I.

Der Kläger begehrt vom beklagten Freistaat im Hinblick auf durchgeführte Baumaßnahmen zur Vermehrung der Kuhplätze eine Bescheinigung über die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge nach der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) i.d.F. der Bekanntmachung vom 18. Juli 1986 (BGBl. I S. 1227), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 24. Juli 1987, (BGBl. I S. 1698). - MGVO -.

Auf Grund eines am 14. Januar 1977 genehmigten Bauplanes errichtete der Kläger einen neuen Kuhstall mit 48 Kuhplätzen. Das Vorhaben wurde erst im Jahre 1982 beendet. Dabei wurde in Abweichung von dem genehmigten Bauplan die Zahl der Kuhplätze auf 50 erhöht. Da sich der Stallneubau wegen der schwierigen Eigenfinanzierung in die Länge gezogen hatte, waren im Jahre 1983 erst 15 Kühe aufgestaut; im Juli 1984 betrug der Bestand 35 Kühe. Der Antrag auf Ausstellung einer Bescheinigung über eine abweichende Anlieferungs-Referenzmenge wie auch der Widerspruch, die Klage und die Berufung blieben ohne Erfolg.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils ausgeführt: Der Kläger könne sich auf § 6 Abs. 4 MGVO nicht berufen, weil das Bauvorhaben vor dem 1. Juli 1978 genehmigt worden sei. Die vom Verordnungsgeber gewählten Stichtage entsprächen den Vorgaben des Art. 3 Nr. 1 und Art. 4 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84. Der Verordnungsgeber habe davon ausgehen können, daß vor dem 1. Juli 1978 eingeleitete Investitionsvorhaben zur Erhöhung des Kuhbestandes bei normalem Betriebsablauf Ende 1982 abgewickelt seien, so daß im maßgeblichen Referenzjahr 1983 auch die beabsichtigte erhöhte Milchmenge hätte angeliefert werden können. Härten, die jeder Stichtagsregelung innewohnten und jedenfalls in Einzelfällen nicht zu vermeiden seien, müßten hingenommen werden. § 6 Abs. 5 MGVO sei nur auf solche Baumaßnahmen anzuwenden, für die eine Baugenehmigung nicht erforderlich sei. Soweit der Kläger mit seinem Vortrag geltend machen wolle, die normativen Grundlagen der Milchkontingentierung seien rechtswidrig, weil es an einer allgemeinen Härteklausel fehle oder weil der Verordnungsgeber die geltend gemachte Härte nicht berücksichtigt habe, sei dafür die Erkenntniszuständigkeit der Verwaltungsgerichte nicht gegeben.

Der Kläger hat gegen das Urteil die vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt. Er führt aus: Die Klage sei entweder nach § 6 Abs. 4 MGVO oder nach § 6 Abs. 5 MGVO begründet. Die Stichtagsregelung in § 6 Abs. 4 MGVO sei mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Sie werde von Art. 3 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 nicht vorgegeben. Sehe man den Stichtag in § 6 Abs. 4 MGVO nicht als willkürlich an, so könne eine verfassungskonforme Auslegung von § 6 Abs. 5 MGVO nur so lauten, daß diese Vorschrift den Auffangtatbestand für die Härtefälle darstelle, die von den vorhergehenden Absätzen des § 6 MGVO nicht erfaßt seien. Die "anderen" Fälle in § 6 Abs. 5 MGVO seien also diejenigen, bei denen innerhalb des Sechs-Jahres-Zeitraums keine Baugenehmigung erteilt, wohl aber rechtmäßige Investitionen erbracht worden seien. Eine verfassungskonforme Auslegung würde die Zahl der Begünstigten nicht unüberschaubar erweitern, denn die Regelungen in § 6 Abs. 5 Nrn. 1 und 2 MGVO schränkten die Härtefälle sachgerecht ein.

Er beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend und trägt ergänzend vor: Die Regelung über das den zuständigen Landesstellen übertragene Bescheinigungsverfahren sei von der Ermächtigung des § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 (BGBl. I S. 1617) - MOG 1972 - gedeckt. Es sei nicht zu beanstanden, daß § 6 Abs. 2 bis 4 MGVO nicht auf den Zeitpunkt der Investitionsbetätigung, sondern auf den Zeitpunkt der behördlichen Bewilligung oder behördlichen Baugenehmigung abstelle; hierin liege der vom Staat geschaffene Vertrauenstatbestand. Das Abstellen auf Verwaltungsakte ermögliche außerdem einen leichten und eindeutigen Nachweis der tatsächlichen Grundlagen des Vertrauensschutzes, auf den es in Massenverfahren ankomme, um unnötigen Verwaltungs- und Beweiserhebungsaufwand zu vermeiden.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren, stellt keinen Antrag und trägt vor: Die Ermächtigung des § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 sei generell gehalten. Sie umfasse die eigentliche Abgabenerhebung sowie im Vorfeld der Abgabenerhebung ggf. festzustellende Voraussetzungen. § 6 Abs. 4 MGVO sei nicht verfassungswidrig.

II.

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1.

Zu Recht halten die Beteiligten in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs in Streitigkeiten wegen der Ausstellung einer Bescheinigung nach der Milch-Garantiemengen-Verordnung den Verwaltungsrechtsweg für gegeben. Diese öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art sind durch Gesetz keinem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen (§ 40 Abs. 1 VwGO). Um eine Abgabenangelegenheit (§ 33 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 FGO) handelt es sich schon deshalb nicht, weil mit der Klage von einer allgemeinen Verwaltungsbehörde, nicht aber von einer Finanzbehörde eine Bescheinigung begehrt wird; das Bescheinigungsverfahren ist gegenüber dem eigentlichen Besteuerungsverfahren verselbständigt und den "zuständigen Landesstellen" zugewiesen (§§ 2 Abs. 1 Satz 2, 9 Abs. 2, 10 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse - Milch-Garantiemengen-Verordnung - i.d.F. der Bekanntmachung vom 18. Juli 1986, BGBl. I S. 1227, zuletzt geändert durch die Verordnung vom 24. Juli 1987, BGBl. I S. 1698, - MGVO -). Da es sich bei diesen Streitigkeiten nicht um Abgabenangelegenheiten handelt, werden sie auch nicht durch § 29 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 (BGBl. I S. 1617) - MOG 1972 - bzw. § 34 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1397) - MOG 1986 - erfaßt.

2.

§ 9 Abs. 2 Satz 1 MGVO, der von der Zuständigkeit von Landesstellen ausgeht, verstößt nicht gegen Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG, wonach die Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften durch die Bundesfinanzbehörden verwaltet werden. Die Abgaben, die der Milcherzeuger unter Berücksichtigung von Referenzmengen im Rahmen der nationalen Garantiemengen für die Milch und Milcherzeugnisse zu zahlen hat, sind zwar "Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften" (vgl. auch BFH, Urteil vom 28. Oktober 1986 - VII R 41/86 - BFHE 148, 84, 86); die Ausstellung der Bescheinigungen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 MGVO durch die "zuständigen Landesstellen" ist aber keine Verwaltung dieser Abgaben.

Welcher Verwaltungskompetenz eine bestimmte gesetzlich ausgelöste Verwaltungstätigkeit unterfällt, bestimmt sich nach dem gegenständlichen Gehalt der Regelung. § 9 Abs. 2 Satz 1 MGVO könnte deshalb nur dann gegen Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG verstoßen, wenn die Bestimmung eine Verwaltungstätigkeit erfordern würde, die nach ihrem gegenständlichen Gehalt zur Abgabenverwaltung rechnet. Die Ausstellung einer Bescheinigung über Sachverhalte aus dem Bereich der Landwirtschaft ist ihrem Gegenstand nach aber keine Verwaltung von Abgaben. Unerheblich ist, daß diese Bescheinigung dazu dient. Voraussetzung für die abgabenrechtliche Entscheidung zu sein. Der Zweck, der mit einer bestimmten Verwaltungstätigkeit ausschließlich oder unter anderem verfolgt wird, entscheidet nicht über die Kompetenzzuordnung. Gäbe es die Regelung des § 9 Abs. 2 MGVO nicht, so müßte allerdings die Bundesfinanzverwaltung auch die Sachverhalte aus dem Landwirtschaftsbereich feststellen und beurteilen; sie müßte also etwas tun, was ihr unter der Geltung des § 9 Abs. 2 MGVO nicht obliegt. Art. 108 Abs. 1 GG verbietet es dem Normgeber aber nicht, eine Verwaltungstätigkeit der Länder auszulösen, die das Tätigwerden der Bundesverwaltung ersetzt; er verbietet nur, gerade die Tätigkeit den Ländern zu übertragen, die ihrem Gegenstand nach obligatorisch der Bundesverwaltung unterfällt. Dazu gehört die Ausstellung einer Bescheinigung über Sachverhalte aus dem Landwirtschaftsbereich nicht. Auch die Gesetzgebungspraxis orientiert sich schon immer unbeanstandet bei der Grenzziehung zwischen der regelmäßigen Verwaltungszuständigkeit der Länder einerseits und der ausnahmsweise festgelegten obligatorischen Bundesverwaltung andererseits am Gegenstand der Verwaltungstätigkeit, nicht an deren Zweck. In vielen Fällen haben gesetzlich bestimmte Verwaltungstätigkeiten von Landesbehörden ausschließlich den Zweck, eine bundeseigene Verwaltungstätigkeit zu erübrigen. Hinzuweisen ist z.B. auf folgende Regelungen: § 7 d Abs. 2 Nr. 2 EStG; § 51 Abs. 1 Nr. 2 n Satz 2 EStG i.V.m. § 81 Abs. 2 Nr. 2 EStDV; § 51 Abs. 1 Nr. 2 y Satz 2 EStG i.V.m. § 82 i Abs. 2 EStDV; § 51 Abs. 1 Nr. 2 r Satz 2 EStG i.V.m. § 82 k Abs. 2 EStDV; § 3 Nr. 1 der Verordnung über die einkommensteuerliche Behandlung der freien Erfinder vom 30. Mai 1951 (BGBl. I S. 387) in der durch Steuerbereinigungsgesetz 1985 von 14. Dezember 1984 (BGBl. I S. 1493) geänderten Fassung; § 4 Nr. 5 Satz 1 GrStG vom 7. August 1973 (BGBl. I S. 965) und § 5 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 GrStG; § 32 Abs. 2 Satz 2 GrStG; § 93 Abs. 1 c II. WobauG i.d.F. vom 11. Juli 1985 (BGBl. I S. 1284); § 14 b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BerlinFG 1987 (BGBl. 1986 I S. 2415); § 4 Abs. 2 Nr. 3 InvZulG 1986 (BGBl. I S. 231); vgl. auch § 1 Abs. 1 Satz 1, § 2 Abs. 1 InvZulG; § 1 Abs. 2 Satz 1, § 2 Abs. 1 InvZulG und § 4 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 InvZulG.

3.

Die Milch-Garantiemengen-Verordnung beruht, soweit sie ein Bescheinigungsverfahren vorsieht, auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung, nämlich dem § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972. Er ermächtigt zum Erlaß von Vorschriften "über das Verfahren bei Abgaben im Rahmen von Produktionsregelungen". Das Verfahren bei Abgaben ist nicht identisch mit dem Verfahren der Verwaltung von Abgaben, die Art. 108 Abs. 1 GG den Bundesfinanzbehörden zugewiesen hat. § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 ist umfassend formuliert und bezieht sich nicht nur auf die Verwaltung dieser Abgaben, sondern auf alle Verfahren, die mit dieser Verwaltung in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen. Daß das Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen des Jahres 1972 zur Einführung eines selbständigen Bescheinigungsverfahrens ermächtigt, wird nunmehr ausdrücklich durch seine Neufassung im Jahre 1986 bestätigt. Nach § 12 Abs. 2 Satz 2 MOG 1986 bedürfen Rechtsverordnungen nach § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 der Zustimmung des Bundesrates, "soweit der eigentlichen Abgabenerhebung ein selbständiges Verwaltungsverfahren vorgeschaltet ist, das von den Ländern durchgeführt wird". Der Gesetzgeber geht mithin davon aus, daß die betreffenden von den Ländern durchzuführenden Verwaltungsverfahren durch Rechtsverordnungen nach § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 geregelt werden. Die Ermächtigung in § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 betrifft aber die Vorschriften "über das Verfahren bei Abgaben", die schon in § 8 Abs. 1 MOG 1972 genannt sind. In dieser Hinsicht hat die Ermächtigung in § 12 Abs. 2 Satz 1 MOG 1986 gegenüber der Ermächtigung in § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 keine Änderung erfahren.

Aus § 26 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 ergibt sich keine Einschränkung dieser Ermächtigung. Allerdings ist diese Vorschrift mißverständlich formuliert, indem sie den Eindruck erweckt, die Zuständigkeiten würden für den gesamten Verordnungsbereich abschließend geregelt. Wie sich aus der Begründung zum damaligen Regierungsentwurf ergibt (vgl. BT-Drs. VI/2553 S. 34), sollte durch die Regelung für den Bereich der Abgabenverwaltung die Zuständigkeit zwischen der Bundesfinanzverwaltung und anderen Bundes stellen aufgeteilt werden. Es war aber nicht daran gedacht, die Ermächtigung des § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 durch das Verbot eines landesbehördlichen Vorverfahrens einzuengen. Unter "Durchführung" versteht § 26 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 die abgabenrechtliche Ausführung der Normen und betrifft damit nur einen Teil der Verwaltungszuständigkeiten, die durch die Milch-Garantiemengen-Verordnung ausgelöst werden. Dementsprechend heißt es auch in § 2 Abs. 1 Satz 2 MGVO, daß die Zuständigkeit der nach Landesrecht zuständigen Stellen für die Erteilung von in dieser Verordnung genannten Bescheinigungen unberührt bleibt. Die Bundesfinanzverwaltung wird überhaupt nur deshalb in § 26 MOG 1972 erwähnt, weil man bei der Schaffung des MOG 1972 der Meinung war. Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG betreffe nur die Ausfuhrabgaben, und es bedürfe einer Regelung nach Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG, um den Bundesfinanzbehörden die Verwaltung der übrigen gemeinschaftsrechtlichen Abgaben zu übertragen (vgl. BT-Drs. VI/2553 S. 34 und S. 19).

4.

Zu Recht verneint hat das Berufungsgericht einen Anspruch des Klägers aus § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 4 MGVO gegen den beklagten Freistaat auf Ausstellung einer Bescheinigung des Inhalts, daß die Voraussetzungen für die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge gegeben sind und daß eine entsprechende Zielmenge zu berücksichtigen ist. Die Erteilung einer derartigen Bescheinigung setzt gemäß § 6 Abs. 4 MGVO voraus, daß dem Milcherzeuger zwischen dem 1. Juli 1978 und dem 29. Februar 1984 ein Bauantrag für eine Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 vom Hundert genehmigt worden ist. Diese Voraussetzung ist nicht gegeben. Die Baugenehmigung wurde dem Kläger vor dem 1. Juli 1978, nämlich mit Bescheid vom 14. Januar 1977 erteilt.

Diese Regelung steht mit dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere mit Art. 3 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 vom 31. März 1984 (ABl. Nr. L 90 vom 1. April 1984, S. 13) in Einklang. Danach können Milcherzeuger, die sich zur Durchführung eines vor dem 1. März 1984 eingereichten Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung gemäß der Richtlinie 72/159/EWG verpflichtet haben, entsprechend der Entscheidung des Mitgliedstaats eine spezifische Referenzmenge zugewiesen erhalten, die den im Entwicklungsplan vorgesenenen Milch- und Milcherzeugnismengen Rechnung trägt. Daraus ergibt sich, daß die genannte Vorschrift die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, in dem genannten Falle eine spezifische Referenzmenge zuzuweisen; vielmehr wird es ihnen - entsprechend ihrer Entscheidung - freigestellt. Ist ihnen die Zuweisung aber freigestellt, dann können sie die Zuweisung der Referenzmenge in dem genannten Falle auch unter weitere einschränkende Voraussetzungen stellen, so auch unter die eines Anfangsstichtags, denn sie hätten in dem genannten Falle überhaupt keine Referenzmenge zu gewähren brauchen. Angesichts der Eindeutigkeit der Rechtslage erübrigt sich eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof.

Die Statuierung eines Anfangsstichtags auf den 1. Juli 1978 verstößt nicht gegen Grundrechte des Klägers, und zwar weder gegen die gemeinschaftsrechtlichen noch gegen die im Grundgesetz niedergelegten Grundrechte. Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes stehen der Einführung des Stichtags nicht entgegen.

Der Zweck der Milch-Garantiemengen-Verordnung, die Milchproduktion einzuschränken, führt notwendig dazu, daß nicht mehr sämtliche bisher vorhandenen Milcherzeugungskapazitäten auch in Zukunft wirtschaftlich zur Milcherzeugung genutzt werden können. Daß die erstrebte Produktionseinschränkung aus Gründen des allgemeinen Wohls gefordert ist, macht die Präambel der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung (EWG) Nr. 856/84 vom 31. März 1984 (ABl. Nr. L 90 vom 1. April 1984, S. 10) deutlich. Mit der Produktionsdrosselung sollen Haushaltsbelastungen und Marktschwierigkeiten vermieden werden, "die selbst die künftige Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik gefährden". Mit der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentums wäre es aber gleichwohl nicht vereinbar (vgl. BVerfG, Beschluß vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 - BVerfGE 58, 300, 349, 351 [BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78]),  [BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78]wenn der Staat die Fortsetzung der Eigentumsnutzungen, zu deren Aufnahme umfangreiche Investitionen erforderlich waren, abrupt und ohne Überleitung unterbinden würde. Dabei kann dahinstehen, ob durch die Milch-Garantiemengen-Verordnungüberhaupt Eigentumsnutzungen unterbunden werden; jedenfalls geschieht dies nicht abrupt und ohne Überleitung. Entsprechend dem Art. 2 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 857/84 legt die Verordnung ein in der Vergangenheit liegendes Referenzjahr zugrunde, knüpft also an die bisherige Milchanlieferung des einzelnen Milcherzeugers in der Vergangenheit an. Darüber hinaus hat der Normgeber berücksichtigt, daß Investitionen, die im Refarenzjahr 1983 noch nicht zu einer dem Investitionsvolumen entsprechenden Milchproduktion geführt haben, sich möglicherweise infolge der Milch-Garantiemengen-Verordnung nicht bezahlt machen. Ein umfassender Investitionsschutz kam freilich nicht in Betracht, denn es mußte vermieden werden, daß Milcherzeuger in Kenntnis der gesetzgeberischen Absichten dazu übergingen. Milcherzeugungskapazitäten auszubauen oder bis dahin ungenutzte Kapazitäten zu aktivieren, um sich für die Vertrauensschutzregelung eine günstigere Ausgangsposition zu verschaffen. Der Normgeber hatte vielmehr schutzwürdiges Vertrauen der Milcherzeuger in den Fortbestand der damaligen Lage hinreichend und angemessen zu berücksichtigen, ohne den Zweck der Regelung zu gefährden. Der Normzweck wird verfehlt, wenn die Übergangsregelungen und die Bestimmungen über den Vertrauensschutz in der Milch-Garantiemengen-Verordnung dazu führen, daß latente Milcherzeugungskapazitäten, die - aus welchen Gründen auch immer - bisher stillgelegt, nur unvollkommen genutzt oder unausgebaut waren, nunmehr - in der Krise der Überproduktion - mobilisiert werden.

Diese Zweckverfehlung hat der Normgeber vermieden, ohne den Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt zu haben. Es liegt in der Natur der Sache, denjenigen Milcherzeugern, die im Hinblick auf die zu erwartende Änderung der Rechtslage die Produktion ausweiten, die also gerade kein Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage setzen, insoweit keinen Vertrauensschutz zu gewähren. Ebenso erscheinen auch diejenigen nicht schutzwürdig, die zwar in der Vergangenheit im verständlichen Vertrauen auf den Fortbestand der damaligen Rechtslage seit langem Milchproduktionskapazitäten geplant oder geschaffen, diese aber bisher nicht zügig ausgebaut oder genutzt haben. Sie haben damit regelmäßig gezeigt, daß sie auf die Milchproduktionssteigerung nicht angewiesen sind. Ihnen ist grundsätzlich zuzumuten, angesichts der Überproduktion wie bisher auch in Zukunft auf die Nutzung dieser Kapazitäten zu verzichten.

Bei der Massenerscheinung der Milcherzeugung darf das schutzwürdige Vertrauen gegenüber dem nicht schutzwürdigen Vertrauen oder dem Nichtvertrauen grundsätzlich typisierend abgegrenzt werden, d.h., ohne daß es im Einzelfall darauf ankommt, ob es tatsächlich an Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage gefehlt hat oder ob der Milcherzeuger - wäre die Milch-Garantiemengen-Verordnung nicht in Kraft getreten - tatsächlich auch ohne die Ausweitung der Produktion hätte auskommen wollen. Für diese Typisierung bieten sich zusätzlich zu der begrifflichen Umschreibung des Vertrauenstatbestandes zeitliche Kriterien, nämlich Stichtage, an. Sie markieren auf der einen Seite den Zeitpunkt, von dem an ein Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage nicht mehr gerechtfertigt war. Das ist der 1. März 1984, der im vorliegenden Zusammenhang nicht problematisch ist. Auf der anderen Seite erscheint es nicht willkürlich, durch einen Stichtag auch diejenigen auszugrenzen die schon seit langem Produktionssteigerungen hätten vornehmen können, es aber bisher nicht getan haben.

Die Wahl des 1. Juli 1978 als Stichtag dergestalt, daß die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge dann nicht in Betracht kommt, wenn die Genehmigung einer Baumaßnahme zur Erhöhung der Kuhplätze vor diesem Tag erteilt worden ist (§ 6 Abs. 4 MGVO), verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 GG) und damit auch nicht gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 40 Abs. 3 EWG-Vertrag, wonach die gemeinsame Marktorganisation der Agrarmärkte jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen hat. Die unterschiedliche Behandlung der Milcherzeuger, die den Stichtag erfüllen, und der Milcherzeuger, die ihn verfehlen, orientiert sich am gegebenen Sachverhalt und erscheint sachlich vertretbar (vgl. BVerfG. Beschluß vom 27. Oktober 1970 - 1 BvR 51/68 u.a. - BVerfGE 29, 283, 299; Beschluß vom 20. März 1984 - 1 BvL 27/32 - BVerfGE 66, 234, 244 [BVerfG 20.03.1984 - 1 BvL 27/82]) [BVerfG 20.03.1984 - 1 BvL 27/82]. Der Wahl des Stichtags liegt ersichtlich die Annahme des Verordnungsgebers zugrunde, daß Kapazitätsausweitungen, die vor dem 1. Juli 1978 in die Wege geleitet wurden, regelmäßig viereinhalb Jahre später - also Ende 1982 - abgeschlossen sind und sich damit in der Anlieferungsmenge des Referenzjahres 1983 voll auswirken. Wer auf die erhöhte Milchproduktion angewiesen ist, wird eine Kapazitätsausweitung in Angriff nehmen, sobald sie ihm möglich ist, und sie zügig durchführen. Auch wenn diese Annahme nicht in allen Fällen zutreffen mag, so hat der Verordnungsgeber damit noch nicht die Grenzen zulässiger Typisierung überschritten (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1963 - 1 BvL 30/57 u.a. - BVerfGE 17, 1, 23; Beschluß vom 8. Februar 1983 - 1 BvL 28/79 - BVerfGE 63, 119, 128 [BVerfG 08.02.1983 - 1 BvL 28/79]; Beschluß vom 6. November 1985 - 1 BvL 47/83 - BVerfGE 71, 146, 157) [BVerfG 06.11.1985 - 1 BvL 47/83]. Die Annahme trifft den Regelfall. Ihr entspricht der Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" für den Zeitraum 1978 bis 1981 (BT-Drs. 8/1780 vom 5. Mai 1978), wenn dort in den Grundsätzen für die Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen in der Landwirtschaft unter Nr. 12 vorgesehen ist, daß der Begünstigte spätestens im vierten Jahr - dem Zieljahr - nach Einsetzen der Förderungsmaßnahmen ein Arbeitseinkommen erzielen soll, das dem in außerlandwirtschaftlichen Berufen vergleichbar ist. Nur in begründeten Ausnahmefällen war gemäß Nr. 12.7 des Rahmenplans eine Verlängerung der Laufzeit des Betriebsentwicklungsplans auf sechs Jahre zulässig. Diese zeitliche Perspektive hat in der Praxis zu keiner Änderung der Förderungsgrundsätze Anlaß gegeben, wie die früheren und die nachfolgenden Fassungen des Rahmenplans (so bereits BT-Drs. 7/1538 vom 16. Januar 1974 und andererseits BT-Drs. 8/2754 vom 18. April 1979) zeigen. Der Zeitraum vom 1. Juli 1978 bis zum 31. Dezember 1982 geht über diese vier Jahre noch hinaus.

Es ist auch nicht zu beanstanden, daß der Verordnungsgeber zum Kriterium für die Wahrung des Stichtags die Erteilung der Baugenehmigung erhoben hat. Die Feststellung des Zeitpunkts, zu dem die Baugenehmigung erteilt worden ist, ist einfach und verursacht keinen nennenswerten Verwaltungsaufwand; sie führt regelmäßig zu unstreitigen Ergebnissen und dient damit der Rechtssicherheit. Der Stichtag bezogen auf die bloße Baugenehmigung kann freilich dazu führen, daß Milcherzeugern auch dann eine besondere Referenzmenge anerkannt wird, wenn ihnen zwar eine Baugenehmigung zwischen dem 1. Juli 1978 und dem 29. Februar 1984 erteilt worden ist, sie aber keine Investitionsmaßnahme vor Inkrafttreten der Milch-Garantiemengen-Verordnung durchgeführt haben. Es mag sein, daß diese Milcherzeuger zu berücksichtigen, verfassungsrechtlich nicht geboten war. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liegt darin aber nicht; insbesondere kann die Gruppe der Milcherzeuger, denen vor dem 1. Juli 1978 eine bisher nicht genutzte Baugenehmigung erteilt worden war, nicht verlangen, die Vorteile in Anspruch nehmen zu dürfen, die der Gruppe gewährt worden sind, die zwischen dem 1. Juli 1978 und dem 29. Februar 1984 eine bis dahin ebenfalls noch nicht genutzte Baugenehmigung erhalten hat (vgl. BVerfG. Beschluß vom 27. September 1978 - 1 BvL 31/76 u.a. - BVerfGE 49, 192, 208; Beschluß vom 8. März 1983 - 1 BvL 21/80 - BVerfGE 63, 255, 265 [BVerfG 08.03.1983 - 1 BvL 21/80]) [BVerfG 08.03.1983 - 1 BvL 21/80]. Unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes ist die erste Gruppe nicht benachteiligt worden, wie die vorstehenden Ausführungen zur Stichtagsregelung dargetan haben. Der Normgeber hätte freilich auf die Durchführung der Investitionen als zusätzliches Kriterium abstellen können. Daß er es nicht getan hat, rechtfertigt sich aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und ist deshalb auch, im Hinblick auf den Gleichheitssatz nicht zu beanstanden.

5.

Das Berufungsgericht hat auch einen Anspruch des Klägers aus § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO in Verbindung mit § 6 Abs. 5 MGVO gegen den Beklagten auf Erteilung einer Bescheinigung über die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge zu Recht verneint. Die Erteilung einer derartigen Bescheinigung setzt gemäß § 6 Abs. 5 MGVO voraus, daß der Milcherzeuger zwischen dem 1. Juli 1978 und dem 29. Februar 1984 in anderen als den in Abs. 2, 3 oder 4 genannten Fällen eine Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 v.H. begonnen und abgeschlossen hat. Auf diese Vorschrift kann sich der Kläger nicht berufen, weil ein Fall des Abs. 4 vorliegt.

Ein in § 6 Abs. 4 MGVO genannter Fall liegt vor, wenn es um eine Baumaßnahme geht, die einem bauaufsichtsrechtlichen Verfahren unterworfen ist. Bereits dann ist die Anwendung des § 6 Abs. 5 MGVO grundsätzlich ausgeschlossen, gleichgültig ob und wann dieses Verfahren durchgeführt worden ist. Ist innerhalb des Zeitraums vom 1. Juli 1978 bis zum 29. Februar 1984 für die Baumaßnahme eine Baugenehmigung erteilt worden, so ergibt sich dies zwingend aus dem insofern eindeutigen Wortlaut des § 6 Abs. 5 MGVO. Aber auch für den Fall, daß für eine innerhalb des Zeitraums vom 1. Juli 1978 bis zum 29. Februar 1984 durchgeführte baugenehmigungspflichtige Baumaßnahme keine Baugenehmigung erteilt oder für eine bauanzeigepflichtige Baumaßnahme keine Bauanzeige erstattet worden ist, gilt nichts anderes. Der Wortlaut des § 6 Abs. 5 MGVO stellt nicht darauf ab, daß die zuständige Landesstelle nach den vorhergehenden Absätzen des § 6 MGVO etwa eine besondere Anlieferungs-Referenzmenge anerkannt oder eine bestimmte Zielmenge berücksichtigt hat. Vielmehr ist § 6 Abs. 5 MGVO nur dann anzuwenden, wenn die Fallgruppe, zu der der vorgetragene Sachverhalt gehört, von keinem der vorhergehenden Absätze 2 bis 4 des § 6 MGVO geregelt worden ist. Wie die Fallgruppe geregelt ist, ist unerheblich; entscheidend ist, daß sie überhaupt geregelt worden ist.

Welche Fallgruppen von den einzelnen Absätzen erfaßt werden, läßt sich aus ihrem Wortlaut und ihrer systematischen Stellung im Rahmen des § 6 MGVO erkennen. Der Wortlaut der Absätze nennt jeweils das Merkmal der Fallgruppe, an das angeknüpft wird: § 6 Abs. 2 MGVO den Entwicklungsplan nach der Richtlinie 72/159/EWG; § 6 Abs. 3 MGVO die Bewilligung öffentlicher Mittel ohne Entwicklungsplan § 6 Abs. 4 MGVO die Baugenehmigung und § 6 Abs. 5 MGVO die Baumaßnahme selbst. Die Regelungen der einzelnen Absätze für die durch die Anknüpfungsmerkmale näher bezeichneten Fallgruppen stenen nicht gleichgeordnet nebeneinander, sondern sind in eine Stufenfolge gestellt. Diese Stufenfolge kommt im Wortlaut der einzelnen Absätze sowie ihrer Stellung innerhalb des § 6 MGVO zueinander deutlich zum Ausdruck; sie trägt ihrerseits zur Abgrenzung der einzelnen Fallgruppen bei. Der jeweils nachfolgende Absatz in § 6 Abs. 2 bis 5 MGVO schließt einen Sachverhalt von seiner Regelung aus, wenn er zugleich zur Fallgruppe eines vorhergehenden Absatzes gehört. Dies gilt auch dann, wenn die Rechtsfolgen in Anwendung des vorhergehenden Absatzes in ihrer begünstigenden Wirkung jeweils hinter den Rechtsfolgen der nachfolgenden Absätze zurückbleiben, wenn etwa die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge aufgrund eines Betriebsentwicklungsplans für den Milcherzeuger ungünstiger wäre als diejenige, die dem Landwirt allein auf der Grundlage der Baugenehmigung zustünde. Ein Meistbegünstigungsprinzip hat der Normgeber nicht zugrunde gelegt.

Diese Auslegung der Absätze des § 6 MGVO, insbesondere des Abs. 5, ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut und dem Aufbau dieser Vorschriften, sondern auch aus ihrem Sinn, insbesondere der Regelung über den Anfangsstichtag, den 1. Juli 1978. Der Normgeber läßt erkennen, daß er Vertrauensschutz nur dann gewähren will, wenn gewisse Voraussetzungen innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingetreten sind. Diese Wertung des Normgebers würde ignoriert, wenn eine Verfehlung des Anfangsstichtags nach § 6 Abs. 2 oder Abs. 3 MGVO eine Förderung nach § 6 Abs. 4 MGVO, eine Verfehlung des Anfangsstichtags nach § 6 Abs. 4 MGVO eine Förderung nach § 6 Abs. 5 MGVO zuließe. Die für die Einhaltung des Stichtags maßgebenden Ereignisse der jeweils absatzweise geregelten Vertrauenstatbestände folgen einander zeitlich im Normalablauf einer Investitionsmaßnahme. Der Bewilligung der Förderung bzw. der öffentlichen Mittel in Abs. 2 und Abs. 3 folgt regelmäßig die Baugenehmigung in Abs. 4 und dieser die Bauausführung in Abs. 5. Der Anfangsstichtag für die Bewilligung nach Absatz 2 wäre praktisch ohne Bedeutung und würde im entscheidenden Falle regelmäßig durch die Anfangsstichtage der nachfolgenden Absätze ersetzt, wenn trotz einer zu alten Bewilligung der Förderung die Erteilung der Baugenehmigung in dem in Abs. 4 vorgesehenen Zeitraum oder gar die Bauausführung in eben diesem Zeitraum (Abs. 5) immer noch zu einer Gewährung von Vertrauensschutz führen würde.

Ließe sich die Stichtagsregelung des vorhergehenden Absatzes durch die Einhaltung des Stichtags des nachfolgenden Absatzes unterlaufen, so hätte dies zudem die Folge, daß das Ziel des Normgebars durchkreuzt würde, wonach über die Gewährung von Vertrauensschutz anhand möglichst vertrauenswürdiger Unterlagen entschieden und das Produktionsziel, von dem der Schutz abhängig sein soll, nach möglichst objektiven Kriterien bestimmt werden soll. Deshalb ist die angestrebte Milchproduktion nach § 6 Abs. 2 MGVO vor allem dem Betriebsentwicklungsplan, der insoweit meist exakte Angaben enthält, zu entnehmen; wenn dies nicht möglich ist, den sonstigen Bewilligungsunterlagen (§ 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 MGVO); sind diese Unterlagen nicht aussagekräftig, mittelbar der nach den Unterlagen vorgesehenen Zahl der Kuhplätze (§ 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 MGVO); dann - wenn keine Förderung stattgefunden hat - den Unterlagen der Baugenehmigung (§ 6 Abs. 4 MGVO) und schließlich - wenn überhaupt keine behördlichen Unterlagen vorhanden sind - der Zahl der tatsächlich geschaffenen Kuhplätze (§ 6 Abs. 5 MGVO).

Die zuletzt genannte Möglichkeit nach § 6 Abs. 5 MGVO, das schutzwürdige Planziel nachzuweisen, mußte der Normgeber schon aus Gründen der Gleichbehandlung eröffnen. Es gibt nämlich durchaus Baumaßnahmen zur Vergrößerung des Milchkuhbestandes - etwa bestimmte Arten von Umbauten -, für die weder eine Baugenehmigung noch eine Bauanzeige vorgeschrieben ist. Auch sie können termingerecht getätigte Erweiterungsinvestitionen darstellen, die schutzwürdig sind. Ferner kann es geschehen, daß innerhalb der Stichtage zwar eine Baugenehmigung erteilt wird, daß sich aber weder aus dieser Genehmigung noch aus den ihr zugrundeliegenden Unterlagen die Zahl der geplanten Kuhplätze ergibt.

Mit diesen beiden Sachverhaltsvarianten ist zugleich die Fallgruppe umrissen, auf die sich die Anwendung des § 6 Abs. 5 MGVO im Grundsatz beschränkt. Den Anwendungsbereich dieser Vorschrift auszuweiten, besteht um so weniger Anlaß, als § 6 Abs. 5 MGVO einen Nachweis fordert, der im Vergleich zu den Anforderungen der vorhergehenden Absätze weniger zuverlässig und der Manipulation weitaus am stärksten ausgesetzt ist. Der Normgeber hat durch die Stufenfolge der Absätze 2 bis 5 des § 6 MGVO deutlich gemacht, daß er die Fallgruppe, die auf einem weniger exakten Nachweis der Planungsabsicht beruht, zugunsten der Fallgruppe einschränken will, die generell auf einem verläßlicheren Nachweis aufbaut. Im Rahmen des § 6 Abs. 5 MGVO fehlt es regelmäßig an einer objektiven, nach außen verlautbarten Planungsabsicht zu einem bestimmten Zeitpunkt. Zwar ist auch nach § 6 Abs. 5 MGVO die Durchführung der Baumaßnahme an die Stichtage gebunden, ihre Einhaltung wird aber häufig nicht oder nur mit großem Verwaltungsaufwand nachgeprüft werden können, so daß Grund zu der Befürchtung besteht, die Vorschrift werde unter Vorspiegelung von Tatsachen auch bei Aktivierung alter, bereits vor dem 1. Juli 1978 in Angriff genommener Kapazitätsausweitungen und bei Baumaßnahmen und Umrüstungen noch nach dem 29. Februar 1984 in Anspruch genommen. Diese Manipulationen, die auf Kosten der übrigen Milcherzeuger gehen, werden regelmäßig in gewissen Grenzen bleiben, wenn sie nur nichtbaugenehmigungspflichtige Baumaßnahmen betreffen. Der Senat verkennt dabei nicht, daß auch diese Manipulationsmöglichkeit im Rahmen der nicht genehmigungspflichtigen Maßnahmen keineswegs völlig unbedeutend ist. Sie werden aber dadurch reduziert, daß es dem Milcherzeuger für ein und dieselbe Maßnahme nicht freigestellt ist, sich dem bauaufsichtsrechtlichen Verfahren zu unterwerfen oder nicht zu unterwerfen. Ebensowenig steht es ihm frei, einen Fall des § 6 Abs. 5 MGVO herbeizuführen, indem er die vorgeschriebene Baugenehmigung nicht einholt oder die vorgeschriebene Bauanzeige unterläßt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.