I.

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren. Ihr Grundstück grenzt mit seiner nördlichen und östlichen Seite an den Verbindungsweg F. Straße/H. (i. folg.: Verbindungsweg). An diesen Seiten ist das Grundstück bis an die Grundstücksgrenze mit Gebäuden für Ladengeschäfte bebaut, die zu dem Verbindungsweg keinen Zugang und keine Zufahrt haben. Der an einem Kaufhaus entlangführende Verbindungsweg dient dem Fußgänger- und Fahrzeugverkehr. Als Fahrzeugverkehr ist nur Anliegerverkehr innerhalb der von der Straßenverkehrsbehörde festgelegten Zeiten zulässig.

Die Beklagte setzte mit Bescheid vom 29. März 1982 in bezug auf den Verbindungsweg die Straßenreinigungsgebühren für das Jahr 1982 und für die Folgejahre auf 589 DM jährlich fest. Dagegen hat die Klägerin nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Anfechtungsklage erhoben und beantragt, den Bescheid vom 29. März 1982 und den Widerspruchsbescheid vom 18. Februar 1983 insoweit aufzuheben, als eine 313,50 DM übersteigende Gebühr festgesetzt worden ist.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 8. November 1984 abgewiesen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Klägerin durch Urteil vom 18. Februar 1987 zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Die Beklagte habe ihre auf Art. 51 Abs. 1 BayStrWG beruhende Pflicht, die öffentlichen Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage zu reinigen, gemäß Art. 51 Abs. 4 BayStrWG durch Verordnung über die Reinhaltung und Reinigung der öffentlichen Straßen und die Sicherung der Gehbahnen im Winter vom 29. November 1977 in der Fassung der Verordnung vom 4. Dezember 1981 auf die Anlieger an öffentlichen Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage übertragen und damit diese verpflichtet, die vor ihrem Grundstück liegende Reinigungsfläche auf eigene Kosten zu reinigen. Durch Satzung über die Straßenreinigung vom 20. Dezember 1978, geändert durch Satzung vom 4. Dezember 1981, habe sie die Reinigungspflichtigen zur Benutzung der gemeindlichen Straßenreinigungsanstalt verpflichtet und durch Satzung über die Erhebung einer Straßenreinigungsgebühr vom 14. Dezember 1978 die für die Benutzung zu entrichtende Gebühr geregelt. Das alles begegne keinen Bedenken.

Die Klägerin sei für den Verbindungsweg im Sinne der Straßenreinigungsverordnung reinigungspflichtig, weil ihr Grundstück an den Verbindungsweg angrenze. Dieser sei eine öffentliche Straße. Ein unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV zu beachtender Ausnahmefall, der eine Straßenreinigungspflicht trotz Angrenzens ausschließe, liege nicht vor. Die erforderliche objektive Beziehung zwischen dem Grundstück und der Straße werde hier durch das Angrenzen geschaffen, weil die Möglichkeit bestehe, vom Grundstück der Klägerin einen Zugang oder eine Zufahrt zum Verbindungsweg herzustellen. Dem stehe der Bebauungsplan Nr. 195 nicht entgegen. Weder die Festsetzung der Straßenbegrenzungslinie noch die Festsetzung der Baugrenze schließe aus, einen Zugang oder eine Zufahrt herzustellen. Ob die Klägerin die Anlegung eines Zugangs oder einer Zufahrt für sinnvoll halte, sei unerheblich.

Die Gebührenfestsetzung sei rechtmäßig. Das gelte auch, soweit die Klägerin geltend mache, die von der Beklagten durchgeführte Reinigung sei überflüssig, weil der Verbindungsweg im Auftrag des an ihm gelegenen Kaufhauses in den Abendstunden der Werktage privat gereinigt werde. Denn das damit betraute Unternehmen erledige keine Arbeiten, die die Beklagte durch ihre Straßenreinigungsanstalt zu verrichten habe. Aus Art. 16 BayStrWG und § 32 Abs. 1 StVO folge, daß derjenige, der für eine übermäßige Straßenverschmutzung verantwortlich sei, diese zu beseitigen habe. Die allgemeine Reinigungspflicht werde davon nicht betroffen. Die von der Beklagten durchgeführten Reinigungsarbeiten seien auch sinnvoll, weil nicht ausgeschlossen werden könne, daß in den Nachtstunden Verunreinigungen entstünden, die beseitigt werden müßten.

Die Gebührenfestsetzung sei auch nicht deshalb fehlerhaft, weil die Beklagte bei der Ermittlung des Gebührensatzes das Allgemeininteresse an sauberen Straßen nicht gebührenmindernd berücksichtigt habe. Die vom Bundesverwaltungsgericht insoweit zum rheinland-pfälzischen Recht entwickelten Grundsätze seien auf das bayerische Recht nicht übertragbar. Nach bayerischem Recht sei die Straßenreinigungsgebühr im Hinblick auf die Übernahme der herkömmlichen, persönlichen Dienstleistungspflicht auf die öffentliche Straßenreinigung eine Gebühr und kein Beitrag. Erwägungen zur Aufteilung des Vorteils aus der öffentlichen Straßenreinigung auf die verschiedenen Nutznießer seien nach bayerischem Recht nicht veranlaßt, überdies deckten die Straßenreinigungsgebühren die tatsächlichen Kosten nicht. Die Allgemeinheit leiste daher einen Zuschuß zur gemeindlichen Straßenreinigung.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, mit der diese die Verletzung materiellen Bundesrechts rügt und ihr Klagebegehren weiterverfolgt.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreterin des öffentlichen Interesses beteiligt sich am Verfahren. Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils. Dieses Urteil beruht auf der Annahme, der Gleichheitssatz gebiete für das bayerische Straßenreinigungsgebührenrecht nicht, das Allgemeininteresse an der Straßenreinigung gebührenmindernd zu berücksichtigen. Das verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die abschließende Beurteilung des Falles erfordert weitere Tatsachenfeststellungen. Das nötigt zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Das Berufungsgericht hat in Anwendung und Auslegung von Orts- bzw. Landesrecht und infolgedessen mit Bindung für das Revisionsgericht (§ 173 VwGO i.V.m. § 562 ZPO) angenommen, die Klägerin sei für den Verbindungsweg im Sinne des § 4 der Straßenreinigungsverordnung reinigungspflichtig, weil ihr Grundstück an diesen Weg, eine öffentliche Straße, angrenze. Es hat weiter ausgeführt, diese ortsrechtlich begründete Reinigungspflicht stehe auch mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang. Das ist zutreffend. Für die Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren hat das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, daß Art. 3 Abs. 1 GG lediglich das Bestehen einer objektiven Beziehung des Grundstücks zur Straße verlangt, die die Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers als willkürfrei erscheinen läßt. Eine derartige Beziehung wird "grundsätzlich durch das Angrenzen geschaffen, weil das Angrenzen in aller Regel die durch die Straße gegebene Möglichkeit der wirtschaftlichen oder verkehrlichen Nutzung des Grundstücks, insbesondere die Möglichkeit der Schaffung eines Zugangs oder einer Zufahrt, mit sich bringt, bei deren Vorliegen die Straßenreinigung für den Eigentümer des angrenzenden Grundstücks in aller Regel sich auch vorteilhaft auswirkt und demgemäß ein objektives Interesse des Angrenzers an der Reinhaltung der Straße begründet". Fehlt es an der Möglichkeit der Schaffung von Zugang oder Zufahrt, "ist eine Straßenreinigungsgebührenpflicht der Eigentümer der angrenzenden Grundstücke" dennoch "sachlich gerechtfertigt, wenn die konkrete - nicht nur hypothetische - Möglichkeit einer nicht völlig unerheblichen Straßenverschmutzung durch das Anliegergrundstück zu bejahen ist"(Urteil vom 10. Mai 1974 - BVerwG VII C 46.72 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 23 S. 46 <48>). Ob diese Erwägungen in vollem Umfang auch bei der Frage nach der Zulässigkeit der Übertragung der Reinigungspflicht auf die Anlieger oder bei der Frage nach dem Inhalt der Straßenreinigungspflicht tragfähig sind (vgl. dazuUrteil vom 5. August 1965 - BVerwG I C 78.62 - BVerwGE 22, 26 <29 f.>), bedarf nicht der Entscheidung. Denn jedenfalls ist es nicht willkürlich und verletzt es deshalb nicht den Gleichheitssatz, wenn das Ortsrecht den Eigentümer eines an eine öffentliche Straße angrenzenden Grundstücks für diese Straße reinigungspflichtig macht, sofern, wie das Berufungsgericht in Anwendung irrevisiblen Rechts erkannt hat, weder tatsächliche noch rechtliche Hindernisse für die Herstellung eines Zugangs oder einer Zufahrt zwischen Grundstück und Straße bestehen.

Die ortsrechtlich begründete Reinigungspflicht der Klägerin ist auch im übrigen mit (Bundes-)Verfassungsrecht vereinbar. Landes- oder ortsrechtliche Vorschriften, die die Übertragung der Straßenreinigungspflicht auf die Anlieger zulassen (hier Art. 51 Abs. 4 BayStrWG) oder regeln (hier § 4 Straßenreinigungsverordnung), stehen mit Art. 14 GG in Einklang und berühren auch nicht den aus Art. 12 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden verfassungsrechtlichen Schutz vor dem Zwang zu einer bestimmten Arbeit (Urteil vom 5. August 1965, a.a.O. S. 27 f.).

Das Berufungsgericht hält die streitige Gebührenfestsetzung für sachlich dadurch gedeckt, daß die Beklagte an Stelle der Klägerin die für den Verbindungsweg ortsrechtlich vorgesehenen Reinigungsarbeiten durchführt. Dagegen wendet die Revision ein, eine Gebührenpflicht bestehe nicht, weil die Reinigung des Verbindungswegs durch die Beklagte wegen der im Auftrag des benachbarten Kaufhauses durchgeführten privaten Reinigung überflüssig sei. Dieser Einwand bleibt erfolglos. Er bezieht sich ausschließlich auf das einschlägige irrevisible Recht. Anhaltspunkte für eine Verletzung von Bundesrecht sind insoweit weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Nicht zu folgen ist dem Berufungsgericht dagegen in der Annahme, daß das bayerische Straßenreinigungsgebührenrecht frei sei, das Allgemeininteresse an der Straßenreinigung gebührend zu berücksichtigen oder davon abzusehen. Diese Annahme verletzt Bundesrecht, nämlich den bundesverfassungsrechtlichen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG): Wird die Straßenreinigung in einer Gemeinde nicht allein für Anliegerstraßen und damit ausschließlich im besonderen Interesse der Anlieger, sondern auch für Straßen, die nicht nur dem Anliegerverkehr dienen (z.B. Straßen mit innerörtlichem oder überörtlichem Durchgangsverkehr) und damit zugleich im Interesse der übrigen Straßenbenutzer und insoweit im Allgemeininteresse durchgeführt, so erweist es sich unter keinem vernünftigen Gesichtspunkt als sachgerecht und verstößt es daher gegen den Gleichheitssatz, wenn Kosten, die die Befriedigung dieses Allgemeininteresses betreffen, den Anliegern aufgebürdet werden. Das hat der erkennende Senat bereits in seinem Urteil vom 25. Mai 1984 - BVerwG 8 C 55 und 58.82 - (BVerwGE 69, 242 <245 f.>) dargelegt. Daran ist festzuhalten. Die Erwägungen des zum rheinland-pfälzischen Recht ergangenen Urteils vom 25. Mai 1984 greifen entgegen der Auffassung der Beklagten und der Landesanwaltschaft Bayern auch für das bayerische Recht Platz. Daran ändert nichts, daß das Recht der Straßenreinigungsgebühren in Bayern anders ausgestaltet ist als in Rheinland-Pfalz. In Rheinland-Pfalz ist die Gemeinde, die eine Straßenreinigungsgebührenpflicht der Anlieger begründen will, nicht gehalten, die gesetzlich ihr obliegende Reinigungspflicht erst auf die Anlieger zu übertragen (vgl. § 17 Abs. 3 Sätze 1 und 4 LStrG). Denn die Anlieger gelten, wenn sie zu Straßenreinigungsgebühren herangezogen werden sollen, als Benutzer der gemeindlichen Straßenreinigungsanstalt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 LStrG). Mit Blick darauf hat der erkennende Senat in dem vorbezeichneten Urteil ausgeführt, der Gleichheitssatz verbiete, die Anlieger auch insoweit als Benutzer der gemeindlichen Straßenreinigungsanstalt zu fingieren und mit Straßenreinigungskosten zu belasten, als die Straßenreinigung dem Allgemeininteresse an sauberen Straßen dient. Im Unterschied dazu muß, wie das Berufungsgericht dargelegt hat, nach der Rechtslage in Bayern eine Gemeinde, die eine Straßenreinigungsgebührenpflicht der Anlieger begründen will, zunächst die ihr obliegende Reinigungspflicht (Art. 51 Abs. 1 BayStrWG) aufgrund der Ermächtigung in Art. 51 Abs. 4 BayStrWG durch Verordnung auf die Anlieger übertragen, um sodann die Anlieger durch Satzung zur Benutzung der gemeindlichen Straßenreinigungsanstalt verpflichten und diese Benutzung durch Satzung einer Gebührenpflicht unterwerfen zu können. Dieser Zwang zur Zwischenschaltung einer ("naturalen") Reinigungspflicht der Anlieger rechtfertigt unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes keine andere Beurteilung. Die für das Urteil vom 25. Mai 1984 zentrale Annahme, daß es um der Gleichheit der Lastenverteilung willen nicht hingenommen werden kann, wenn den Eigentümern etwas aufgelastet wird, was - eindeutig - nicht ihnen, sondern der Allgemeinheit zuzurechnen ist, wird durch die - der Sache nach übrigens mehr oder weniger nur scheinbare - Zwischenschaltung einer tatsächlichen Reinigungspflicht nicht berührt. Soweit jene Annahme trägt, verbietet sich ihretwegen die Belastung der Anlieger, worin immer diese Belastung bestehen mag, und das heißt, daß der Gleichheitssatz für den Fall der Zwischenschaltung einer tatsächlichen Reinigungspflicht gebietet, das Allgemeininteresse an der Sauberkeit von (nicht nur dem Anliegerverkehr dienenden) Straßen bereits im Zusammenhang mit der Übertragung der Reinigungspflicht in Gestalt einer teilweisen Entlastung von dieser Pflicht zu berücksichtigen. Das kann dadurch geschehen, daß die Reinigungspflicht gegenständlich (z.B. nach Reinigungsfläche oder nach Reinigungshäufigkeit) vermindert übertragen wird. Ist das - aus welchen Gründen immer (z.B. Verwaltungspraktikabilität, Bußgeldbewehrung der Reinigungspflicht) - nicht möglich oder nicht zweckmäßig und wird den Anliegern deshalb, wie es wohl überwiegend der Fall sein wird, die Reinigungspflicht unvermindert übertragen, so führt die verfassungsrechtlich gebotene Entlastung der Anlieger zu der Pflicht der Gemeinde zu einem Ausgleich im wirtschaftlichen Ergebnis. Denn es erweist sich als grob sachwidrig und verletzt deshalb den Gleichheitssatz, wenn bei Vorliegen eines Allgemeininteresses an sauberen Straßen die unverminderte Reinigungspflicht den Anliegern ohne sonstigen Ausgleich auferlegt würde (vgl. dazu schon Recht/Hellich, Gesetz über die Reinigung öffentlicher Wege, § 5 PrWRG Anm. d 1). Infolgedessen kann die Satzung der Gemeinde eine Benutzungspflicht der Anlieger für die gemeindliche Straßenreinigungsanstalt und eine Straßenreinigungsgebührenpflicht der Anlieger für Leistungen der gemeindlichen Straßenreinigungsanstalt insoweit nicht rechtswirksam begründen, als die Straßenreinigung dem Allgemeininteresse an sauberen Straßen dient. Trägt die Satzung dem Rechnung, hat die Gemeinde zugleich ihrer verfassungsrechtlichen Pflicht zu einem Ausgleich, die als Folge der Übertragung der vollen Reinigungspflicht entsteht, genügt.

Das Berufungsgericht hat ausgeführt, im vorliegenden Fall leiste die Allgemeinheit einen Zuschuß zur Straßenreinigung, weil die Straßenreinigungsgebühren die tatsächlichen Kosten der Straßenreinigungsanstalt nicht deckten. Daraus könnte sich in der Tat ergeben, daß die Klägerin auch mit ihrem Hinweis auf das öffentliche Reinigungsinteresse letztlich nicht durchdringen kann. Um so folgern zu dürfen, bedarf es jedoch weiterer Tatsachenfeststellungen.

Den Anforderungen des Gleichheitssatzes ist, was das öffentliche Reinigungsinteresse anlangt, genügt, wenn der von der gemeindlichen Straßenreinigungsanstalt im Interesse der übrigen Straßenbenutzer (Allgemeininteresse) aufgewendete Kostenanteil bei der Ermittlung der durch Gebühren zu deckenden Kosten insgesamt abgesetzt wird (Urteil vom 25. Mai 1984, a.a.O. S. 246). Das gilt auch dann, wenn die Satzung unterschiedliche, je nach Verkehrsbedeutung (z.B. Anliegerstraßen, innerörtliche Straßen, überörtliche Straßen) abgestufte Gebührensätze vorsieht. Bei einer solchen Ausgestaltung kann ohne Verletzung des Gleichheitssatzes entweder undifferenziert vorweg der Kostenanteil für das Allgemeininteresse abgezogen werden (was dazu führt, daß die kostenmindernde Berücksichtigung des Allgemeininteresses allen Gebührenpflichtigen zugute kommt), oder es kann der Kostenanteil für das Allgemeininteresse differenziert nur von dem Kostenanteil abgesetzt werden, der von den Gebührenpflichtigen mit Grundstücken an anderen als Anliegerstraßen zu tragen ist (so daß die Gebührenminderung dann nur Gebührenpflichtigen mit Grundstücken an zugleich im Allgemeininteresse reinigungsbedürftigen Straßen zugute kommt).

Die Festlegung der Höhe des Kostenanteils für das Allgemeininteresse liegt im Ermessen des Ortsgesetzgebers. Der erkennende Senat hat bereits in seinem Urteil vom 25. Mai 1984 (a.a.O. S. 247) entschieden, daß der Gleichheitssatz für die Bewertung dieses Allgemeininteresses dem Ortsgesetzgeber eine weitgehende Einschätzungsfreiheit beläßt. Auch daran ist festzuhalten. Der Ortsgesetzgeber hat sich bei seiner Entscheidung an den örtlichen Verhältnissen, insbesondere an dem Verhältnis zwischen der Anzahl einerseits der Anliegerstraßen und andererseits der Straßen (Reinigungsfläche), die nicht nur dem Anliegerverkehr dienen, zu orientieren.

Ob der dem angefochtenen Bescheid zugrunde liegende Gebührensatz bedenkenfrei ist, läßt sich gegenwärtig nicht sagen. Es fehlen tatsächliche Feststellungen über die Ermessensentscheidung der Beklagten sowie dazu, wie hoch die Kosten der Straßenreinigung sind, welcher Anteil dieser Kosten - nach Abzug der Kostenanteile für nicht gebührenfähige Reinigung z.B. von Straßen außerhalb der geschlossenen Ortslage - gebührenfähig ist und in welcher Höhe die gebührenfähigen Kosten durch die Gebühren nicht gedeckt werden. Das nötigt zur Zurückverweisung.