Bundesgerichtshof
Beschl. v. 02.08.1993, Az.: NotZ 28/92

I.

Der Antragsteller ist seit 1. März 1976 zur Rechtsanwaltschaft zugelassen. Er ist in der Liste der beim Amtsgericht Offenbach und beim Landgericht Darmstadt zugelassenen Rechtsanwälte eingetragen. Mit Schreiben vom 13. Oktober 1989 stellte er beim Antragsgegner den Antrag auf Bestellung zum Notar mit Amtssitz in Offenbach. Sowohl die zuständige Rechtsanwaltskammer als auch der Präsident des Landgerichts Darmstadt äußerten im Rahmen des Anhörungsverfahrens Bedenken gegen die persönliche Eignung des Antragstellers zum Notar. Sie verwiesen auf drei damals noch nicht abgeschlossene ehrengerichtliche Verfahren gegen den Antragsteller und vorausgegangene Beanstandungen seines Verhaltens durch Rügen der Rechtsanwaltskammer. Mit Schreiben vom 21. September 1990 gab der Antragsgegner dem Antragsteller unter Bezugnahme auf den Bericht des Landgerichtspräsidenten in Darmstadt Gelegenheit, zu den geäußerten Bedenken gegen die persönliche Eignung Stellung zu nehmen. Zugleich bekundete er seine Absicht, die Entscheidung über den Antrag auf Notarbestellung bis zum Abschluß der ehrengerichtlichen Verfahren zurückzustellen. Dabei war ihm offenbar noch unbekannt, daß diese Verfahren - nach Verbindung - durch Beschluß des Ehrengerichts vom 6. Juli 1990 mit Zustimmung der Staatsanwaltschaft und des Antragstellers nach § 153 a StPO i.V.m. § 116 Satz 2 BRAO unter der Auflage der Zahlung einer Geldbuße in Höhe von 2.000 DM an die "Hülfskasse Deutscher Rechtsanwälte" vorläufig und nach Entrichtung der Buße mit Beschluß vom 24. August 1990 endgültig eingestellt worden waren.

Durch Bescheid vom 7. März 1991 lehnte der Antragsgegner den Antrag auf Notarbestellung unter Bezugnahme auf sein Schreiben vom 21. September 1990 ab. Zur Begründung verwies er auf die zum 1. August 1991 in Kraft tretende Änderung des Berufszulassungsrechts für Notare und führte in dem entscheidenden Satz aus:

"Da Ihre persönliche Eignung derzeit nicht festgestellt werden kann und nach Lage der Akten auch vor dem 1. August 1991 nicht mehr gegeben sein wird, kann ich Ihrem o.b. Antrag auf Bestellung zum Notar leider nicht mehr entsprechen; ich weise ihn daher zurück."

Dagegen hat sich der Antragsteller am 11. April 1991 - rechtzeitig - mit dem Antrag auf gerichtliche Entscheidung gewandt. Diesen Antrag hat das Oberlandesgericht Frankfurt am Main durch Beschluß vom 12. Dezember 1991/22. April 1992 als unbegründet zurückgewiesen.

Mit der dagegen gerichteten sofortigen Beschwerde verfolgt der Antragsteller sein Begehren aus erster Instanz, den Antragsgegner unter Aufhebung des angefochtenen Bescheids zur Neubescheidung zu verpflichten, der Sache nach weiter. Abweichend von seinem Vorbringen in erster Instanz stellt er die Vorgänge, die den Anschuldigungsschriften in den ehrengerichtlichen Verfahren zugrundeliegen, nunmehr in wesentlichen Teilen mit konkreter Sachdarstellung ausdrücklich in Frage. Der Antragsgegner hat sich dazu nicht mehr geäußert.

II.

Die sofortige Beschwerde ist nach § 111 Abs. 4 BNotO i.V.m. § 42 Abs. 4 BRAO zulässig; sie hat auch in der Sache Erfolg.

Das Oberlandesgericht hat den Antrag auf gerichtliche Entscheidung im Ergebnis zu Recht als zulässig behandelt. Die Antragsschrift wird den förmlichen Anforderungen nach § 111 Abs. 4 Satz 2 BNotO i.V.m. § 39 Abs. 2 Satz 2 BRAO insgesamt noch gerecht. Der angefochtene Bescheid ist bezeichnet; auch wird das Antragsbegehren im Zusammenhang mit dem in Ablichtung beigefügten Bescheid noch hinreichend deutlich (vgl. BGHR BNotO § 111 I Antragsvoraussetzungen 1; BGH, Beschluß vom 13. Juli 1992 - NotZ 1/92).

Entgegen der Auffassung des Oberlandesgerichts ist der Antrag im Sinne eines Anspruchs auf Neubescheidung auch begründet.

Im Falle einer Änderung des materiellen Berufszulassungsrechts, wie sie mit der seit 1. August 1991 geltenden Neuregelung der Zulassung von Notaren durch das Gesetz zur Änderung des Berufsrechts der Notare und Rechtsanwälte vom 29. Januar 1991 (BGBl. I S. 150) nach Erlaß des angefochtenen Bescheids eingetreten ist, ist das Antragsbegehren, das auf Verpflichtung zur Notarbestellung oder doch zur Neubescheidung gerichtet ist, nach dem im Zeitpunkt des Bescheids geltenden Recht zu beurteilen, wenn es bei ordnungsgemäßer Handhabung durch die Verwaltungsbehörde dem Antrag zum Erfolg verhelfen hätte (BGHR BNotO § 1 Notarzulassung 3 m.w.Nachw.; vgl. auch BGH, Beschluß vom 13. Juli 1992 - NotZ 5/91). Dabei beschränkt sich die Anwendung des dem Antragsteller günstigeren "alten" Rechts nicht auf die seltenen Fälle, in denen das Ermessen der Bestellungsbehörde nach den früher geltenden Regelungen im Wege der Selbstbindung so weit eingeschränkt war, daß sich daraus ein materieller Anspruch auf Notarbestellung ergab. Jedenfalls dann, wenn der angegriffene Bescheid unter einem Rechtsmangel leidet, der auch bei Anwendung der nunmehr geltenden Vorschriften festzustellen wäre und daher auch die Rechtswidrigkeit eines unter der Geltung des neuen Rechts erlassenen ablehnenden Verwaltungsakts zur Folge hätte, muß das alte Recht mit der Folge beachtlich sein, daß es einen Anspruch auf Neubescheidung unter Anwendung der früher geltenden Vorschriften begründen kann. Ein solcher Fall liegt vor. Der angefochtene Bescheid verstößt gegen das auch unter der Geltung des neuen Berufszulassungsrechts zu beachtende Begründungsgebot und weist damit zugleich inofern inhaltliche Mängel auf, als nicht überprüfbar ist, ob die Verwaltungsbehörde bei seinem Erlaß alle wesentlichen Gesichtspunkte berücksichtigt hat.

Der Zurückweisung eines Antrags auf Notarbestellung muß als ablehnendem Verwaltungsakt grundsätzlich eine Begründung beigefügt werden. Zwar findet das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), das in § 39 eine Begründungspflicht festlegt, auf das Verwaltungsverfahren nach der Bundesnotarordnung grundsätzlich keine Anwendung. § 39 VwVfG bedeutet jedoch lediglich eine Konkretisierung der unmittelbar aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG und aus der Gerichtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG folgenden Pflichten (vgl. Dolzer DÖV 1985, 9, 12; Dechsling DÖV 1985, 714). Der darin zum Ausdruck gebrachte Rechtsgedanke, daß belastende Verwaltungsakte grundsätzlich einer Begründung bedürfen, damit dem Betroffenen eine sachgerechte Verfolgung seiner Rechte gewährleistet ist, aber auch den mit der Nachprüfung befaßten Gerichten die Klärung der Rechtmäßigkeit ermöglicht wird (vgl. Obermayer VwVfG 2. Aufl. Rdn. 3 ff; Kopp VwVfG 5. Aufl. § 39 Rdn. 2), muß daher auch im Verwaltungsverfahren nach der Bundesnotarordnung Beachtung finden (BGHR BNotO § 111 Verwaltungsakt 1; vgl. auch Kopp a.a.O. Rdn. 2 a). Inhalt und Umfang der demnach grundsätzlich notwendigen Begründung bestimmen sich nach den Besonderheiten des jeweiligen materiellen Rechtsbereichs (vgl. BVerwGE 71, 63, 72 f; BVerwG, Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 19); maßgeblich sind vor allem die Umstände des Einzelfalles. Da die Betroffenen ablehnender Bescheide auf dem Gebiet des Zulassungsrechts der Notare rechtskundig sind, ergeben sich bereits von daher anders als im Falle eines in Rechtsfragen nicht erfahrenen Adressatenkreises Begründungserleichterungen. Aber auch soweit es um die Darstellung von Sachverhalten geht, wird der Umfang der Begründungspflicht vom Kenntnisstand des Betroffenen beeinflußt. Sind die maßgeblichen Tatsachen bekannt oder liegen sie offen zutage, können kurze zusammenfassende Hinweise oder eine Bezugnahme auf einen vorausgegangenen Schriftwechsel ausreichend sein (vgl. auch § 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG). Je eindeutiger sich die Sach- und Rechtslage darstellt, umso geringer sind die Anforderungen an die dem Bescheid beizufügende Begründung. In jedem Falle sind jedoch die Gründe deutlich zu machen, welche die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Dazu gehört in der Regel die Angabe, weshalb sie dem Betroffenen günstige Gesichtspunkte, welche sich nach Sachlage aufdrängen mußten, nicht als ausschlaggebend beurteilt hat (vgl. Kopp a.a.O. Rdn. 6). In formelhaften, inhaltlich abstrakten und nichtssagenden Ausführungen darf sich die Begründung in keinem Falle erschöpfen (Kopp a.a.O. Rdn. 6).

Gemessen an diesen Grundsätzen, die auch für Entscheidungen Bedeutung haben, die nach pflichtgemäßem Verwaltungsermessen oder innerhalb eines Beurteilungsspielsraums getroffen werden, entspricht der angefochtene Bescheid den Begründungsanforderungen nicht. Der zur Begründung angeführte Satz, daß die persönliche Eignung derzeit nicht festgestellt werden könne und - im Hinblick auf die damals bevorstehende Rechtsänderung - nach Aktenlage auch vor dem 1. August 1991 nicht mehr gegeben sein werde, ist für sich genommen zu abstrakt und für den Fall zuwenig aussagekräftig, als daß er eine inhaltiche Nachprüfung zuließe. Der Antragsgegner hat zwar sein vorausgegangenes Schreiben vom 21. September 1990 in Bezug genommen, in dem die Bedenken aus den drei dem Antragsteller ohnehin bekannten ehrengerichtlichen Verfahren dargelegt worden waren. Diese Bezugnahme reicht jedoch bei der besonderen Lage des Falles nicht aus. Denn bereits jenes Schreiben läßt einen wesentlichen, sich aufdrängenden Gesichtspunkt außer Betracht und ist insofern unrichtig, als es davon ausgeht, daß die ehrengerichtlichen Verfahren noch nicht abgeschlossen gewesen seien. In Wahrheit waren sie bereits eingestellt; die bekundete Absicht, die Entscheidung bis zum Abschluß jener Verfahren zurückzustellen, ging damit ins Leere. Unter diesen Umständen war es unumgänglich, im ablehnenden Bescheid auf die Verfahrenseinstellung näher einzugehen und darzulegen, weshalb der zunächst für eine Entscheidung nicht als ausreichend betrachtete Sachverhalt nunmehr als genügend sicher angesehen wurde, die ablehnende Entscheidung zu tragen. Der Umstand, daß der Antragsteller einer Verfahrenseinstellung nach § 153 a StPO zugestimmt hatte, entband den Antragsgegner nicht von einer darauf eingehenden Begründung. Die Zustimmungserklärung nach § 153 a StPO kann nicht ohne weiteres, d.h. nicht ohne, daß es dazu weiterer Ausführungen bedurfte, als Eingeständnis eigener Schuld gewertet werden. Die Anwendung des § 153 a StPO erfordert zwar einen höheren Verdachtsgrad als die folgenlose Verfahrenseinstellung nach § 153 StPO (Rieß in Löwe/Rosenberg StPO 24. Aufl. § 153 a Rdn. 31; Schoreit in KK-StPO 2. Aufl. § 153 a Rdn. 10/11); eine Verurteilung muß zumindest wahrscheinlich sein. Die rein prozeßrechtliche Verfahrensbeendigung nach § 153 a StPO läßt jedoch die Schuldfrage letztlich offen; eine Schuldfeststellung oder Schuldüberzeugung liegt in ihr nicht (Rieß a.a.O. m.w.Nachw.). Entsprechendes muß für eine Verfahrenseinstellung gelten, die in Anwendung des § 153 a StPO im ehrengerichtlichen Verfahren beschlossen wird.

Unter den gegebenen Umständen kann in dem in der Antragserwiderung enthaltenen Hinweis darauf, daß der Antragsteller der Verfahrenseinstellung zugestimmt habe und (allein) deshalb davon auszugehen sei, daß die in den ehrengerichtlichen Verfahren erhobenen Vorwürfe zutreffen, ein zulässiges "Nachschieben" von Gründen, durch das der Begründungsmangel geheilt worden wäre (vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG zur nachträglichen Begründung bis zum Abschluß des Vorverfahrens), nicht gesehen werden. Der Senatsbeschluß in BGHR BNotO § 111 Verwaltungsakt 1 betrifft insoweit einen anderen Sachverhalt. Der Antragsteller hatte zwar vor Zurückweisung seines Antrags nicht zu erkennen gegeben, daß er die gegen ihn erhobenen Vorwürfe bestreiten wolle. Jedoch auch dieses Verhalten rechtfertigt es nicht, die gegebene Formalbegründung als ausreichend zu werten. Denn der Antragsgegner hatte, wie sein Schreiben vom 21. September 1990 und die darin bekundete Absicht, den Verfahrensabschluß abzuwarten, zeigen, den Umstand, daß der Antragsteller das ihm angelastete Verhalten nicht ausdrücklich bestritt, zunächst offensichtlich nicht als ausreichend angesehen, um die erhobenen Vorwürfe zur Grundlage seiner Entscheidung zu machen.

Außer dem formalen Gesichtspunkt der nicht beachteten Verfahrenseinstellung nach § 153 a StPO hätte auch die Tatsache, daß die die Eignungszweifel begründenden Vorgänge schon geraume Zeit zurücklagen und daß offenbar deswegen das Verschulden als gering im Sinne von § 153 a StPO gewertet worden war, den Antragsgegner veranlassen müssen, den Ablehnungsbescheid mit konkreten Erwägungen zu begründen. Ein Fall offensichtlicher persönlicher Ungeeignetheit im Sinne von § 6 BNotO, der eine eingehendere Begründung unter Umständen hätte entbehrlich erscheinen lassen können, lag trotz der hohen Anforderungen, die an die persönliche Eignung zum Notar zu stellen sind (vgl. BGH DNotZ 1972, 313, 314; DNotZ 1974, 755, 756; BGHR BNotO § 6 Eignung 1), nicht vor.

Der Begründungsmangel hat die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids zur Folge (vgl. Kopp a.a.O. Rdn. 32 m. Nachw.) und zwingt zu dessen Aufhebung, ohne daß es weiterer Erörterung in der Sache bedarf. Dem steht nicht entgegen, daß die Frage der persönlichen Eignung zum Notaramt im Sinne eines unbestimmten Rechtsbegriffs voller gerichtlicher Nachprüfung unterliegt. Daß die Beurteilungs- und Entscheidungsmöglichkeiten der Gerichte insoweit weiter reichen als bei reiner Ermessensausübung, ändert nichts daran, daß der Verwaltungsbehörde grundsätzlich in dem Sinne der Vorrang zukommt, daß sie es ist, die mit überprüfbarer Begründung zunächst entscheidet und daß das Gericht im eigentlichen Sinne auf eine Nachprüfung beschränkt ist. Diese Überprüfung ist hier wegen des Begründungsmangels nicht in dem gebotenen Maße möglich.

Mit der Aufhebung des angefochtenen Bescheids ist der Antragsgegner zur Neubescheidung zu verpflichten. Bei der Entscheidung wird der Antragsgegner unter Berücksichtigung der dargelegten Begründungserfordernisse das vor dem 1. August 1991 geltende Recht anzuwenden haben, weil es bei ordnungsgemäßer Handhabung dem Antrag unter Umständen zum Erfolg hätte verhelfen können. Die zu beanstandende Sachbehandlung darf sich nicht zum Nachteil des Antragstellers auswirken. Entscheidend wird sein, ob der Antragsteller bei pflichtgemäßer und nachvollziehbarer Prüfung im Zeitpunkt des angefochtenen Bescheids zum Notar bestellt worden wäre.

Soweit es die inhaltiche Prüfung der persönlichen Eignung zum Notaramt angeht, weist der Senat, veranlaßt durch das Vorbringen des Antragstellers, darauf hin, daß es dafür nicht entscheidend ist, ob bestimmte Verhaltensweisen als Verstöße gegen Standesrichtlinien der Rechtsanwälte die Verhängung ehrengerichtlicher Maßnahmen hätten rechtfertigen können. Selbst wenn dies nicht zutreffen sollte, kann ein Verhalten, in dem sich Nachlässigkeiten im Umgang mit Mandanten und gegenüber der anwaltlichen Standesorganisation zeigen, Rückschlüsse auf einen Mangel in der Gewissenhaftigkeit und Sorgfalt zulassen, die für ein Notaramt vorausgesetzt werden. Im übrigen schließt die durch § 56 Abs. 1 BRAO festgelegte Pflicht, dem Vorstand der Rechtsanwaltskammer oder einem beauftragten Mitglied des Vorstandes in Beschwerdeangelegenheiten Auskunft zu geben, auch die Verpflichtung ein, zu einer erhobenen Beschwerde Stellung zu nehmen (vgl. BGHSt 21, 167, 171; BGH NJW 1979, 324, 325 [BGH 27.02.1978 - AnwSt R 13/77]; Jessnitzer/Blumberg BRAO 6. Aufl. § 56 Rdn. 3 a.E.). Daß beanstandete Verhaltensweisen auf eine Überforderung durch die Arbeitsbelastung als Rechtsanwalt und durch Nebentätigkeiten zurückzuführen waren, steht einer nachteiligen Bewertung nicht entgegen, sondern kann sie im Hinblick auf eine zu erwartende Mehrbelastung durch das Notaramt gerade nahelegen. Zu berücksichtigen wird allerdings maßgeblich auch der Zeitablauf sein (BGHR BNotO § 6 Eignung 1 und 3; BGH, Beschluß vom 13. Juli 1992 - NotZ 12/91).

Eine Kostenentscheidung ist nicht veranlaßt (§ 111 Abs. 4 BNotO i.V.m. §§ 201, 39 BRAO); eine Anordnung über die Erstattung außergerichtlicher Kosten erscheint nicht gerechtfertigt (§ 111 Abs. 4 BNotO, § 42 Abs. 6 BRAO, § 13 a Abs. 1 FGG).