Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 25.09.1997, Az.: BVerwG 1 C 6/97

I.

Die Kläger sind als rumänische Staatsangehörige im Mai 1990 in das Bundesgebiet eingereist. Im Oktober 1991 sind sie auf ihren Antrag hin aus der rumänischen Staatsbürgerschaft entlassen worden.

Ein Asylbegehren der Kläger blieb ohne Erfolg. Ihre Klagen gegen den ablehnenden Bescheid des Bundesamts für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge vom 28. September 1990 und gegen die auf § 11 AsylVfG a.F. gestützte Abschiebungsandrohung des Landratsamts Bad Kissingen vom 14. Februar 1991 sind seit 2. Januar 1993 rechtskräftig abgewiesen.

Wegen tatsächlicher Unmöglichkeit der Abschiebung erhielten die Kläger erstmals am 9. März 1992 Duldungen, die in der Folgezeit verlängert wurden. Den Antrag der Kläger vom 5. Mai 1994 auf Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen lehnte der Beklagte mit Widerspruchsbescheid der Regierung von Unterfranken vom 21. September 1994 bestandskräftig ab.

Am 15. März 1995 beantragten die Kläger erneut die Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen. Das Landratsamt Bad Kissingen lehnte den Antrag mit. Bescheid vom 6. Juli 1995 als unzulässig ab. Die Regierung von Unterfranken wies den Widerspruch mit Bescheid vom 15. September 1995 zurück und führte aus, der Antrag sei zwar zulässig, aber unbegründet.

Die auf Verpflichtung des Beklagten gerichtete Klage, den Klägern Aufenthaltsbefugnisse zu erteilen, hilfsweise ihren Antrag neu zu bescheiden, hat das Verwaltungsgericht abgewiesen, weil die Kläger ihre Staatenlosigkeit selbst zu verantworten hätten und es ihnen zumutbar sei, die Wiedereinbürgerung zu betreiben.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufungen verworfen. Zur Begründung hat er ausgeführt: Es handele sich um eine Streitigkeit nach dem Asylverfahrensgesetz, da die Kläger im Ergebnis die Vollziehung der asylverfahrensrechtlichen Ausreisepflicht verhindern wollten. Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs und anderer Oberverwaltungsgerichte begründeten in solchen Fällen Klagen auf Erteilung einer Duldung eine asylverfahrensrechtliche Streitigkeit. Auf die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis gerichtete Klagen, die nicht auf asylunabhängige Gründe gestützt seien, könnten nach dem Beschleunigungszweck der Rechtsmittelbeschränkung des § 78 AsylVfG nicht anders behandelt werden. Nach § 78 Abs. 2 AsylVfG stehe den Beteiligten die Berufung nur zu, wenn sie vom Oberverwaltungsgericht zugelassen worden sei. Mangels Zulassung seien die Berufungen der Kläger unzulässig.

Zur Begründung der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision tragen die Kläger vor: Das Berufungsurteil verletze § 78 AsylVfG, weil keine Streitigkeit nach dem Asylverfahrensgesetz vorliege. Die Kläger prozessierten nicht gegen die asylverfahrensrechtliche Ausreisepflicht, sondern begehrten einen asylunabhängigen Aufenthalt aufgrund der bisherigen geduldeten Aufenthaltsdauer. Die anzuwendenden Vorschriften des Ausländergesetzes fänden auf alle ausreisepflichtigen Ausländer unabhängig davon Anwendung, ob zuvor ein Asylverfahren durchgeführt worden sei.

Die Kläger beantragen,

unter Aufhebung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. November 1996 sowie unter Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 7. Februar 1996 sowie unter Aufhebung des Bescheids des Landratsamts Bad Kissingen vom 6. Juli 1995 und des Widerspruchsbescheids der Regierung von Unterfranken vom 15. September 1995 den Beklagten zu verpflichten, den Klägern eine Aufenthaltsbefugnis zu erteilen.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Dies führt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

1. Die Berufungen der Kläger sind gemäß § 124 Abs. 1 VwGO a.F., Art. 10 Abs. 1 6. VwGOÄndG zulässig, weil keine Streitigkeit nach dem Asylverfahrensgesetz vorliegt und die Berufungen daher nicht der Zulassung gemäß § 78 Abs. 2 Satz 1 AsylVfG bedürfen.

a) Nach § 78 Abs. 2 Satz 1 AsylVfG steht den Beteiligten die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts nur zu, wenn sie von dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird. Die Vorschrift knüpft an § 78 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG an, wonach das Urteil des Verwaltungsgerichts, durch das die Klage in "Rechtsstreitigkeiten nach diesem Gesetz" als offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet abgewiesen wird, unanfechtbar ist. Ebenso wie für die anderen das Widerspruchs- und das Gerichtsverfahren betreffenden Sondervorschriften des Asylverfahrensgesetzes (§§ 11, 74 ff. AsylVfG) ist der Anwendungsbereich des § 78 AsylVfG danach zu bestimmen, ob die angefochtene oder begehrte Maßnahme oder Entscheidung ihre rechtliche Grundlage im Asylverfahrensgesetz hat (vgl. Urteil vom 31. März 1992 - BVerwG 9 C 155.90 - Buchholz 402.25 § 22 AsylVfG Nr. 4 = NVwZ 1993, 276 (zu § 32 Abs. 1 AsylVfG a.F.)). Dies ist bei Entscheidungen des Bundesamts für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, die es in Wahrnehmung der ihm vom Asylverfahrensgesetzübertragenen Aufgaben getroffen hat, immer der Fall (Beschluß vom 6. März 1996 - BVerwG 9 B 714.95 - Buchholz 402.25 § 78 AsylVfG Nr. 3 = NVwZ-RR 1997, 255). Ob Maßnahmen oder Entscheidungen anderer Behörden ihre rechtliche Grundlage im Asylverfahrensgesetz haben, ist nach dem Gefüge und dem Sinnzusammenhang der einzelnen Regelungen zu bestimmen. So liegt es beispielsweise nach ihrer Stellung im Ablauf des Asylverfahrens nahe, daß Maßnahmen der Ausländerbehörden und der Polizei gemäß § 19 AsylVfG bei der Weiterleitung eines Ausländers, der um Asyl nachsucht, im Asylverfahrensgesetz ihre rechtliche Grundlage finden. Entsprechendes wird für Maßnahmen und Entscheidungen im Rahmen der Unterbringung und Verteilung Asylbegehrender (§§ 44 ff. AsylVfG) oder für Entscheidungen zur Aufenthaltsgestattung (§§ 55 ff. AsylVfG) gelten. Der vielgestaltigen Verzahnung der Aufgaben des Bundesamts mit denen der Ausländerbehörden bei der Aufenthaltsbeendigung (§§ 34 ff., insbesondere §§ 41 ff. AsylVfG) muß durch eine differenzierte Würdigung der gesetzlich erfaßten Fallgruppen Rechnung getragen werden.

b) Das Berufungsgericht hat die vorliegende Streitigkeit dem Asylverfahrensgesetz zugerechnet, weil für Klagen, die auf die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis gerichtet seien, nach dem Gesetzeszweck nichts anderes gelten könne als für Klagen, mit denen die Aussetzung der Abschiebung (Duldung) begehrt werde und die ebenfalls Streitigkeiten nach dem Asylverfahrensgesetz begründeten. Der Senat kann offenlassen, ob die vom Berufungsgericht angeführten Gründe dazu zwingen, diese Klagebegehren gleichzubehandeln. Es liegt nämlich bereits keine Streitigkeit nach dem Asylverfahrensgesetz vor, wenn ein Ausländer, dem nach erfolglosem Asylverfahren die Abschiebung angedroht worden ist, eine Duldung begehrt (vgl. auch Urteil vom 25. September 1997 - BVerwG 1 C 3.97 -). Damit entfällt jeglicher Anhalt dafür, daß die Entscheidung über die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis gemäß § 30 Abs. 3 bis 5 AuslG, die an das Vorliegen der Voraussetzungen einer Duldung gemäß § 55 Abs. 2 AuslG bzw. den Besitz einer Duldung geknüpft ist, ihre rechtliche Grundlage im Asylverfahrensgesetz haben könnte.

aa) Abgesehen von den in §§ 34 a, 43 a AsylVfG geregelten Sonderfällen endet die Zuständigkeit des Bundesamts mit dem Erlaß der Abschiebungsandrohung (§ 34 AsylVfG i.V.m. §§ 50 und 51 Abs. 4 AuslG) und der Unterrichtung der Ausländerbehörde (§ 40 AsylVfG). Die Abschiebung obliegt den nach allgemeinen ausländerrechtlichen Vorschriften zuständigen Landesbehörden (vgl. § 63 Abs. 1, 6 AuslG). Über die Aussetzung der Abschiebung (Duldung) entscheiden die Ausländerbehörden.

Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Duldung sind in § 55 AuslG geregelt, sieht man von der ergänzenden, hier nicht zu würdigenden Vorschrift des § 43 Abs. 3 AsylVfG ab. Die Prüfungskompetenzen in bezug auf diese Voraussetzungen sind folgendermaßen verteilt: Die Feststellung, ob ein Abschiebungsverbot nach § 51 Abs. 1 AuslG vorliegt, steht ausschließlich dem Bundesamt zu (§ 51 Abs. 2 Satz 2 und 3 AuslG, § 5 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 13 AsylVfG); an diese Feststellung ist die Ausländerbehörde gebunden (§ 4 Satz 1 AsylVfG). Nach Stellung eines Asylantrags entscheidet das Bundesamt zudem, ob Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG bestehen (§ 24 Abs. 2 AsylVfG); diese Entscheidung ist für die Ausländerbehörde nach Maßgabe der §§ 41, 42 AsylVfG verbindlich. Im übrigen entscheidet die Ausländerbehörde eigenverantwortlich über die Duldungsvoraussetzungen nach § 55 Abs. 2 bis 4 AuslG. Dies gilt insbesondere für die praktisch im Vordergrund stehenden Fragen, ob die Abschiebung aus tatsächlichen Gründen unmöglich ist (§ 55 Abs. 2, 4 Satz 1 AuslG) oder ob, sofern noch keine rechtskräftige positive Entscheidung zur Zulässigkeit der Abschiebung vorliegt, dringende humanitäre oder persönliche Gründe die vorübergehende weitere Anwesenheit des Ausländers im Bundesgebiet erfordern (§ 55 Abs. 3, 4 Satz 1 AuslG). Bei Erlaß der Abschiebungsandrohung des Bundesamts kommt es auf Duldungsgründe nicht an (§ 34 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG i.V.m. § 50 Abs. 3 Satz 1 AuslG).

Der Vergleich mit der früheren Rechtslage und die Motive zeigen, daß der Gesetzgeber die Prüfung der Duldungsgründe bewußt aus dem Anwendungsbereich des Asylverfahrensgesetzes herausgenommen hat. § 28 Abs. 1 Satz 3 AsylVfG a.F. sah vor, daß von der Androhung der Abschiebung abzusehen war, wenn das Bundesamt festgestellt hatte, daß die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG vorlagen, und wenn die Abschiebung aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen unmöglich war. Die Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG sowie die Duldungsgründe nach § 55 AuslG waren also bereits im Rahmen der Verfügung nach § 28 Abs. 1 AsylVfG a.F. zu überprüfen und damit Gegenstand von Streitigkeiten nach dem Asylverfahrensgesetz auch dann, wenn sie nicht nur durch Anfechtung der Abschiebungsandrohung, sondern auch im Wege des Anspruchs auf Erteilung einer Duldung geltend gemacht wurden (Urteil vom 28. März 1995 - BVerwG 9 C 277.94 - Buchholz 402.25 § 78 AsylVfG Nr. 1). Bei der Neuregelung des Asylverfahrensrechts im Jahr 1992 hat der Gesetzgeber zwar die Feststellung von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG und den Erlaß der Abschiebungsandrohung in die Kompetenz des Bundesamts verlagert, davon aber zugleich über die neue Regelung des § 50 Abs. 3 AuslG die Entscheidung über Duldungsgründe ausgenommen. Entscheidend dafür war die Erwägung, daß die Duldungsgründe nach § 55 Abs. 3 AuslG ebenso wie eine tatsächliche Unmöglichkeit der Abschiebung nicht das Ob, sondern den Zeitpunkt der Abschiebung betreffen und bis zur tatsächlichen Beendigung der Abschiebung eintreten können und daß es daher überflüssig und sachwidrig wäre, das Vorliegen von Duldungsgründen schon vor Erlaß der Abschiebungsandrohung zu überprüfen und damit Verfahrensverzögerungen Raum zu geben. Der Gesetzgeber hat in der "Trennung zwischen Androhung und Vollzug der Abschiebung, zwischen androhender und vollziehender Behörde ... ein wesentliches Mittel der Verfahrensbeschleunigung" gesehen (s. im einzelnen BTDrucks 12/2062 zu Art. 2 Nr. 5 S. 44).

Aus alledem folgt, daß die Entscheidung der Ausländerbehörde über die Erteilung einer Duldung ihre rechtliche Grundlage nicht im Asylverfahrensgesetz, sondern ausschließlich im Ausländergesetz findet.

bb) Die Gegenauffassung des Berufungsgerichts und anderer Oberverwaltungsgerichte (z.B. VGH Mannheim VBlBW 1994, 327;  1994, 456;  1995, 67; OVG Bremen NVwZ-RR 1995, 231 [OVG Bremen 10.11.1994 - 2 BA 46/94]; VGH Kassel DVBl 1994, 538; NVwZ-Beilage 1996, 21; OVG Hamburg InfAuslR 1994, 377; OVG Koblenz NVwZ-RR 1995, 421; OVG Weimar ThürVBl 1995, 183; vgl. auch VGH München BayVBl 1994, 411;  1995, 214)beruht auf Erwägungen, die auf die maßgebliche Frage, ob die Duldung im Asylverfahrensgesetz ihre rechtliche Grundlage hat, nicht oder jedenfalls nicht im gebotenen Maß eingehen.

(1) Das Berufungsgericht rechnet auf Erteilung einer Duldung gerichtete Streitverfahren zunächst deshalb dem Asylverfahrensgesetz zu, weil in ihnen um die Vollziehung der asylverfahrensrechtlichen Ausreisepflicht gestritten werde. Der Senat läßt offen, ob die Rechtslage mit der Formulierung "asylverfahrensrechtliche Ausreisepflicht" zutreffend erfaßt wird. Jedenfalls führt die Erwägung des Berufungsgerichts nicht auf eine asylverfahrensrechtliche Grundlage der Duldung. Sie steht zudem im Widerspruch zu den gesetzgeberischen Absichten Ziel der gesetztlichen Neuregelung des Asylverfahrensrecht im Jahr 1992 war es, die verwaltungs- und gerichtsverfahrensrechtlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen, daß bei Erfolglosigkeit des Asylantrags möglichst schnell eine vollziehbare Abschiebungsandrohung vorliegt. Die Durchsetzung der vollziehbaren Ausreisepflicht hat der Gesetzgeber bewußt den Regelungen des allgemeinen Ausländerrechts überlassen. Dies belegt nicht nur die Verwerfung erweiterter Kompetenzen des Bundesamts (vgl. BTDrucks 12/2062 S. 28; 12/2100; 12/2718 S. 57 f.), sondern auch die ausführliche Diskussion der damit verbundenen "Schnittstellenproblematik" (vgl. BRProt 644 S. 326 ff.). Nach den Zielvorstellungen, die dem Asylverfahrensgesetz 1992 zugrunde lagen, sollten die Länder durch administrative Vorkehrungen für eine schnelle Abschiebung sorgen; gesetzgeberische Maßnahmen des Bundes wurden dafür nicht ins Auge gefaßt (vgl. BTDrucks 12/2062 S. 26). Angesichts der grundsätzlichen Trennung zwischen der im Asyl verfahrensgesetz geregelten "Entscheidungsphase" und der im Ausländergesetz, verbliebenen "Vollstrekkungsphase" verbietet es sich, die Abschiebung als bloßen "Annex" der Asylentscheidung oder als Teil einer "funktionalen Einheit" dem Asylverfahrensgesetz zu unterstellen.

(2) Für die Auffassung, des Berufungsgerichts spricht auch nicht, daß das Asylverfahrensgesetz in einzelnen Vorschriften Fragen regelt, die die Durchführung der Abschiebung betreffen. Zum Teil sind sie auf besondere Verfahrenslagen zugeschnitten (vgl. §§ 34 a, 36, 43 a AsylVfG). Sie dienen zum anderen der Bewältigung der "Schnittstellenproblematik", die sich aus der Aufgabenverteilung zwischen Bundesamt und Ausländerbehörden ergibt (vgl. §§ 41, 42, 43 a Abs. 5, § 71 Abs. 5 Satz 2 AsylVfG). § 43 Abs. 1 und 2 AsylVfG koordiniert die Ausreisepflicht des Ausländers nach erfolglosem Asylverfahren mit asylunabhängigen Aufenthaltsrechten. § 43 Abs. 3 AsylVfG schafft einen Duldungsgrund, um die gemeinsame Ausreise von Familienangehörigen zu ermöglichen. Die Vorschriften haben keinen einheitlichen Regelungsgegenstand und verfolgen unterschiedliche Zwecke. Sie sprechen weder einzeln noch in ihrer Gesamtheit dafür, daß im Ausländergesetz vorgesehene Maßnahmen und Entscheidungen im Zuge der Abschiebung dem Asylverfahrensgesetz zugeordnet sein könnten. Im Gegenteil bestätigen diese - lediglich punktuellen - Regelungen das dargestellte Grundkonzept des Gesetzgebers. Daß das Ausländergesetz für Asylbegehrende Sondervorschriften enthält (vgl. §§ 11, 30 Abs. 5, § 100 AuslG), besagt für die hier zu entscheidende Frage ebenfalls nichts.

(3) Auch der Hinweis des Berufungsgerichts auf den Zweck des Asylverfahrensgesetzes, die Asylverfahren zu beschleunigen, überzeugt nicht. Es steht außer Frage, daß die politischen Zielvorstellungen, die dem Asylverfahrensgesetz zugrunde liegen, die schnelle Abschiebung erfolgloser Asylbegehrender umfassen (vgl. BTDrucks 12/2062 S. 25 ff.). Wie erwähnt, sollten diese Zielvorstellungen durch verschiedene Maßnahmen verwirklicht werden. Das Asylverfahrensgesetz 1992 hat die rasche Entscheidung über den Asylantrag und den gegenüber früher beschleunigten Erlaß der Abschiebungsandrohung zum Ziel und trifft dafür Regelungen. Das übergreifende Beschleunigungsanliegen kann zur Auslegung des Asylverfahrensgesetzes nur im Rahmen dieser Regelungen herangezogen werden. Hingegen ist es nicht zulässig, den Anwendungsbereich des Asylverfahrensgesetzes im Hinblick auf Zielvorgaben zu erweitern, die gerade nicht im Wege der Gesetzgebung verwirklicht werden sollten und im Gesetz auch keinen Niederschlag gefunden haben.

2. Die Sache ist an den Verwaltungsgerichtshof zur Prüfung der Begründetheit der Berufungen zurückzuverweisen. Die im angefochtenen Urteil enthaltenen Feststellungen zu den tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis gemäß § 30 Abs. 3 und 4 AuslG sind ausschließlich im rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren des Sohnes der Kläger getroffen worden und erlauben dem Bundesverwaltungsgericht im vorliegenden Rechtsstreit keine Entscheidung zur Sache (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

3. Die Kostenentscheidung ist der Schlußentscheidung vorzubehalten.

Meyer

Mallmann

Hahn

Groepper

Gerhardt