Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.10.1993, Az.: BVerwG 1 C 17.91

I.

Die Klägerin betreibt in K. eine Tankstelle nebst Garagenbetrieb, Autowaschstraße, Kraftfahrzeugmechanikerbetrieb sowie Einzelhandel mit Waren aller Art. Ladengeschäft und Tankstelle sind baulich verbunden. Die Klägerin bot auch während der allgemeinen Ladenschlußzeiten Waren wie Zigaretten, Zeitschriften, Süßigkeiten und Getränke feil und verkaufte sie.

Der Beklagte forderte sie durch Ordnungsverfügung auf, während der allgemeinen Ladenschlußzeiten die Abgabe aller nicht in § 6 Abs. 2 des Ladenschlußgesetzes vom 28. November 1956 (BGBl I S. 875), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Juli 1989 (BGBl I S. 1382) - LadSchlG - genannten Artikel zu unterlassen.

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Anfechtungsklage durch Urteil vom 4. April 1989 abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die Berufung der Klägerin durch Urteil vom 3. Dezember 1990 (GewArch 1991, 189) zurückgewiesen. Es hat zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Die angefochtene Verfügung sei rechtmäßig. Sie habe ihre Rechtsgrundlage in § 14 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 OBGNW. Es sei zu befürchten gewesen, daß die Klägerin während der allgemeinen Ladenschlußzeiten zumindest Tabakwaren und Säfte an Autofahrer abgeben würde. Damit werde gegen die Vorschriften des Ladenschlußgesetzes verstoßen. Diese Waren seien keine "Ersatzteile für Kraftfahrzeuge" und ließen sich bereits wegen des eindeutigen Wortsinns nicht unter diesen Begriff des § 6 Abs. 2 LadSchlG subsumieren. Eine entsprechende Anwendung der vorgenannten Bestimmung auf derartige Artikel komme nicht in Betracht, weil es an einer Regelungslücke fehle. Weder habe der Gesetzgeber den Gesichtspunkt der Erhaltung und Wiederherstellung der Fahrbereitschaft des Fahrers übersehen, noch könne mit Blick auf die Zielsetzungen des Ladenschlußgesetzes von einer Gesetzeslücke die Rede sein. Dieses verfolge in erster Linie den Schutz der Arbeitnehmer und solle im übrigen die Wettbewerbsgleichheit sichern. Zurückgestellt werde der Arbeitnehmerschutz nur dort, wo nach der Auffassung des Gesetzgebers auch während der allgemeinen Ladenschlußzeiten eine Versorgung der Bevölkerung sichergestellt werden müsse. Dieser Gesichtspunkt treffe auf Artikel zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung der Fahrbereitschaft des Kraftfahrers nicht zu, da hierfür rechtzeitig Vorsorge getroffen werden könne. Es sei unerheblich, ob die abgegebenen Waren als Zubehörartikel zu qualifizieren seien. Die freie Abgabe von Zubehör finde im Ladenschlußgesetz keine Rechtsgrundlage. Sie sei auch nicht kraft Gewohnheitsrechts zulässig, da sich insoweit keine allgemeine Überzeugung aller Beteiligten, also der Allgemeinheit, der Behörden und der Gerichte, von der Zulässigkeit der Abgabe solcher Waren während der allgemeinen Ladenschlußzeiten herausgebildet habe.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat zugelassene Revision, zu deren Begründung die Klägerin im wesentlichen vorträgt:

§ 6 Abs. 2 LadSchlG stehe einem Verkauf von Zubehörartikeln während der allgemeinen Ladenschlußzeiten nicht entgegen. Nach dem Zweck dieser Vorschrift solle gewährleistet sein, daß der Verkehrsteilnehmer insgesamt gefahrlos am Straßenverkehr teilnehmen könne, wozu auch die Erhaltung oder Wiederherstellung der Fahrbereitschaft erforderlich sei. Dies rechtfertige es insbesondere in Ansehung der Steigerung des Individualverkehrs, § 6 Abs. 2 LadSchlG dahin auszulegen, daß auch Reisebedarf als Zubehör abgegeben werden dürfe. Eine dies nicht gestattende einschränkende Auslegung führe zu einem Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1, Art. 12 und Art. 14 GG. Bei verfassungskonformer Auslegung müsse die Abgabe von Reisebedarf als zulässig angesehen werden. Diese ergebe sich schließlich auch durch analoge Anwendung der §§ 8 und 9 LadSchlG.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

Der Oberbundesanwalt hält die Revision für begründet.

II.

Die zulässige Revision der Klägerin hat Erfolg. Sie führt zur Änderung der angefochtenen Urteile und zur antragsgemäßen Aufhebung der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung des Beklagten.

Der erkennende Senat hat darüber zu entscheiden, ob das angefochtene Urteil auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO) beruht, indem es die Untersagung der Abgabe von Reisebedarf während der allgemeinen Ladenschlußzeiten an Reisende, die Leistungen nach § 6 Abs. 2 LadSchlG in Anspruch nehmen, gebilligt hat. Nur insoweit hält sich die Klägerin entsprechend ihrem Revisionsantrag zur Abgabe von Waren während der allgemeinen Ladenschlußzeiten über die in § 6 Abs. 2 LadSchlG ausdrücklich genannten Waren hinaus für berechtigt, und allein hierüber haben die Beteiligten während des gesamten Verfahrens gestritten. Das Berufungsgericht hat als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Verwaltungsakt in der Gestalt des Widerspruchsbescheides § 14 OBGNW herangezogen, der als solcher nicht revisionsgerichtlicher Prüfung unterliegt. Revisionsgerichtlicher Prüfung unterliegt, ob das Berufungsgericht bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes das Bundesrecht richtig angewandt hat (BVerwGE 91, 186 <187>[BVerwG 24.10.1992 - 1 C 9/91]). Das ist nach der Auffassung des erkennenden Senats nicht der Fall.

1.

Nach § 3 LadSchlG müssen Verkaufsstellen, zu denen nach § 1 Nr. 1 LadSchlG u.a. Ladengeschäfte aller Art und Tankstellen gehören, zu den dort bestimmten Zeiten für den geschäftlichen Verkehr mit den Kunden geschlossen sein. § 6 LadSchlG bestimmt, daß abweichend von den Vorschriften des § 3 Tankstellen an allen Tagen während des ganzen Tages geöffnet sein dürfen, daß aber an Werktagen während der allgemeinen Ladenschlußzeiten (§ 3) und an Sonn- und Feiertagen nur die Abgabe von Ersatzteilen von Kraftfahrzeugen, soweit dies für die Erhaltung und Wiederherstellung der Fahrbereitschaft notwendig ist, sowie die Abgabe von Betriebsstoffen gestattet ist.

Der Regelungsgegenstand des Gesetzes ist die Festlegung von Ladenschlußzeiten (BVerwGE 57, 330 <333>[BVerwG 20.03.1979 - 1 C 85/77]). Der Grundsatz fester und allgemeiner Ladenschlußzeiten ist durch Ausnahmen modifiziert, zu denen § 6 LadSchlG gehört. Liegt ein Mischbetrieb vor, muß jeder Betriebsteil den für ihn geltenden Bestimmungen gemäß geführt werden (Urteil vom 9. Juni 1960 - BVerwG 1 C 41.56 - Buchholz 451.25 Nr. 3 S. 8 f. = GewArch 1960, 286; vgl. auch BGHSt 31, 258 = GewArch 1983, 198). Sonach gelten für den Einzelhandelsbetrieb der Klägerin die Regelungen des § 3 LadSchlG. Für die Tankstelle gilt diese Vorschrift, soweit nicht § 6 LadSchlG eine Ausnahme zuläßt.

2.

§ 6 Abs. 2 LadSchlG ist dahin auszulegen, daß die Abgabe bestimmter Waren des Reisebedarfs für Kraftfahrer als Zubehör, d.h. als ein den Bedürfnissen der Kundschaft Rechnung tragendes Zusatzangebot zulässig ist, wenn ein innerer Zusammenhang zwischen dem Hauptverkaufsgegenstand und der Zusatzware besteht. Eine solche Auslegung trägt dem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG) Rechnung.

a)

Dem Berufungsgericht ist darin zuzustimmen, daß die in § 6 Abs. 2 LadSchlG als abgabefähig genannten "Ersatzteile für Kraftfahrzeuge" und "Betriebsstoffe" begrifflich insoweit eindeutig sind, daß die hier in Rede stehenden Artikel wie Getränke, Süßwaren und Zeitungen nicht erfaßt werden.

b)

In Rechtsprechung und Literatur ist umstritten, ob die Abgabe von Reisebedarf für Kraftfahrer als Zubehör zu den in § 6 Abs. 2 LadSchlG genannten Verkaufsgegenständen während der allgemeinen Ladenschlußzeit zulässig ist (verneinend z.B. neben dem Berufungsurteil: VG Schleswig, GewArch 1990, 275 <276>; OLG Hamm, GewArch 1991, 148 <149>; OLG Schleswig, MDR 1983, 232 [OLG Schleswig 16.03.1982 - 6 U 111/81]; OLG Hamburg, NJW-RR 1991, 302 [OLG Hamburg 06.09.1990 - 3 U 80/90]; Akkermann, Gesetz über den Ladenschluß, Anm. zu § 6; Jahn, GewArch 1992, 47; Neumann, Das neue Ladenschlußgesetz, 2. Aufl. 1989, § 6 Anm. 4; Neumann in Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung Band II, Stand Mai 1992, Nr. 590 § 6 Anm. 4; Schulte Langforth/Böhm, Ladenschlußgesetz, 1957, § 6 Anm. 2, 3, § 4 Anm. 3; Söhn, GewArch 1983, 73 <75>; Stober, Ladenschlußgesetz, 3. Aufl. 1990, § 6 Rdnr. 17; derselbe GewArch 1982, 1 und GewArch 1985, 353 <357>; zum Teil mit Einschränkungen oder Modifikationen bejahend z.B. KG, GewArch 1980, 35; GewArch 1982, 168; Denecke/Neumann/Biebl, Arbeitszeitordnung, 11. Aufl. 1991, § 6 Anm. 1; Erbs/Kohlhaas/Ambs, Strafrechtliche Nebengesetze L 13 § 6 Anm. 2; Hoffmann in von Brauchitsch, Verwaltungsgesetze des Bundes und der Länder, Wirtschaftsverwaltungsrecht II, S. 863 <878>; Kämper, NWVBl 1991, 342 ff.; Scholtissek, BB 1992, 589 [BAG 13.11.1991 - 7 ABR 5/91]; ders. GewArch 1991, 330 <334>; Theis, Ladenschlußgesetz, 1991, § 6 Rdnr. 10; Zmarzlik, Das deutsche Bundesrecht, Anm. zu § 6 LadSchlG). Die Bundesregierung (BT-Drucks. 12/160, S. 17, 18) sowie die Regierungen der Länder Bayern (Stellungnahme des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Anlage 2 zum Schriftsatz der Klägerin vom 19. Juni 1991), Berlin (Erlaß des Senators für Arbeit und Soziales vom 8. März 1979 - V C - 4463/419 - und Erlaß der Senatsverwaltung für Gesundheit und Soziales vom 26. April 1989 - V B 2 - 4463/41 -), Hamburg (Schreiben der Behörde für Wirtschaft, Verkehr und Landwirtschaft vom 20. August 1980 - WO 17/716.325 - 17 -), Rheinland-Pfalz (Antwort des Ministeriums für Arbeit, Soziales, Familie und Gesundheit auf eine Kleine Antrage, LT-Drucks. 12/89 vom 22. Juli 1991) und Saarland (Schreiben des Ministers für Umwelt vom 12. Juli 1989 - F 5 - 834.12 - 409/89) sind der Auffassung, daß die Abgabe von Reisebedarf während der allgemeinen Ladenschlußzeiten zulässig ist.

c)

§ 6 Abs. 2 LadSchlG läßt eine Auslegung zu, daß neben den ausdrücklich genannten Artikeln die Abgabe bestimmter Waren des Reisebedarfs für Kraftfahrer als Zubehör dazu zulässig ist. Zwar sprechen die Aufzählung der abgabefähigen Artikel und die Verwendung des Wortes "nur" für eine abschließende Regelung, die der Abgabe von Reisebedarf als Zubehör entgegensteht. Ein solches Verständnis der Norm ist aber nicht zwingend. Die Vorschrift kann dahin verstanden werden, daß sie lediglich die zulässigen Hauptleistungen bestimmt, während Zubehör, wie auch sonst im Ladenschlußrecht, keiner ausdrücklichen Regelung unterzogen worden ist, sondern wie die Hauptleistung abgegeben werden darf. Eine solche Auslegung ist nach der Auffassung des Senats auch zutreffend.

aa)

Bei Erlaß des Ladenschlußgesetzes im Jahre 1956 beschränkten sich Tankstellen im wesentlichen auf die Abgabe von Betriebsstoffen und Ersatzteilen, so daß die Regelung des § 6 Abs. 2 LadSchlG den damals wesentlichen Geschäftsbetrieb der Tankstellen privilegierte. Der Verkauf weiterer Artikel während der üblichen Geschäftszeiten und nach Ladenschluß ist nach den Gesetzesmaterialien im Gesetzgebungsverfahren nicht angesprochen worden. Das Ladenschlußgesetz vom 28. November 1956 ist aus einem Initiativentwurf von Bundestagsabgeordneten hervorgegangen, der selbst keine Begründung enthält (BT-Drucks. II/1461). Dieser Gesetzesinitiative war der Entwurf eines Gesetzes über den Ladenschluß vorausgegangen, den die Bundesregierung im September 1954 dem Bundesrat mit einer ausführlichen Begründung zugeleitet hatte (BR-Drucks. 310/54), der aber nicht an den Bundestag übersandt wurde. An diesen Regierungsentwurf lehnt sich der erwähnte Initiativentwurf in Aufbau und Formulierung an, weicht aber inhaltlich davon ab. Gleichwohl darf, wie der Senat im Urteil vom 5. März 1985 - BVerwG 1 C 16.84 - (Buchholz 451.25 LadSchlG Nr. 21, S. 14 f.) unter Hinweis auf den zeitlichen und sachlichen Zusammenhang der Entwürfe ausgeführt hat, davon ausgegangen werden, daß der Bundestag sich die Aussagen der erwähnten amtlichen Begründung in dem Umfang zu eigen gemacht hat, in dem sie sich auf von ihm übernommene Regelungen des Regierungsentwurfs beziehen. In der Begründung (S. 16) zu dem dem § 6 Abs. 2 LadSchlG entsprechenden § 5 Abs. 2 des Entwurfs wird ausgeführt, mit der Zunahme und steigenden Bedeutung des Kraftfahrzeugverkehrs sei für Tankstellen ein Bedürfnis zur Offenhaltung auch nachts und an Sonn- und Feiertagen durch Ausnahmeregelungen anerkannt worden. Diese Regelungen hätten sich zunächst nur auf die Abgabe von Betriebsstoffen, d.h. Brennstoffe, Öl, Fett, Frostschutzmittel, Preßluft usw. bezogen, später sei die Abgabe auch auf Ersatzteile ausgedehnt worden. Es sei geboten, nach dem Vorbild neuerer Länderregelungen die Abgabe von Ersatzteilen nur soweit zu gestatten, als dies für die Erhaltung oder sofortige Wiederherstellung der Fahrbereitschaft notwendig sei. Weiter ist in der Begründung ausgeführt, daß Garagenbetrieben die Abgabe von Betriebsstoffen unter Beschränkung auf die bei ihnen eingestellten Kraftfahrzeuge als sog. Zubehörverkauf auch während der Ladenschlußzeiten ohne weiteres gestattet sei. Diesen Erwägungen läßt sich nichts dafür entnehmen, daß die Abgabe anderer Waren als Ersatzteile und Betriebsstoffe und damit auch die Abgabe von Zubehör zu diesen Waren ins Auge gefaßt worden ist. Dem Gesetz ist daher ebenfalls keine Aussage beizumessen hinsichtlich eines Zubehörverkaufs, der sich wie die hier in Rede stehende Abgabe von Reisebedarf erst in der Folgezeit entwickelt hat. Andererseits deutet die auf Garagenbetriebe zugeschnittene Passage der Begründung darauf hin, daß Zubehörverkauf auch während der allgemeinen Ladenschlußzeiten als ohne weiteres gestattet angesehen wurde, soweit die Hauptleistung während der Ladenschlußzeiten erbracht werden darf. Anläßlich der nachfolgenden Gesetzesänderungen wurde der Zubehörverkauf an Tankstellen während der allgemeinen Ladenschlußzeiten, wie er sich in der Folgezeit entwickelt hat, ebenfalls nicht geregelt. Das läßt sich damit erklären, daß die Bundesregierung insoweit keinen Handlungsbedarf gesehen hat, weil sie davon ausgegangen ist, daß Zubehörhandel an Tankstellen auch nach Ladenschluß zulässig sei (BT-Drucks. 12/160, S. 17/18).

bb)

Der erkennende Senat ist stets davon ausgegangen, daß für Zubehörhandel dieselben Ladenschlußzeiten gelten wie für den Betrieb des Hauptgeschäfts (vgl. Urteil vom 13. Juni 1963 - BVerwG 1 C 47.60 - Buchholz 451.25 LadSchlG Nr. 4, S. 13, sowie BVerwGE 41, 271 <277>[BVerwG 12.12.1972 - I C 4/71]). Dieser Grundsatz findet seine innere Rechtfertigung darin, daß der Zubehör der Sache nach mit der Hauptleistung verknüpft ist. Zubehörhandel liegt nämlich nur vor, wenn der Verkauf der Waren einer Hauptleistung als Nebenleistung zugerechnet werden kann, die nach den beim Publikum herrschenden Gewohnheiten und nach der Verkehrsanschauung zur Befriedigung von Bedürfnissen der Empfänger der Hauptleistung dient (BVerwGE 41, 271 <277>[BVerwG 12.12.1972 - I C 4/71]). Hauptleistung und Nebenleistung müssen in einem inneren Zusammenhang stehen (Urteil vom 13. Juni 1963, a.a.O.). Zubehör kann nicht nur einer Dienstleistung, sondern auch einem Warenverkauf zugerechnet werden, zumal wenn wie hier bei der Abgabe von Betriebsstoffen durch Tankstellen auch gewisse Dienstleistungen anfallen können. Von einem solchen Verständnis ging übrigens auch § 7 Abs. 1 Nr. 2 des durch Gesetz vom 25. Juli 1984 (BGBl I S. 1808) aufgehobenen Gesetzes über die Berufsausübung im Einzelhandel vom 5. August 1957 (BGBl I S. 1121) aus. Das Ladenschlußgesetz selbst enthält sich einer ausdrücklichen Regelung über die Zulässigkeit der Abgabe von Zubehör. Eine in § 21 des Regierungsentwurfs in bezug auf Trinkhallen vorgesehene Regelung hierüber ist nicht Gesetz geworden. Da mithin nach den Gesetzesmaterialien und den in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zum Zubehörhandel nichts dafür spricht, daß der Zubehörhandel im vorliegenden Zusammenhang ausgeschlossen werden sollte, ist es sachgerecht und geboten, auch hier die Bestimmungen über die Zulässigkeit der Abgabe der Hauptleistungen auf diejenige des Zubehörs anzuwenden. Dem steht namentlich nicht entgegen, daß hier sowohl die Haupt- als auch die Zubehörleistung dem Ladenschlußgesetz unterfallen, während etwa die Hauptleistungen der oben angesprochenen Garagenbetriebe oder in anderen im Schrifttum erörterten Beispielen einschließlich der Gaststätten (vgl. § 7 Abs. 1 Gaststättengesetz) nicht vom Ladenschlußgesetz erfaßt werden. Dieser Unterschied rechtfertigt keine abweichende Beurteilung, wenn und soweit wie hier das Ladenschlußgesetz die Hauptleistung gerade von seinen Beschränkungen ausnimmt.

cc)

Die Zulässigkeit einer privilegierten Abgabe bestimmter Waren des Reisebedarfs als Zubehör ist auch mit Sinn und Zweck des Ladenschlußgesetzes vereinbar. Das Ladenschlußgesetz soll nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 59, 336 <353 f.>) die Einhaltung der Arbeitszeitbestimmungen für die Ladenangestellten durch eine kontrollfähige Regelung sicherstellen und darüber hinaus im Interesse gleicher Chancen im Wettbewerb die zulässige Arbeitszeit auf die Tageszeiten verteilen. Die Ausnahmetatbestände der §§ 4 bis 16 LadSchlG, also auch der in § 6 geregelte, lassen die Verfolgung der allgemeinen Zielsetzungen hinter bestimmten Interessen zurücktreten, die in speziellen Anwendungsbereichen als vorrangig angesehen worden sind (vgl. BR-Drucks. 310/54 S. 16). Es ist Zweck des § 6 LadSchlG, einem auch während der allgemeinen Ladenschlußzeiten bestehenden besonderen Versorgungsbedürfnis des Kraftverkehrs Rechnung zu tragen. Tritt mit Blick darauf nach der Wertung des Gesetzes insoweit der gesetzlich bezweckte Arbeitnehmerschutz zurück, als die Abgabe der in § 6 Abs. 2 LadSchlG aufgezählten Artikel während des allgemeinen Ladenschlusses zulässig ist, so erfolgt keine weitergehende Einschränkung dieses Schutzes dadurch, daß ohnehin während der allgemeinen Ladenschlußzeiten tätige Arbeitnehmer zusätzlich Reisebedarf als Zubehör verkaufen. Auch die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erwähnte Wettbewerbsneutralität, die das Gesetz gewahrt wissen will, wird nicht oder allenfalls nur unwesentlich zu Lasten anderer Einzelhändler beeinträchtigt. Denn bei Beachtung der - dem Antrag der Klägerin entsprechenden - Einschränkung auf bestimmte Waren des Reisebedarfs solcher Kunden, die Leistungen nach § 6 Abs. 2 LadSchlG tatsächlich in Anspruch nehmen, wird im allgemeinen nur ein spontaner, zudem geringfügiger Bedarf gedeckt. Dabei handelt es sich um einen Bedarf, der regelmäßig weder vorher noch nachher während der allgemeinen Ladenöffnungszeiten auftritt und im sonstigen Einzelhandel befriedigt werden würde.

3.

Sonach erfordern es die durch das Ladenschlußgesetz verfolgten Ziele nicht, die Abgabe von Zubehörartikeln während der allgemeinen Ladenschlußzeiten für unzulässig zu erachten. Der Wortlaut des § 6 Abs. 2 LadSchlG zwingt nicht zu einem solchen Verständnis und die Gesetzgebungsmaterialien lassen nicht erkennen, daß der Gesetzgeber die privilegierte Abgabe von Reisebedarf als Zubehör für unzulässig erachtet hätte. Unter diesen Umständen trägt die Einbeziehung bestimmter Waren des Reisebedarfs in die Regelung des § 6 Abs. 2 LadSchlG auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung, der bei Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit der Tankstellenbetreiber nach Art. 12 Abs. 1 GG zu beachten ist. § 3 LadSchlG ist eine zulässige Beschränkung der Berufsausübung (BVerfGE 13, 237 <240>[BVerfG 29.11.1961 - 1 BvR 760/57]; BVerfG, Kammerbeschluß vom 13. Juli 1992 - 1 BvR 303/90 - NJW 1993, 1969 [BVerfG 13.07.1992 - 1 BvR 303/90]). Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG ist aber auch bei der Auslegung des § 6 Abs. 2 LadSchlG zu beachten (vgl. BVerfGE 59, 336 <349>). Ein Eingriff in die Berufsausübung muß mit sachgerechten und vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls begründet werden können. Das vom Gesetzgeber eingesetzte Mittel muß ferner geeignet und erforderlich sein, um den angestrebten Zweck zu erreichen. Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe muß die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleiben. Da die gesetzliche Regelung neben der vom Oberverwaltungsgericht vertretenen auch die von der Klägerin befürwortete Auslegung zuläßt und, wie oben dargelegt, durch die Abgabe von Reisebedarf in dem erörterten Sinne die mit dem Ladenschlußgesetz verfolgten Zwecke des Arbeitnehmerschutzes und der Wettbewerbsneutralität nicht oder nur unwesentlich berührt werden, vertritt der erkennende Senat die Auffassung, daß eine solche Abgabe von Reisebedarf als Zubehör während der allgemeinen Ladenschlußzeiten zulässig ist.

4.

Kann nach den dargelegten Maßstäben Reisebedarf Zubehör zu den in § 6 Abs. 2 LadSchlG aufgezählten Hauptverkaufsgegenständen sein, so erweist sich die Revision als begründet.

Die Klägerin versteht, wie sie in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat verdeutlicht hat, unter Reisebedarf i.S. ihres Revisionsantrages - in Anlehnung an einen vom Hauptverband des Deutschen Einzelhandels e.V. in Absprache mit anderen beteiligten Wirtschaftsverbänden aufgestellten Warenkatalogs - Tabakwaren einschließlich Raucherbedarf, nichtalkoholische Getränke in verkaufsfertigen Packungen, d.h. in kleinen Mengen, wie sie üblicherweise für eine Fahrtpause oder die Weiterfahrt eines Kraftfahrers und gegebenenfalls der Mitfahrenden benötigt werden, ferner Kleinproviant wie Riegel, Kaugummi, Nüsse, Chips, kleine Tafeln Schokolade, Gebäck und Bonbons in kleinen Verpackungen, Speiseeis, Zeitungen und Zeitschriften, Hygieneartikel, nämlich Papiertaschentücher, Deodorants und Pflaster. Der Verkauf dieser Waren in kleinen Mengen als Reisebedarf für Kraftfahrer und etwaige Mitfahrer hat sich erst nach Inkrafttreten des Ladenschlußgesetzes durchgesetzt, war aber bei Erlaß des angefochtenen Bescheides durchaus üblich, was der Senat als allgemeinkundige Tatsache berücksichtigen kann. Die Abgabe derartiger Nebenleistungen entspricht also, wie es der Zubehörbegriff voraussetzt, den beim Publikum herrschenden Gewohnheiten und seiner Erwartungshaltung. Sie dient nach der Verkehrsanschauung der Befriedigung von Bedürfnissen der Empfänger von während der allgemeinen Ladenschlußzeiten zulässigen Hauptleistungen der Tankstellen.

Die Abgabe von Reisebedarf der erwähnten Art in geringer Menge steht außerdem im Sinne der Rechtsprechung des erkennenden Senats in einem inneren Zusammenhang mit den während der allgemeinen Ladenschlußzeiten zulässigen Hauptleistungen der Tankstellen. Das Merkmal des inneren Zusammenhangs ist nicht notwendig eng zu verstehen. Die Hauptleistungen sollen hier die Fortbewegung mit dem Kraftfahrzeug ermöglichen, die Nebenleistungen sollen diese dem Kraftfahrer und etwaigen Mitfahrern erleichtern. Das reicht aus, um den ebenfalls von den Gewohnheiten des Publikums her wesentlich geprägten Zusammenhang zu bejahen. Die Notwendigkeit der Verknüpfung von Haupt- und Nebenleistung erfordert es außerdem, wie bereits erwähnt, daß Zubehör nur an solche Kunden abgegeben werden darf, die Hauptleistungen nach § 6 Abs. 2 LadSchlG während der allgemeinen Ladenschlußzeiten tatsächlich in Anspruch nehmen. Auch diesem Erfordernis trägt der Revisionsantrag der Klägerin Rechnung.

Ist die Abgabe von Reisebedarf, wie er hier in Rede steht, nach Ladenschluß zulässig, wird damit nicht zugleich die Möglichkeit eröffnet, in Tankstellen eine "Spätverkaufsstelle" oder sonst den Einzelhandel insbesondere mit Lebensmitteln einschließlich Getränken außerhalb der allgemeinen Ladenöffnungszeiten zu betreiben. Zwar geht das Warenangebot der Tankstellen heute zum Teil weit über das hinaus, was die Klägerin nach Ladenschluß als Zubehör abgeben möchte, und dementsprechend werden Tankstellen nicht selten nach Ladenschluß als allgemeine Einkaufsgelegenheit insbesondere für Lebensmittel genutzt. Hierbei handelt es sich aber nicht um Zubehörverkäufe zu den in § 6 Abs. 2 LadSchlG genannten Waren. Auch kann nicht davon ausgegangen werden, daß die Zwecke des Ladenschlußgesetzes, namentlich die Wettbewerbsneutralität, durch derartige Verkäufe nicht oder nur unwesentlich berührt würden.

Es kann übrigens für den Zubehörbegriff nicht - auch nicht aufgrund des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG - ohne weiteres auf das für die §§ 8, 9 LadSchlG geltende Verständnis des Reisebedarfs zurückgegriffen werden, denn zum einen sind hier die herrschenden Gewohnheiten des Kraftfahrzeugverkehrs maßgebend und zum anderen unterscheiden sich die Bedingungen des Bahn-, Flug- und Fährverkehrs von denen des Kraftfahrzeugverkehrs nicht unerheblich mit der Folge, daß Bahn-, Flug- und Fährschiffreisende im allgemeinen gegenüber den Kraftfahrzeugreisenden ein gesteigertes Bedürfnis haben, Reisebedarf unterwegs auf Bahnhöfen sowie Flug- und Fährhäfen zu erwerben. Da die Zubehöreigenschaft wesentlich von den Gewohnheiten und der Verkehrsanschauung mitbestimmt wird, kann sie zudem einem Wandel unterliegen, so daß es nicht möglich ist, die als Zubehör während der allgemeinen Ladenschlußzeiten abgabefähigen Waren auch für die zukünftige Entwicklung abschließend aufzulisten. Für die Entscheidung dieses Rechtsstreits genügt es, daß die von der Klägerin aufgeführten Waren, wie ausgeführt, gegenwärtig den Zubehörbegriff erfüllen.

5.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. In dem Revisionsantrag der Klägerin liegt keine teilweise Klägerücknahme, sondern lediglich eine Klarstellung dessen, was sie von Beginn des Rechtsstreits nach ihrer Klagebegründung in dem Verfahren erstrebt hat und worüber die Beteiligten ausschließlich gestritten haben. Es besteht daher auch kein Anlaß, die Klägerin mit einem Teil der Kosten zu belasten.