einen allgemeinen Ausschluß geböten.

Mit der Erteilung eines Lehrauftrags wird dem Lehrauftragsbewerber ein öffentliches Amt übertragen. Der Bewerber übernimmt es unabhängig davon, ob nach dem einschlägigen Landeshochschulrecht der Lehrauftrag in der Form eines - wie im Falle des Klägers nach § 68 Abs. 3 Satz 2 NHG - öffentlich-rechtlichen oder in der Form eines privatrechtlichen Rechtsverhältnisses vollzogen wird. Ebenso ist es unerheblich, ob das Landeshochschulrecht das Lehrauftragsverhältnis als ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis besonderer Art mit dem Charakter eines Dienstverhältnisses (vgl. BVerwGE 49, 137) ausgestaltet oder ob es dem Lehrbeauftragten Rechte aus einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis ausdrücklich versagt (vgl. § 56 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz des Gesetzes über die wissenschaftlichen Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20. November 1979 - GV.NW. S. 926). Die Lehrauftragstätigkeit vollzieht sich jedenfalls auch dann in einem öffentlichen Amt, wenn sich der Lehrauftrag nicht auf die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben wie Prüfungstätigkeiten oder Erteilung von Übungsscheinen erstreckt.

Andererseits begründet das Lehrauftragsverhältnis unabhängig davon, welche dieser rechtlich möglichen Gestaltungen gewählt wird, kein öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis, das den Träger des Amtes von Verfassungs wegen und unabhängig von seiner Funktion im Staatsgefüge verpflichtet, sich vorbehaltlos mit der freiheitlichen, demokratischen, rechts- und sozialstaatlichen Ordnung zu identifizieren. Die als hergebrachter und zu beachtender Grundsatz des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG geltende besondere politische Treuepflicht gegenüber dem Staat und seiner Verfassung obliegt vielmehr nur der Beamtenschaft. Dagegen werden Lehrbeauftragte von der im Grundgesetz angelegten, das Beamtenrecht prägenden Rechtspflicht der Treuegewähr, die Art. 33 Abs. 5 GG für den Eintritt in das Beamtenverhältnis und für dessen Dauer fordert, nicht unmittelbar erfaßt. Für sie stellt sich das Gebot der politischen Treuepflicht als eine - dem Institut des Lehrauftrags nicht wesensimmanente - Beschränkung der Freiheit zur (neben-)beruflichen Betätigung dar, die nur unter strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gesetzlich als Voraussetzung der Erteilung von Lehraufträgen angeordnet werden darf. Vor dem in den Grundrechten und im Rechtsstaatsgedanken verankerten Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit würde es aber eine Überspannung jener Eignungsvoraussetzung nach Art. 33 Abs. 2 GG bedeuten, wenn jedweder Lehrauftrag, wie immer er auch näher ausgestaltet ist, nur einem Bewerber erteilt werden dürfte, der wie ein beamteter Hochschullehrer die Verfassungstreuepflicht entsprechend Art. 33 Abs. 5 GG erfüllt.

Übermäßig wäre die aus der unterschiedslosen Gleichstellung mit dem beamteten Hochschullehrer folgende Freiheitsbeschränkung des Lehrbeauftragten zum einen deshalb, weil Begründung und Beendigung des Lehrauftragsverhältnisses mit Begründung und Beendigung des Beamtendienstverhältnisses nicht vergleichbar sind. Das Bundesverfassungsgericht hat auf die besondere Bedeutung hingewiesen, die sich für die Verfassungstreuepflicht des Beamten daraus ergibt, daß die Lösung des regelmäßig auf Lebenszeit oder Zeit begründeten Beamtenverhältnisses besonderen Erschwernissen unterliegt: Gerade weil die Entfernung solcher Beamten wegen Verletzung der Treuepflicht nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nur im Wege eines förmlichen Disziplinarfahrens möglich ist, muß der Dienstherr darauf sehen, daß niemand Beamter wird, der nicht die Gewähr dafür bietet, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung einzutreten (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] <352>). Vergleichbare Bindungen werden durch ein Lehrauftragsverhältnis nicht begründet. Denn der Lehrauftrag wird in aller Regel semesterweise nach Lage des jeweiligen Unterrichtsbedarfs und ohne Anspruch auf Verlängerung vergeben.

Zum anderen sind Lehraufträge aber auch, was die Fülle der Möglichkeiten ihrer inhaltlichen Ausgestaltung und die unterschiedlichen Zielsetzungen betrifft, mit denen sie vergeben werden, zu unterschiedlich und zu vielgestaltig, als daß sie hinsichtlich der politischen Eignung von Lehrauftragsbewerbern stets nur demjenigen zu übertragen wären, der in seiner Person den gesteigerten Anforderungen des Beamtenrechts entspricht. So ist bei Lehraufträgen in den Bereichen wissenschaftlicher Erkenntnis, die - wie naturwissenschaftlich-mathematische Grundlagenfächer oder wie die Disziplinen der Meteorologie, der Archäologie und ähnlicher Wissenschaftszweige - schon von ihrer fachlichen Struktur her einer politischen Wertung und damit auch einer indoktrinierenden Einflußnahme auf die politische Meinungsbildung der Studenten wenn nicht verschlossen, so doch weitgehend unzugänglich sind, schwerlich vorstellbar, daß sie ordnungsgemäß nur von einem Lehrbeauftragten wahrgenommen werden könnten, der sich zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung bekennt. Aber auch in politisch geprägten Fachgebieten braucht ein Lehrbeauftragter, der in innerer Distanz zu den freiheitlich-demokratischen Verfassungswerten des Grundgesetzes steht, deshalb nicht notwendigerweise unfähig zu sein, einen den wissenschaftlichen Anforderungen des Lehrfachs entsprechenden Unterricht zu erteilen; dies zumal deshalb, weil im wissenschaftlichen Hochschulunterricht, der auf eine erwachsene und kritikfähige Hörerschaft von Studenten trifft, nicht in gleicher Weise politisch abträglicher Einfluß genommen werden kann, wie dies bei Schülern der Fall sein kann, deren Reifeprozeß noch nicht abgeschlossen ist, so daß sie den erzieherischen Einwirkungen des Lehrers ungleich stärker ausgesetzt sind als Studenten der Wirkung eines Hochschullehrers. Es könnte etwa - um ein in seiner Extremität besonders anschauliches Beispiel aufzuzeigen - in der Politikwissenschaft durchaus sinnvoll erscheinen, gerade einen überzeugten Marxisten mit einem Lehrauftrag zu Themen der marxistischen Weltanschauung zu betrauen, weil eben dies in besonderer Weise wissenschaftlicher Erkenntnis dienen kann.

Da sich die Anforderungen, die an einen Bewerber um ein öffentliches Amt zu stellen sind, nach den wahrzunehmenden Aufgaben bestimmen, folgt hieraus: An die Eignung von Bewerbern für Lehraufträge ist der Maßstab der funktionsbezogenen Treuepflicht anzulegen, den das Bundesarbeitsgericht in ständiger Rechtsprechung im Anschluß an die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Loyalitätspflicht von Angestellten im öffentlichen Dienst entwickelt hat (BAGE 28, 62 [BAG 31.03.1976 - 5 AZR 104/74]; 33, 43 [BAG 05.03.1980 - 5 AZR 604/78]; 34, 1 [BAG 02.07.1980 - 5 AZR 1241/79]; 51, 246 [BAG 12.03.1986 - 7 AZR 20/83]). Was dort für Angestellte im öffentlichen Dienst entwickelt worden ist, muß - fast könnte man sagen - erst recht für Lehrbeauftragte gelten, weil sie - anders als regelmäßig Angestellte - nur für kurze Zeit Lehraufträge erhalten, also nur zeitlich beschränkt tätig werden. Der Inhaber eines öffentlichen Amtes, der keinen Beamtenstatus hat, schuldet nach dieser Rechtsprechung diejenige politische Loyalität, die für eine funktionsgemäße Amtsausübung unverzichtbar ist. Eine der beamtenrechtlichen Treuepflicht entsprechende Gewähr, sich mit der Verfassung des Grundgesetzes zu identifizieren, kann daher nur von dem Bewerber um ein Amt erwartet werden, aus dessen Anforderungen heraus die mit dem Beamtenstatus verbundenen besonderen Voraussetzungen der Verfassungstreue zu rechtfertigen sind. Läßt der Aufgabenkreis des Amtes dessen ordnungsgemäße Erfüllung ohne die dem Beamten obliegende gesteigerte Treuepflicht zu, so hat es damit auch hinsichtlich der von dem Amtsbewerber zu fordernden Eignung im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG sein Bewenden. Der Bewerber um ein solches Amt hat zwar zumindest die Gewähr für die Beachtung der Gesetze und der Verfassung zu bieten, womit zugleich ein Mißbrauch des Amtes zu verfassungsgegnerischen Bestrebungen ausgeschlossen ist; so darf er insbesondere den Staat und seine Verfassungsordnung nicht angreifen, also aktiv bekämpfen. Er braucht aber nicht die weitergehende - der besonderen Stellung des Beamtentums im Staate gemäße - uneingeschränkte Bereitschaft aufzubringen, aktiv für den Bestand der politischen Ordnung des Grundgesetzes einzutreten.

Auf dem Boden dieser - zugleich durch den rechtsstaatlich-grundrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebotenen - funktionalen Betrachtungsweise läßt sich das von einer näheren Ausgestaltung des Lehrauftragsverhältnisses abstrahierende Verlangen nach beamtengleicher Verfassungstreue aller Lehrbeauftragten auch nicht länger mit der Begründung rechtfertigen, die Institution des Lehrbeauftragten diene im Lehrbetrieb der Hochschulen wesentlich der Ergänzung des hauptamtlich erteilten Unterrichts durch den beamteten Hochschullehrer, so daß sich dessen gesteigerte Verfassungstreuepflicht auch auf den Lehrbeauftragten erstrecke. An seiner in dem Senatsurteil vom 22. April 1977 - BVerwG 7 C 17.74 - (BVerwGE 52, 313) äußerten Auffassung, Art. 33 Abs. 2 GG zwinge - vorbehaltlich etwaiger Ermessensspielräume der den Lehrauftrag vergebenden Stelle - zur Anwendung der für den beamteten Hochschullehrer geltenden Bestimmungen über die Verfassungstreue auch auf die Vergabe von Lehraufträgen, hält der erkennende Senat deshalb nicht länger fest. Klarzustellen bleibt nur: Soweit Art. 5 Abs. 3 Satz 2 GG das Grundrecht auf freie wissenschaftliche Lehre dahin beschränkt, daß diese nicht von der Treue zur Verfassung entbindet, ergeben sich für den Lehrbeauftragten hieraus jedenfalls keine strengeren Bindungen als aus Art. 33 Abs. 2 GG. Auf die Frage der innerstaatlichen Geltungskraft des von der Bundesrepublik ratifizierten ILO-Übereinkommens Nr. 111 (BGBl. 1961 II S. 97) der Internationalen Arbeitsorganisation vom 25. Juni 1958 über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf, von dem schon zweifelhaft ist, ob es, wie Kläger und Beigeladene meinen, auf die Begründung von Lehrauftragsverhältnissen überhaupt anwendbar ist, kommt es nicht an.

Nach alledem verträgt es sich nicht mit dem Gebot der Verfassung, öffentliche Ämter nach Maßgabe der in Art. 33 Abs. 2 GG genannten Voraussetzung der Eignung des Bewerbers zu vergeben, daß der Beklagte und das Oberverwaltungsgericht der Verweisung in § 68 Abs. 3 Satz 2 NHG auf die beamtengesetzlich normierte Treuepflicht des § 9 Satz 1 Nr. 2 NBG die zwingende Folge entnehmen, Lehraufträge seien nur dem beamtengleich verfassungstreuen Bewerber vorzubehalten. Eine an der Verfassung orientierte Rechtsanwendung hätte vielmehr die Funktionen des konkreten Lehrauftrags in den Blick nehmen und danach entscheiden müssen, ob der Bewerber die Voraussetzungen der Eignung hinsichtlich der funktionsbezogenen Treuepflicht erfüllt. Die Vorschrift des § 68 Abs. 3 Satz 2 NHG, die ausdrücklich eine sinngemäße Anwendung der Treuepflichtregelung des Niedersächsischen Beamtengesetzes bestimmt, läßt mit dieser Formulierung eine verfassungskonforme Rechtsanwendung unbedenklich zu.

Der Beklagte war mithin nicht befugt, generell und ohne Ansehung der für den Kläger bestimmten Lehraufträge diesem die Vergabe mit der alleinigen Begründung zu verweigern, daß er nicht die Gewähr der beamtenrechtlichen Verfassungstreue biete. Der Beklagte hätte vielmehr prüfen müssen, ob die fehlende Verfassungstreue des Klägers, von der er auf der Grundlage der Erkenntnisse der interministeriellen Anhörkommission ausgegangen ist und die durch die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts bestätigt worden sind, den Kläger speziell für die Wahrnehmung der vorgesehenen Lehraufträge ungeeignet erscheinen ließ. Ein Mangel der Eignung des Klägers ist zwar insoweit nicht auszuschließen, zumal da dem Beklagten in dieser Richtung ein personalrechtlicher Beurteilungs- und Prognosespielraum zuzugestehen ist. Der Beklagte hat jedoch jede Eignungsprüfung in dieser Richtung unterlassen. Seine Entscheidung, dem Kläger die Eignung zur Wahrnehmung der beantragten Lehraufträge abzusprechen, leidet daher an dem rechtlichen Mangel, daß sie allein auf der - zu Unrecht für zwingend gehaltenen - Begründung beruht, dem Kläger fehle es an der beamtenrechtlichen Verfassungstreue. Daraus folgt die Feststellung, daß der umstrittene Ablehnungsbescheid des Beklagten rechtswidrig gewesen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 in Verbindung mit § 162 Abs. 3 VwGO.