Der Kläger hatte beantragt, ihm die Errichtung einer Raststätte in den Alpen im Gebiet des Rangiswanger Horns zu gestatten. Er hatte angegeben, die Gaststätte solle lediglich im Winter geöffnet sein und keine Übernachtungsgelegenheit bieten, sie solle den Skifahrern auf der sogenannten Hörnertour die Möglichkeit zur Einnahme eines Imbisses und von Getränken bieten und auch der Bergwacht dienen. Durch Beschluß des Landratsamtes Sonthofen vom 13. November 1951 wurde der Antrag abgelehnt. Zur Begründung war ausgeführt: Der in Aussicht genommene Bauplatz liege in einem Gebiet, das für die Bebauung nicht vorgesehen und für das Baulinien nicht festgesetzt seien, und befinde sich außerdem in der Nähe von zum Naturdenkmal erklärten Alpenrosenbeständen. Die Unterstellung dieses Gebietes unter den Landschaftsschutz sei geplant. Die für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 3 der Bauregelungsverordnung erforderliche Zustimmung der Ortsplanungsstelle sei ausdrücklich versagt worden. Der Heimatpflegeausschuß und der Naturschutzbeauftragte hätten sich gegen das Vorhaben ausgesprochen. Das Baugesuch müsse daher gemäß § 1 der Bayerischen Bauordnung und § 3 der Bauregelungsverordnung in Verbindung mit § 20 des Naturschutzgesetzes abgelehnt werden. Gegen diesen Bescheid hat der Kläger nach erfolgloser Beschwerde Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben. Dieser hat das Verwaltungsgericht Augsburg stattgegeben. Die Berufung des Beklagten ist durch Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. November 1955 zurückgewiesen worden. In den Urteilsgründen ist ausgeführt: Die Voraussetzungen für die Versagung der Genehmigung nach § 3 der Bauregelungsverordnung seien nicht gegeben. Das Hauptanliegen des Gesetzgebers bei Erlaß der Bauregelungsverordnung sei gewesen, wie in dem Runderlaß des früheren Reichsarbeitsministers zur Bauregelungsverordnung vom 19. Februar 1936 und der Entschließung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 15. August 1936 ausdrücklich hervorgehoben sei, eine wilde und planlose Bebauung zu verhindern und so das Außengebiet der Städte und das platte Land in ihrem landschaftlichen Charakter zu erhalten und vor wesensfremder Bebauung zu schützen. Er habe das Bauen innerhalb und am Rande zusammenhängend gebauter Orte begünstigen und die Bildung von Splittersiedlungen erschweren wollen. Es sei aber nicht die Absicht des Gesetzgebers gewesen, die Errichtung einzelner Bauwerke in der freien Landschaft überhaupt und unter allen Umständen zu verhindern. Bauwerke, die ortsbedingten wirtschaftlichen Sonderzwecken dienten, etwa Zwecken der Landwirtschaft, der Forstwirtschaft oder der Jagd, würden nicht von der Bestimmung des § 3 der Bauregelungsverordnung erfaßt. Um eine ähnliche Baumaßnahme handele es sich bei dem Vorhaben des Klägers. Von einer wilden, planlosen oder wesensfremden Bebauung könne nicht die Rede sein. Auch die Gefahr, daß sich eine Splittersiedlung bilde, sei nicht gegeben. Das Bauwerk des Klägers könne gar nicht innerhalb oder am Rande eines zusammenhängend gebauten Ortes aufgeführt werden. Die vom Kläger geplante Raststätte stelle also keine bauliche Anlage von der Art dar, wie sie durch die Bestimmung des § 3 der Bauregelungsverordnung habe verhindert werden sollen. Die Versagung könne auch nicht auf § 1 der Bayerischen Bauordnung gestützt werden; denn wenn eine Baulinie für notwendig gehalten werde, müsse sie gemäß § 1 Abs. 1 und 3 der Bayerischen Bauordnung festgesetzt werden, im anderen Fall könne gemäß § 1 Abs. 4 von der Festsetzung Abstand genommen werden. Eine Schutzanordnung nach § 17 Abs. 3 und § 19 des Reichsnaturschutzgesetzes sei nicht erlassen.

Gegen dieses Urteil ist die Revision durchBeschluß des erkennenden Senats vom 4. April 1956 - BVerwG I B 12.56 zugelassen worden, weil die Klärung der grundsätzlichen Rechtsfrage zu erwarten sei, ob Bauten, wie sie der Kläger beabsichtige, unter § 3 der Bauregelungsverordnung fielen.

Der Beklagte hat Revision eingelegt. Zur Begründung macht er geltend: Das Berufungsurteil beruhe auf einer unrichtigen Anwendung des § 3 Abs. 1 der Bauregelungsverordnung. Das Bauvorhaben des Klägers sei eine nach den landesrechtlichen Baugesetzen genehmigungspflichtige Anlage und falle damit in den Anwendungsbereich des § 3 der Bauregelungsverordnung. Diese Vorschrift übertrage der Baugenehmigungsbehörde eine Ermessensentscheidung, die bei Vorliegen der Voraussetzungen im allgemeinen zu einer Ablehnung der Genehmigung führen solle. Besondere Umstände, die eine andere Entscheidung rechtfertigten, lägen nicht vor. Der Bau solle in weiter Entfernung von einem im Zusammenhang gebauten Ortsteil errichtet werden und widerspreche daher der geordneten Entwicklung des Gemeindegebiets und einer ordnungsgemäßen Bebauung. Die Eigenart der Gebirgslandschaft mit ihrer noch verhältnismäßig ursprünglichen Natur habe eine oft erheblich größere Empfindlichkeit gegen Bauten außerhalb der geschlossenen Ortslage zur Folge, als dies vielleicht im Flachland der Fall sei. Die Frage, ob das Bauvorhaben den Voraussetzungen des § 3 der Bauregelungsverordnung entspreche, müsse daher in einer Gebirgsgegend noch schärfer geprüft werden als anderswo.

Der Kläger hat Zurückweisung der Revision beantragt. Erhält die Auffassung des Berufungsgerichts für zutreffend.

Die Revision mußte Erfolg haben.

§ 3 der Verordnung über die Regelung der Bebauung vom 15. Februar 1936 (RGBl. I S. 104) - Bauregelungsverordnung - ist eine bundesrechtliche Vorschrift (ständige Rechtsprechung des erkennenden Senats; vgl.Urteil vom 26. Mai 1955 - BVerwG I C 188.53 - mit weiteren Hinweisen). Ihre Auslegung durch das Berufungsgericht unterliegt daher der revisionsgerichtlichen Nachprüfung. Bei dieser Nachprüfung ergibt sich, daß die Auslegung der Vorschrift durch das Berufungsgericht nicht frei von Rechtsirrtum ist. Der Ansicht des Berufungsgerichts, die vom Kläger geplante Raststätte sei keine bauliche Anlage, wie sie durch § 3 der Bauregelungsverordnung verhindert werden solle, und ihre Ausführung widerspreche weder der geordneten Entwicklung des Gemeindegebiets noch einer ordnungsgemäßen Bebauung, kann nicht gefolgt werden.

Nach § 3 der Bauregelungsverordnung soll die baupolizeiliche Genehmigung für bauliche Anlagen, die außerhalb von Baugebieten oder, soweit solche nicht ausgewiesen sind, außerhalb eines im Zusammenhang gebauten Ortsteils ausgeführt werden sollen, versagt werden, wenn ihre Ausführung der geordneten Entwicklung des Gemeindegebiets oder einer ordnungsgemäßen Bebauung zuwiderlaufen würde. Aus dem Sinn dieser Vorschrift und ihrer Bedeutung im Rahmen des Systems der baurechtlichen Vorschriften folgt, daß bei der Auslegung der Begriffe "geordnete Entwicklung des Gemeindegebiets" und "ordnungsgemäße Bebauung" keine behördliche Ermessensfreiheit besteht, wie der Senat in seinemUrteil vom 7. Oktober 1954 - BVerwG I C 16.53 näher ausgeführt hat. Diese Vorschrift betrifft alle genehmigungspflichtigen baulichen Anlagen. Es mag sein, daß sie in erster Linie auf die durch die Ausdehnung der städtischen Bebauung bedrohten sogenannten städtischen Randgebiete bezogen war - der Runderlaß des früheren Reichsarbeitsministers betreffend die Ausweisung von Baugebieten und die Abstufung der Bebauung vom 19. Februar 1936 (RABl. I S. 42) zu § 3 Abs. 2 weist besonders darauf hin -, doch kann die Geltung der Vorschrift nicht auf diese Bautätigkeit und auf diese Gebiete beschränkt werden. Aus dem Wortlaut der Vorschrift kann nichts Gegenteiliges gefolgert werden. Auch aus ihrem Sinn ergibt sich keine andere Deutung. Es würde der sachlichen Berechtigung entbehren, wollte man die Standortfrage nur dann einer behördlichen Beeinflussung unterwerfen, wenn es sich um Bauten handelt, die innerhalb oder am Rande zusammenhängend gebauter Orte errichtet werden oder Ansatzpunkte einer Splittersiedlung werden können, der sonstigen Bebauung der Landschaft aber freien Lauf lassen. Mit einer in solcher Weise eingeschränkten Lenkungsbefugnis ließe sich eine geordnete bauliche Entwicklung des Gemeindegebiets, wie sie § 3 der Bauregelungsverordnung sichern will, niemals erreichen. So gibt es z.B. eine ganze Reihe von baulichen Anlagen, insbesondere öffentliche oder gewerbliche Bauten, die wegen ihrer Zweckbestimmung oder ihrer Wirkung auf die Umgebung nur in den sogenannten Außenbereichen errichtet werden können. Ihre völlige Freistellung von der Lenkungsbefugnis aus § 3 der Bauregelungsverordnung würde den Zweck dieser Vorschrift, die bauliche Entwicklung einer Gemeinde im sogenannten Außengebiet zu ordnen, von vornherein illusorisch machen. Zutreffend bezeichnet es daher auch der vorbezeichnete Runderlaß des früheren Reichsarbeitsministers in Abs. 1 zu § 3 ohne Vorbehalt als den Zweck dieser Bestimmung, die Verhältnisse in den sogenannten Außengebieten zu regeln, und spricht in Abs. 3 schlechthin davon, daß diese Gebiete in ihrem Charakter erhalten bleiben und vor wesensfremder Bebauung geschützt werden sollen. Diese Erfordernisse gelten also ohne sachliche Beschränkung des Geltungsbereichs. Es mag dahingestellt bleiben, ob der Entschließung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 15. August 1936 (abgedruckt bei Englert-Mang, Bayerische Bauordnung, 10. Aufl. S. 464) wirklich eine andere Auslegung des § 3 der Bauregelungsverordnung zu entnehmen ist; denn diese Entschließung ist keine bindende Interpretation der Bauregelungsverordnung.

Nun ist allerdings richtig, daß § 3 der Bauregelungsverordnung nicht bezweckt, die Errichtung von Bauten in der freien Landschaft überhaupt zu unterbinden, worauf das Berufungsgericht mit Recht hinweist. Eine solche Maßnahme wäre durch den Zweck der Vorschrift, den Charakter der sogenannten Außengebiete nach Möglichkeit zu erhalten, nicht erfordert und lag daher nicht in der Absicht der Bauregelungsverordnung, die den Grundsatz der Baufreiheit ja auch nicht aufgehoben hat. Geht man davon aus, daß den Behörden bei der Beurteilung der Frage, ob die Voraussetzungen des § 3 der Bauregelungsverordnung vorliegen, keine Ermessensfreiheit zusteht (vgl. die obenerwähnte Rechtsprechung des erkennenden Senats), so kann es sich bei den hiernach zulässigen Bauten nur um solche handeln, die durch das Wesen der Landschaft erfordert sind oder sich doch der Eigenart der Landschaft anpassen. Die möglicherweise in diesem Zusammenhang zu beachtenden planungsrechtlichen Festlegungen (vgl. das vorerwähnte Urteil des erkennenden Senats vom 7. Oktober 1954) können hier außer Betracht bleiben, weil solche Festlegungen nicht vorliegen. Eine Bebauung, die der land- oder forstwirtschaftlichen oder der sonstigen naturgegebenen Nutzung des Bodens dient, kann daher in der Regel nach § 3 der Bauregelungsverordnung nicht untersagt werden. Nach dem dargelegten Zweck dieser Verordnung ist dabei aber auf die wirkliche Funktion eines Bauwerkes, nicht etwa auf seine dieser möglicherweise widersprechende äußere Gestaltung abzustellen. Gesichtspunkte der Baugestaltung können bei Entscheidung der durch § 3 der Bauregelungsverordnung geregelten Standortfrage keine Bedeutung haben. Nach diesen Gesichtspunkten kann die vom Kläger geplante Raststätte nicht als im Rahmen der geordneten Entwicklung des Gemeindegebiets oder der ordnungsgemäßen Bebauung liegend angesehen werden. Sie ist weder durch die natürliche Nutzung des Bodens erfordert noch paßt sie sich der Eigenart der Hochgebirgslandschaft an. Der Beklagte weist dabei mit Recht darauf hin, daß diese Gebirgslandschaft gegen Bebauung in besonderem Maße empfindlich ist. Das Bauvorhaben des Klägers ist daher als eine wesensfremde Bebauung im Sinne des § 3 der Bauregelungsverordnung anzusehen und unterliegt somit der Versagung aus dieser Vorschrift.

§ 3 der Bauregelungsverordnung enthält keine ausdrückliche Bestimmung darüber, ob die Behörde trotz Vorliegens der Tatbestandsmerkmale, die nach der Verordnung eine Versagung erfordern, eine Ausnahme erteilen kann. Ob die in § 4 der Bauregelungsverprdnung enthaltene Verweisung auf die landesrechtlichen Verfahrensvorschriften bereits auch eine Verweisung auf die landesrechtlichen Dispensbefugnisse enthält, kann zweifelhaft sein, weil die Vorschriften über die Befugnis, Befreiungen zu erteilen, ihrem Inhalt nach keine Verfahrensvorschriften, sondern materiellrechtliche Vorschriften sind, wenn sie auch häufig in den verfahrensrechtlichen Teil der Bauvorschriften aufgenommen zu werden pflegen. Die Möglichkeit, unter bestimmten Voraussetzungen eine Befreiung von baurechtlichen Vorschriften zu erteilen, ist aber in den Baurechten der deutschen Länder allgemein vorgesehen (vgl. § 65 der Bayerischen Bauordnung) und wird grundsätzlich als selbstverständlicher Bestandteil des Baurechts angesehen. Daß § 3 der Bauregelungsverordnung diese Befugnis ausschließen wollte, kann nicht angenommen werden (so auch OVG Münster, Urteil vom 28. Oktober 1952, Amtl. Samml. Bd. 6 S. 144 [147]; Urteil vom 18. August 1953, BBaubl. 1954 S. 277; anderer Meinung: Kayser, Die baupolizeilichen Vorschriften des Deutschen Reichs und Preußens, Anm. 3 zu § 3 der Bauregelungsverordnung). Die Vorschrift des § 3 der Bauregelungsverordnung bezieht sich, wie oben ausgeführt ist, allgemein auf alle genehmigungspflichtigen baulichen Anlagen in den sogenannten Außengebieten schlechthin, gleichviel welcher Art diese Anlagen sind. Es gibt aber, wie oben in anderem Zusammenhang ebenfalls dargelegt wurde, eine Reihe von Bauten, deren Errichtung in diesen Gebieten notwendig werden kann, obwohl sie dem Charakter der Landschaft nicht wesensgemäß sind und durch die natürliche Nutzung des Bodens nicht erfordert werden. Daß der Verordnungsgeber diese Möglichkeit übersehen habe oder ihre Berücksichtigung den Behörden nicht habe gestatten wollen, kann nicht angenommen werden. Bei einer anderen Auslegung würde man auch zu dem sachlich nicht gerechtfertigten Ergebnis kommen, daß zwar in den Baugebieten eine Befreiung gewährt werden kann, nicht aber außerhalb dieser Gebiete. Da die Bauregelungsverordnung für die Baugebiete selbst in §§ 1 und 2 nur bestimmte Arten von Gebietsausweisungen ermöglicht, die Entscheidung über die Baugenehmigung selbst aber nicht regelt, diese vielmehr den Landesrechten überläßt, ergibt sich für diese Gebiete nach den landesrechtlichen. Vorschriften durchweg eine Dispensbefugnis. § 3 der Bauregelungsverordnung bestimmt auch nicht, daß eine Genehmigung bei Vorliegen der Voraussetzungen, zu versagen ist, sondern nur, daß die Baugenehmigungsbehörde in diesem Fall die Genehmigung versagen soll. Auch in dieser Formulierung kommt zum Ausdruck, daß der Behörde ein Spielraum für die Gewährung von Ausnahmen verbleibt. Die Behörde hat daher im vorliegenden Fall mit Recht die Möglichkeit, eine Ausnahme zu erteilen, geprüft. Wenn sie diese Möglichkeit verneint hat, so ist das rechtlich nicht zu beanstanden. Der Beklagte weist mit Recht darauf hin, daß Umstände, die eine Ausnahmegenehmigung rechtfertigen könnten, nicht vorliegen. Der Behauptung des Klägers, die Errichtung der Raststätte liege auch im Interesse der Bergwacht für die Route der sogenannten Hörnertour, ist die Bayerische Bergwacht entgegengetreten. Sie hat im einzelnen näher dargelegt, daß in dem in Betracht kommenden Gebiet andere Bergwachtstützpunkte ausreichend vorhanden seien. Ob die Skifahrer auf der vorbezeichneten Route die Raststätte aufsuchen werden - das Landratsamt Sonthofen verneint das nach den örtlichen Verhältnissen -, kann dahingestellt bleiben. Denn selbst wenn man dies bejahen wollte, könnte kein Ermessensmißbrauch darin gesehen werden, daß die Behörde bei der Entscheidung über die Gewährung einer Ausnahme in Abwägung der widerstreitenden Belange der Notwendigkeit, die Gebirgslandschaft an dieser Stelle in ihrem jetzigen Zustand zu erhalten, den Vorrang vor den übrigen Erwägungen einräumt.

Der angefochtene Bescheid ist daher rechtlich nicht zu beanstanden.

Die Klage war somit abzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].