Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 04.03.1982, Az.: BVerwG 1 DB 19.81

I.

Der Präsident der Oberpostdirektion ... hat mit Verfügung vom 18. November 1980 gegen die Beamtin das förmliche Disziplinarverfahren eingeleitet. Er hat der Beamtin zur Last gelegt,

1. 1.

   am 19. März, 19. April, 18. Mai 1979 und am 16. Januar 1930 Arbeitsleistungen im Rahmen der ihrem Dienstposten zugeordneten Tätigkeiten verweigert und die Bearbeitung von Rechnungen auch noch nach Inkrafttreten eines neuen Geschäftsverteilungsplanes abgelehnt zu haben, und zwar am 8., 13., 15., 20., 27. und 28. Februar und an 24. März 1980 sowie auch noch in weiteren Fällen, die noch im einzelnen festgestellt werden müßten;

2. 2.

   trotz der Auflage, bei jeder Erkrankung eine ärztliche Bescheinigung beizubringen, am 24. Oktober 1979 sowie am 8. und am 29. Januar 1980 dem Dienst ferngeblieben zu sein, ohne Dienstunfähigkeit nachzuweisen.

Durch Verfügung vom 10. Juni 1981 hat die Einleitungsbehörde die Beamtin dann gemäß § 91 BDO vorläufig des Dienstes enthoben und gemäß § 92 BDO die Einbehaltung von fünfzig vom Hundert ihrer Dienstbezüge angeordnet, weil der Verdacht bestehe, daß sie nunmehr zu vollständiger Arbeitsverweigerung übergegangen sei. Durch Beschluß des Untersuchungsführers vom 2. Juli 1981 ist einem Antrag des Bundesdisziplinaranwalts entsprochen und die Untersuchung auf diesen Verdacht als neuen Punkt ausgedehnt worden (§ 62 Abs. 2 BDO). Mit Verfügung vom 28. Juli 1981 hat die Einleitungsbehörde auf Antrag der Beamtin den einzubehaltenden Teil ihrer Dienstbezüge ermäßigt und rückwirkend vom 1. Juli 1981 an auf fünfundzwanzig vom Hundert neu festgesetzt.

Gegen die von der Einleitungsbehörde gemäß §§ 91 und 92 BDO getroffenen Anordnungen hat die Beamtin Antrag auf disziplinargerichtliche Entscheidung gestellt und sinngemäß Aufhebung der vorläufigen Maßnahmen beantragt. Die Beamtin bestreitet den Vorwurf, die Arbeit verweigert zu haben, und trägt hierzu vor, sie habe am 15. Mai 1981 nur die bis dahin noch unerledigten Pauschsummenrechnungen zurückgegeben, bis Meinungsverschiedenheiten mit ihren Vorgesetzten über die Bearbeitungsmodalitäten geklärt seien. Sie habe bereits mit einem Schreiben vom 19. Dezember 1980 ihrem Amtsvorsteher mitgeteilt, daß sie jede Arbeit zu übernehmen gewillt sei, die nicht im Zusammenhang mit den Sprechstellenrechnungen sowie mit Beurteilungen stehe, die sie als ungeeignet bezeichneten. Dafür, daß man ihr am 19. Mai 1981 dann auch noch alle anderen Arbeiten weggenommen habe, so daß sie praktisch zur Untätigkeit gezwungen gewesen sei, könne nicht sie verantwortlich gemacht werden. Von Arbeitsverweigerung könne insoweit nicht gesprochen werden; denn sie habe sich die zu bearbeitenden Vorgänge schließlich nicht selbst nehmen können. Im übrigen sei ihr vor Anordnung der vorläufigen Maßnahmen kein rechtliches Gehör gewährt worden. Zum Umfang der Gehaltseinbehaltung macht sie geltend, daß selbst die auf den Satz von fünfundzwanzig vom Hundert ermäßigte Einbehaltung nicht der gesetzlichen Alimentationspflicht des Dienstherrn entspreche, weil ihr zur Lebensführung ausreichende Geldmittel nun nicht mehr zur Verfügung stünden.

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Beschluß vom 25. September 1981 die Anordnungen aufrechterhalten. Es hat sich auf den Standpunkt gestellt, daß die Beamtin nach den bisherigen Ermittlungen in dem dringenden Verdacht eines Dienstvergehens stehe, das die Entfernung aus dem Dienst rechtfertige. Die Anordnung der Einbehaltung von fünfundzwanzig vom Hundert der monatlichen Dienstbezüge der Beamtin sei auch der Höhe nach nicht zu beanstanden.

Mit ihrer am 13. Oktober 1981 eingegangenen Beschwerde gegen den am 3. Oktober 1981 zugestellten Beschluß verfolgt die Beamtin ihren Antrag auf Aufhebung der Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung und Einbehaltung eines Teiles ihrer Dienstbezüge weiter. Sie hebt insbesondere hervor, das Bundesdisziplinargericht habe es unterlassen, die Auswirkungen des unterbliebenen rechtlichen Gehörs vor Erlaß der Anordnungen der Einleitungsbehörde zu prüfen. Auch habe das Bundesdisziplinargericht zu Unrecht die Erwartung ihrer Entfernung aus dem Beamtenverhältnis festgestellt.

Das Bundesdisziplinargericht hat der Beschwerde nicht abgeholfen.

II.

Die nach § 79 BDO zulässige Beschwerde hat nur teilweise Erfolg. Sie führt zur Aufhebung der Anordnung der Einbehaltung von Gehaltsteilen der Beamtin.

1.

Zu Recht hat das Bundesdisziplinargericht die nach § 91 BDO getroffene Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung der Beamtin aufrechterhalten. Diese Anordnung setzt lediglich die - hier nicht in Frage stehende - Ordnungsmäßigkeit der Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens voraus sowie den Verdacht eines Dienstvergehens, das überhaupt geeignet ist, das förmliche Disziplinarverfahren zu rechtfertigen. Die vorläufige Dienstenthebung liegt dann im Ermessen der Einleitungsbehörde. Daß diese im vorliegenden Fall die Grenzen des ihr zustehenden pflichtgemäßen Ermessens verkannt oder überschritten hätte, ist dem Akteninhalt nicht zu entnehmen.

Die Wirksamkeit der Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung wird auch nicht durch Hinweis auf das verfassungsrechtlich verankerte Gebot der Gewährung rechtlichen Gehörs vor Gericht (Art. 103 Abs. 1 GG) in Frage gestellt. Abgesehen davon, daß die Beamtin vorab zu den vorläufigen Anordnungen nach § 91 und § 92 BDO sich selbst in ihrem an den Amtsvorsteher gerichteten Schreiben vom 15. Mai 1981 zur Frage der Arbeitsverweigerung geäußert hatte, steht es dem von den Anordnungen betroffenen Beamten frei, beim Bundesdisziplinargericht die Aufhebung der Anordnungen zu beantragen und die Entscheidung des Bundesdisziplinargerichts gegebenenfalls mit der Beschwerde anzufechten (§§ 95 Abs. 3, 79 BDO). Innerhalb des rechtsstaatlich ausgestalteten Verfahrens hat der Beamte somit Gelegenheit, sich zu den gegen ihn getroffenen Anordnungen zu äußern, wovon die Beamtin auch Gebrauch gemacht hat. Dem Anspruch, rechtliches Gehör vor Gericht zu erhalten, ist daher in dem durch Art. 103 Abs. 1 GG garantierten Umfange genügt (BVerfGE 46, 17 [26 ff.]).

2.

Dagegen kann die nach § 92 BDO getroffene Einbehaltungsanordnung keinen Bestand haben. Kiese setzt zu den auch von § 91 BDO verlangten Tatbestandserfordernissen zusätzlich voraus, daß im Disziplinarverfahren mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auf Entfernung aus dem Dienst erkannt werden wird: Die Dienstentfernung des beschuldigten Beamten muß nach der im Antragsverfahren nach § 95 Abs. 3 BDO gebotenen, ihrer Natur nach nur überschläglich möglichen Prüfung des Sachverhalts wahrscheinlicher sein als eine unterhalb der Höchstmaßnahme liegende Disziplinierung. Von einem derartigen Wahrscheinlichkeitsgrad für die Dienstentfernung der Beamtin hat sich der Senat auf Grund des bisherigen Ermittlungsergebnisses unter Berücksichtigung der vorhandenen Beweismittel sowie von Rückschlüssen, die durch die allgemeine Lebenserfahrung gerechtfertigt sind, nicht zu überzeugen vermocht.

Im Vordergrund der für das Disziplinarmaß entscheidenen Erwägungen steht der der Beamtin gemachte Vorwurf, wiederholt den ihr vorgeschriebenen Dienst verweigert zu haben, und zwar an mindestens 11 verschiedenen Tagen in den Jahren 1979 und 1980 sowie in der Zeit vom 15. Mai bis zum 11. Juni 1981, dem Tag des Wirksamwerdens der Anordnung ihrer vorläufigen Dienstenthebung. Dieser Vorwurf, der auf Aussagen, Aktenvermerken und Meldungen von Vorgesetzten der Beamtin, der Zeugen B., D., S., Da., Sch. und E. beruht, der sich ebenso aber auch aus den Schreiben der Beamtin an ihren Dienstvorgesetzten vom 18. Mai 1979, 8. Februar, 28. Oktober und 19. Dezember 1980, 15. Mai und 6. Juni 1981 und aus ihren eigenen verhandlungsschriftlichen Einlassungen ergibt, wiegt fraglos außerordentlich schwer; denn wenn die Verwaltung die ihr im Interesse der Allgemeinheit obliegenden Aufgaben erfüllen will, dann ist sie - wie das Bundesdisziplinargericht mit Recht ausgeführt hat - auf gewissenhafte Erfüllung der Dienstleistungspflicht ihrer Beamten unabdingbar angewiesen. Die Pflicht, überhaupt Dienst zu leisten, ist deshalb grundlegende Pflicht eines jeden Beamten. Der Senat hat daher gegen Beamte, die sich dieser selbstverständlichen und in ihrer Bedeutung leicht einsehbaren Pflicht durch unerlaubtes Fernbleiben vom Dienst entzogen haben, wiederholt die disziplinare Höchstmaßnahme festgesetzt, sofern es sich nicht um einen nur unwesentlichen Zeitraum des schuldhaft unerlaubten Fernbleibens vom Dienst gehandelt hat. Grundsätzlich nichts anderes kann für den Fall gelten, daß der Beamte zwar - wie hier - zur vorgeschriebenen Zeit am vorgeschriebenen Ort zum Dienst erscheint, dort aber nicht die vorgeschriebenen dienstlichen Aufgaben erledigt, die Erfüllung der ihm durch Organisations- und Geschäftsverteilungsplan regelmäßig oder aber durch besondere Anordnung Vorgesetzter speziell übertragenen Arbeiten im Gegenteil vielmehr beharrlich verweigert; denn auch der sich auf diese Weise gegen seine dienstliche Hauptpflicht, die Pflicht zu ordnungsgemäßer Dienstleistung, wendende Beamte stellt eine schwere Belastung für einen geordneten und reibungslos funktionierenden Verwaltungsablauf dar; er kann für Vorgesetzte und Mitarbeiter unter Umständen sogar eine noch größere Belastung als der durch unzulässiges Fernbleiben seine Dienste versagende Beamte sein, weil er es zusätzlich zu der durch Unterlassen der Dienstgeschäfte verursachten Störung des Verwaltungsgeschehens auch noch zu Störungen des innerbetrieblichen Friedens durch Auseinandersetzungen mit Vorgesetzten und Kollegen kommen läßt.

Indes gibt es keinen Grundsatz, daß schuldhaft unerlaubtes Fernbleiben vom Dienst regelmäßig die Dienstentfernung zur Folge habe und nur bei gewissen typisierten Ausnahmetatbeständen die Fortsetzung des Beamtenverhältnisses noch möglich und zumutbar sei; der Senat hat vielmehr immer wieder zum Ausdruck gebracht, daß auch in diesen Fällen der Verletzung einer beamtenrechtlichen Grundpflicht der ganze Katalog von Disziplinarmaßnahmen zur Verfügung stehe, der im Rahmen des § 5 BDO im Einzelfall in Betracht kommen kann, und daß die Auswahl ausschließlich an den Verhältnissen und Umständen des jeweiligen Einzelfalles orientiert vorgenommen werden müsse (Urteil vom 27. Januar 1982 - BVerwG 1 D 20.81 -; Urteil vom 13. Oktober 1981 - BVerwG 1 D 10.81 -; Urteil vom 14. Mai 1981 - BVerwG 1 D 43.80 -; Urteil vom 12. Dezember 1979 - BVerwG 1 D 108.78 - m.w.N.). Dabei werden Häufigkeit und Dauer des unerlaubten Fernbleibens für die disziplinare Reaktion zwar zumeist eine wesentliche Rolle spielen; beherrschende Umstände in dem Sinne, daß sie unter Außerachtlassen aller sonstigen Gesichtspunkte allein schon den Ausschlag zu geben vermögen, sind sie nicht. Bestimmte zeitliche Grenzen lassen sich wegen der Vielfalt denkbarer Lebensverhältnisse nicht ziehen. Stets werden neben Häufigkeit oder Dauer alle sonst noch bedeutsam erscheinenen Umstände mitzuberücksichtigen sein. Nichts anderes kann vom Grundsatz her für den Fall der Unterlassung von Dienstgeschäften durch deren Verweigerung gelten. Auch hier kommt es ausschließlich auf die konkreten Umstände des einzelnen Falles an.

Bei der im Bahnen des gerichtlichen Antragsverfahrens nach § 95 Abs. 3 BDO allein möglichen überschläglichen Prüfung der gegen die Beamtin erhobenen Vorwürfe belastet es die Beamtin schwer, daß sie seit dem 15. Mai 1981 sich praktisch jeder dienstlichen Tätigkeit entzogen und keinerlei Dienstleistung mehr erbracht hat. Zwar heißt es in ihrem Schreiben von jenem Tage, daß sie sich "bis zur Klärung" einer bestimmten Angelegenheit der Erledigung lange fälliger dienstlicher Schreiben zuwenden werde. Sie scheint sich, so läßt sich aus dem Wortlaut des Schreibens schließen, in ihrer dienstlichen Tätigkeit vorübergehend - nämlich "bis zur Klärung" - auf bestimmte andere Dienstobliegenheiten - lange fällige Schreiben - konzentrieren zu wollen. Indes scheint dies nur so. Daß mit der angekündigten Erledigung dienstlicher Schreiben in Wirklichkeit nicht die Bearbeitung dienstlichen Schriftverkehrs gemeint war, der ihr nach der Geschäftsverteilung des Beschäftigungsamtes ohnehin obgelegen oder den man ihr durch Anordnung Vorgesetzter zur Beantwortung speziell übertragen hätte, macht ihr Schreiben vom 5. Juni 1981 deutlich: dort gibt sie ihrer Verwunderung darüber Ausdruck, daß sie trotz voller Bezahlung nun schon vier Wochen lang keiner Arbeit mehr nachzugehen brauche. Allein diese über mehrere Wochen andauernde Verweigerung ihres dienstlichen Einsatzes begründet vom objektiven Geschehens verlauf her den Verdacht eines schweren Dienstvergehens. Denn ist es schon unzulässig, die Erfüllung üblicher und durchaus zumutbarer Dienstgeschäfte von bestimmtem Verhalten Vorgesetzter oder von bestimmten Bedingungen sonst abhängig zu machen, so hätte sich die Beamtin zumindest dann von sich aus sofort um die Zuweisung dienstlicher Aufgaben bemühen Bussen, als sie erkennen mußte, daß die von ihr gestellten Bedingungen nicht demnächst erfüllt, daß die von ihr geforderte "Klarstellung" nicht alsbald erfolgen würde. Sie hätte nicht über Wochen hinweg in Untätigkeit verharren dürfen, um dann auch noch der Verwunderung darüber Ausdruck zu geben, daß man sie im Amt nichts mehr tun lasse, sie voll zu bezahlen aber dennoch bereit sei. Es kommt noch hinzu, daß die Beamtin auch vorher schon - so etwa am 5. März und im April 1981 wiederholt - ihre dienstliche Tätigkeit mit bestimmten Bedingungen verknüpft und in Verbindung damit durch schriftliche und verbale Auseinandersetzungen die Zusammenarbeit mit Vorgesetzten und Mitarbeitern bis zum Rande des Erträglichen belastet und erschwert hatte. Da das förmliche Disziplinarverfahren auch zu dieser Zeit schon eingeleitet, die Beamtin durch eine disziplinargerichtlich bestätigte Geldbuße 1979 zudem einschlägig vorbelastet und damit vorgewarnt war, liegt - ohne daß dem Ergebnis der angeordneten Untersuchung bereits vorgegriffen werden könnte und dürfte - die Wahrscheinlichkeit der disziplinaren Höchstmaßnahme in der Tat außerordentlich nahe.

Wenn der Senat dennoch meint, das beim Nachweis von Schuld fraglos aufs schwerste belastete Vertrauensverhältnis als noch nicht restlos und unwiderruflich zerstört ansehen zu müssen, vielmehr davon ausgehen zu dürfen, daß das als Grundlage des Beamtenverhältnisses unverzichtbare Vertrauen durch erzieherisches Einwirken auf die Beamtin in Form einer unterhalb der Dienstentfernung liegenden Maßnahme langfristig doch noch wiederherstellbar ist, so sind dafür folgende Erwägungen maßgebend: Die Beamtin hat sich weder von ihren Dienstherren innerlich losgesagt noch ist ihr den Dienstbetrieb störendes Verhalten grundsätzlich gegen den Dienstherrn gerichtet. Die Beamtin hat sich - darin folgt der Senat dem Bundesdisziplinargericht - aus verletztem Rechtsgefühl heraus zu ihrem aggressiven Fehlverhalten verleiten lassen und sich in ihre pflichtwidrige Handlungsweise dann immer weiter hineingesteigert; sie will die Klärung von Meinungsverschiedenheiten mit Vorgesetzten und Mitarbeitern über ihre dienstliche Auslastung, ihren Einsatz auf einen anderen Dienstposten und über ihre dienstliche Beurteilung erreichen. Das ist unzulässig. Derartige Ziele darf ein Beamter nicht durch Zwang oder durch Unterlassen von Dienstgeschäften verfolgen. Er ist im Gegenteil gerade zur Unterstützung von Vorgesetzten und zur Ausführung ihrer Weisungen von Gesetzes wegen verpflichtet (§ 55 BBG). Der durch das Fehlverhalten der Beamtin im dienstlichen Bereich sichtbar gewordene Mangel an Disziplin und Einsichtigkeit hat die Funktionsfähigkeit der Verwaltung zweifellos empfindlich getroffen und Vorgesetzte wie Mitarbeiter oftmals auf harte Proben gestellt. Er ist im Grunde aber Ausdruck persönlicher Unzulänglichkeit und mangelnder Fähigkeit, sich dienstlichen Belangen unter Zurückstellen der eigenen Wünsche und Vorstellungen in einer Weise unterzuordnen, die an sich selbstverständlich ist. Dieser Mangel macht die Beamtin aber noch nicht sofort völlig vertrauensunwürdig und für den öffentlichen Dienst schlechterdings ungeeignet. Denn er ist nicht immer vorhanden gewesen. Der dienstliche Werdegang der Beamtin bei der Deutschen Bundespost zeigt vielmehr, daß Bereitschaft und Fähigkeit, sich den dienstlichen Erfordernissen gemäß ein- und unterzuordnen, der Beamtin durchaus nicht unbekannt sind. Insbesondere in den ersten zehn Jahren der Postdienstzeit hat sie vielerorts unter Beweis gestellt, daß sie zum Nutzen der Verwaltung ohne Einschränkung einsatzbereit und damit dienstlich zum Wohle der Allgemeinheit verwendbar ist. Ohne ein hinreichendes Maß an Einfühlungsvermögen und Einordnungsbereitschaft wären völlige Tadelfreiheit und durchweg anerkannte Leistungen in diesem Zeitraum kaum denkbar, zumal die Beamtin seit ihrem Eintritt in den Dienst der Deutschen Bundespost nicht in ein und demselben Dienstbereich, sondern bei verschiedenen Ämtern in Nord-, Südwest- und Süddeutschland eingesetzt war. Mißhelligkeiten mit ihr hat es erstmals 1973 wegen einer dienstlichen Umsetzung gegeben, die sie offenbar als kränkend empfunden und bis heute nicht restlos verwunden hat. Kat sie es in der Folgezeit dann an der Bereitschaft zu Verständigung mit Vorgesetzten und Kollegen auch zunehmend fehlen lassen, hat sie sich selbst dem Versuch, unerträglich gewordene Spannung durch ihre dienstliche Umsetzung zu lösen, noch im Dezember 1980 entgegengestellt: Daß ein Beamter, der sich zunächst langjährig vollauf bewährt hat und der erst mit einer nicht bemerkenswert hoch erscheinenden Geldbuße disziplinarisch belangt worden ist, sofort aus dem Dienst entfernt werden müßte, bevor sämtliche Möglichkeiten ausgeschöpft sind, die insbesondere auch durch die "Leitlinie für die Zusammenarbeit und Führung bei der Deutschen Bundespost" (Amtsbl. Vfg. Nr. 746/1976) aufgezeigt und gefordert werden, erscheint nicht geboten. Damit aber fehlt es an einem hinreichenden Grad von Wahrscheinlichkeit dafür, daß eine nachhaltige Pflichtenmahnung in Form einer unterhalb der Dienstentfernung liegenden Disziplinarmaßnahme nicht mehr in Betracht käme, um erzieherisch auf die Beamtin einzuwirken, ihr die Notwendigkeiten eines geordneten Dienstbetriebs deutlich zu machen und die Grenzen der Verfolgbarkeit eigener Interessen in dienstlichen und persönlichen Konfliktsituationen aufzuzeigen. Auch eine erzieherisch wirkende Disziplinarmaßnahme sollte geeignet sein, die Beamtin zu dem Maß an Pflichterfüllung zurückfinden zu lassen, das sie in früherer Zeit stets gezeigt hat. Das würde zudem auch dem im Disziplinarrecht bedeutsamen Grundsatz stufenweiser Steigerung von Disziplinarmaßnahmen entsprechen.

Über die Kosten der Beschwerde ist nicht zu entscheiden, da es sich hierbei ebenso wie bei den Kosten des Antrags nicht um Entscheidungen in der Hauptsache im Sinne von § 116 Abs. 1 BDO handelt, eine Kostenentscheidung auch für die Beschwerde nicht vorgesehen ist, da diese im wesentlichen Erfolg hat (vgl. § 114 Abs. 1 und 2 BDO).