Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.10.1995, Az.: BVerwG 2 C 24/94

I.

Der Kläger, Regierungsamtmann im Dienste der Beklagten beim Bundesministerium für Forschung und Technologie, war von Oktober 1984 bis September 1989 am Deutschen Historischen Institut in Paris tätig. Zunächst erhielt er einen Kaufkraftausgleich in Höhe von 5 v.H., ab Juni 1985 in Höhe von 10 v.H. und ab November 1986 in Höhe von 5 v.H., jeweils bezogen auf 60 v.H. seiner Dienstbezüge.

Gegen die erstmalige Festsetzung des Kaufkraftausgleichs legte der Kläger "Widerspruch" ein, den der Bundesminister für Forschung und Technologie mit Bescheid vom 14. Februar 1986 zurückwies. Die weiteren Rechtsbehelfe des Klägers blieben unbeschieden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht das angefochtene Urteil geändert, den Bescheid vom 14. Februar 1986 aufgehoben und die Beklagte unter Zurückweisung der weitergehenden Berufung verpflichtet, über den Antrag des Klägers, ihm für die Zeit seiner Tätigkeit am Deutschen Historischen Institut in Paris vom 2. Oktober 1984 bis zum 30. September 1989 einen höheren als den tatsächlich gezahlten Kaufkraftausgleich zu gewähren, neu zu entscheiden. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die Verpflichtung zu einer Neubescheidung der Anträge auf Erhöhung des Kaufkraftausgleichs ergebe sich zwar nicht aus einem Verstoß gegen ein verwaltungsverfahrensrechtliches Begründungserfordernis. Eine Neubescheidung sei vielmehr deshalb geboten, weil bei Berechnung der Teuerungsziffern, die ihrerseits die Grundlage für die Kaufkraftregelungen gebildet hätten, nicht nur auf Unterschiede in der Kaufkraft zwischen der Währung, über die der Kläger in Paris habe verfügen müssen, und der Kaufkraft der Deutschen Mark abgestellt worden sei. Vielmehr seien auch Direktimporte und Sonderbezüge berücksichtigt worden, die nach den Gegebenheiten des Auswärtigen Dienstes der Beklagten dazu führten, daß die Lebenshaltungskosten sich anders darstellten, als es dem Vergleich der Kaufkraft zweier Währungen entspreche. In den Kaufkraftvergleich dürften Sondervergünstigungen, wie sie nur Diplomaten zugänglich seien, und Direktimporte nicht einfließen, da diese nicht in der Währung des Gastlandes, sondern in derjenigen des Heimatlandes abgewickelt würden. Zudem habe es an einer korrekten Anwendung der im übrigen beobachteten Berechnungsmethode gefehlt, da die Daten über Sondervergünstigungen und Direktimporte nach wie vor bei den Botschaftsangehörigen erfragt würden, während allgemein an die Stelle des von der Botschaft zu erstellenden Preisberichts die Auswertung des vom Statistischen Amt der Europäischen Gemeinschaft erarbeiteten Datenmaterials getreten sei.

Ohne Erfolg fordere der Kläger dagegen eine Bindung des Statistischen Bundesamtes an den Gutachterauftrag des Bundesministers des Innern vom 21. Oktober 1963. Im Einvernehmen zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer seien Änderungen ohne weiteres zulässig. - Die Methodenwahl des Statistischen Bundesamtes begegne keinen durchgreifenden Bedenken. - Bedenken ergäben sich auch nicht daraus, daß das vom Landesarbeitsgericht K. eingeholte Gutachten des Sachverständigen Prof. Dr. N. Kritik an der Weiterverwendung des nach Verbrauchsgewohnheiten aus dem Jahre 1976 gewonnenen Wägungsschemas geübt habe. Der dadurch möglicherweise bewirkten Vergrößerung der Unsicherheitsmarge, die bei statistischen Erhebungen ohnehin unvermeidlich sei, werde durch die Pauschalierungsbefugnis des Bundesministers des Innern und die Aufrundung der festgestellten Teuerungsziffer jeweils auf 5 v.H. Rechnung getragen.

Gegen dieses Urteil haben beide Parteien die vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 27. Mai 1994, soweit es der Berufung des Klägers stattgegeben hat, aufzuheben und die Berufung zurückzuweisen.

Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 27. Mai 1994, soweit es die Berufung zurückgewiesen hat, sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 10. Mai 1990 aufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 14. Februar 1986 zu verpflichten, über den Antrag des Klägers, ihm für die Zeit seiner Tätigkeit in Paris vom 2. Oktober 1984 bis zum 30. September 1989 einen um 15 % höheren als den tatsächlich gezahlten Kaufkraftausgleich zu gewähren, erneut zu entscheiden und

die Revision der Beklagten zurückzuweisen.

Er rügt ebenfalls die Verletzung materiellen Rechts.

Die Beklagte beantragt,

die Revision des Klägers zurückzuweisen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungssgericht beteiligt sich an dem Verfahren.

II.

Der Revision der Beklagten ist stattzugeben und die Revision des Klägers zurückzuweisen.

Die Revision der Beklagten führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils, soweit es die Beklagte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts zur Neubescheidung verpflichtet hat, und zur Zurückweisung der Berufung des Klägers gegen das die Klage abweisende Urteil erster Instanz. Das Berufungsurteil verletzt revisibles Recht, da es von der Rechtsauffassung ausgeht, bei Ermittlung des Unterschieds zwischen der Kaufkraft der französischen Währung und der Kaufkraft der Deutschen Mark dürften Sondervergünstigungen für Diplomaten und Direktimporte nicht berücksichtigt werden.

Gemäß § 7 Satz 1 BBesG in der hier noch maßgebenden Fassung des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) vom 23. Mai 1975 (BGBl I S. 1173) ist ein Unterschied zwischen der Kaufkraft der fremden Währung und der Kaufkraft der Deutschen Mark durch Zu- oder Abschläge auszugleichen, wenn der Beamte, Richter oder Soldat seinen dienstlichen Wohnsitz in einem fremden Währungsgebiet hat und er über die Bezüge in der Währung dieses Gebietes verfügen muß. Dem Grundsatz der Gesetzesbindung der Besoldung (§ 2 BBesG) folgend wird der Anspruch auf kaufkraftentsprechende Bezüge normativ begründet (vgl. BVerwGE 87, 197 (203) [BVerwG 12.12.1990 - 6 C 8/89]). Bezugsgröße des Kaufkraftausgleichs für Beamte mit dienstlichem und tatsächlichem Wohnsitz im Ausland sind gemäß § 54 Satz 2 BBesG (nach der Ergänzung durch das Vierte Gesetz zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 20. Dezember 1985 (BGBl I S. 2466) ab dem 1. Januar 1986: § 54 Abs. 1 Satz 2 BBesG) grundsätzlich 60 v.H. der Dienstbezüge nach § 52 BBesG. Dem Grunde und der Bezugsgröße nach besteht somit der Anspruch auf Kaufkraftausgleich unmittelbar von Gesetzes wegen.

Gemäß § 7 Satz 2, § 54 Satz 1 BBesG ist hingegen die Festlegung der Höhe des jeweiligen Kaufkraftausgleichs ministerieller Bestimmung überlassen - und zwar mit Rücksicht auf Unterschiede und Schwankungen der Kaufkraftparität zwischen der Deutschen Mark und den verschiedenen Fremdwährungen, soweit sie durch die Währungsparitäten nicht berücksichtigt werden. Hiergegen bestehen keine rechtlichen Bedenken. Die Bestimmung der Höhe des Kaufkraftausgleichs durch Rechtsverordnung ist nicht erforderlich (BVerwGE 38, 139 (141 ff.) [BVerwG 26.05.1971 - VI C 39/68]).

Diese Festlegung durch die Exekutive ist im Rahmen eines Verwaltungsrechtsstreits über den Umfang des besoldungsrechtlichen Kaufkraftausgleichs gerichtlich überprüfbar (BVerwGE 38, 139 (140) [BVerwG 26.05.1971 - VI C 39/68]). An die nach Zeit und Ort einheitliche Regelung gemäß § 7 Satz 2 BBesG sind zwar alle mit der Zahlung von Dienstbezügen befaßten Dienststellen, hingegen grundsätzlich nicht die Gerichte gebunden. Allerdings findet eine gerichtliche Kontrolle der oberstbehördlichen Festlegung nur eingeschränkt statt.

Die Bedeutung der § 7 Satz 2, § 54 Satz 1 BBesG erschöpft sich nicht in einer Kompetenz- und Verfahrensregelung. Vielmehr ist dem Bundesminister des Innern eine Einschätzungsermächtigung bei der Bestimmung und Anwendung der Methode, nach der Kaufkraftunterschiede ermittelt werden, und eine Befugnis zur Generalisierung und Pauschalierung bei der Festsetzung der Höhe des Kaufkraftausgleichs eingeräumt. Diese Prärogativen ergeben sich daraus, daß sich die Kaufkraft einer Währung wie auch der Unterschied der Kaufkraft verschiedener Währungen einer rein empirischen Bestimmung entziehen. Die Kaufkraft einer Währung stellt keine "Tatsache" in dem Sinne dar, daß sie unter sorgfältiger Beachtung bestimmter methodischer Regeln exakt oder nach Maßgabe der von dem Meßverfahren erzielten Genauigkeit nur annähernd objektiv bestimmt werden kann. Vielmehr verlangen die in Betracht kommenden Methoden zur Ermittlung von Kaufkraftunterschieden zahlreiche Wertungen - wie z.B. die Festlegung eines "Warenkorbes" hinsichtlich der Auswahl der Güterkombination, der Auswahl des Gewichtungsschemas und der Auswahl der Preisrepräsentanten nach Güterart, Qualität und Verkaufsstelle bei Anwendung der Methode des Preisvergleichs (vgl. dazu auch BTDrucks 7/1906 S. 79, Begründung der Bundesregierung zu § 7) -, die einer präzisen Tatsachenfeststellung wie auch einer rechtlichen Erkenntnis kaum zugänglich sind.

Diesen Gegebenheiten hat der Gesetzgeber Rechnung getragen und dem Bundesminister des Innern die Befugnis eingeräumt, den Kaufkraftausgleich zu "regeln". Bereits nach § 2 Abs. 2 BBesG in der Fassung vom 18. Dezember 1963 (BGBl I S. 917), wonach der Bundesminister des Innern "bestimmte", inwieweit die Kaufkraft der Dienstbezüge durch Zu- oder Abschläge sicherzustellen ist, war diesem "eine gewisse Freiheit in der Auswahl der Berechnungsmethode" und die Möglichkeit "der Pauschalierung" eingeräumt (BVerwGE 38, 139 (144 f.) [BVerwG 26.05.1971 - VI C 39/68]). Durch die Neufassung der Vorschrift über den Kaufkraftausgleich sollten diese Befugnisse nicht eingeschränkt (vgl. BTDrucks 7/1906 a.a.O.), sondern - insbesondere durch Verwendung des Begriffs "regeln" anstelle von "bestimmen" - besonders herausgestellt werden (Clemens/Millack, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: November 1994, § 7 BBesG Anm. 2.3 und 3 a; vgl. auch Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Stand: Januar 1995, § 7 BBesG Rn. 11). Diese besondere Regelungskompetenz des Bundesministers des Innern ist im Rahmen verwaltungsgerichtlicher Kontrolle zu respektieren.

Danach hat sich die Prüfung, ob der Kaufkraftausgleich der Höhe nach rechtmäßig festgesetzt ist, zunächst darauf zu erstrecken, ob die materiellrechtlichen Voraussetzungen beachtet worden sind. § 7 BBesG bezieht den Kaufkraftausgleich auf den Unterschied zwischen der Kaufkraft der fremden Währung und der Kaufkraft der Deutschen Mark. Der Begriff "Kaufkraft" bezeichnet die Menge von Gütern, die für eine bestimmte Geldsumme eingetauscht werden kann. Kaufkraftunterschiede bestehen dann, wenn die Wechselkurse zwischen zwei Währungen nicht mit der jeweiligen Binnenkaufkraft übereinstimmen und für den Erwerb der gleichen Menge Güter gleicher Qualität in dem einen Währungsgebiet eine höhere Geldsumme aufgewendet werden muß als in dem anderen. Ist die Kaufkraft der Deutschen Mark höher als die der fremden Währung, wird ein Ausgleich durch Abschlag vorgenommen; tritt ein Kaufkraftverlust ein, erfolgt der Ausgleich durch Zuschlag. Da der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, daß auch diejenigen, die über ihre Bezüge in fremder Währung verfügen müssen, durchschnittlich etwa 40 v.H. der Dienstbezüge für Ausgaben im Inland verwenden (BTDrucks 7/1906 S. 89, Begründung der Bundesregierung zu § 57), bezieht § 54 BBesG den Kaufkraftausgleich grundsätzlich auf 60 v.H. der Dienstbezüge.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hat die Beklagte diese gesetzlichen Voraussetzungen zutreffend erkannt. Sie ist von dem dargelegten normativen Begriff der Kaufkraft ausgegangen, hat eine Relation zwischen der Kaufkraft der Deutschen Mark und des Französischen Franc gebildet und nach diesem Faktor 60 v.H. der Dienstbezüge des Klägers ausgeglichen.

Weiterhin haben die Verwaltungsgerichte zu prüfen, ob die Regelung des Kaufkraftausgleichs verfahrensfehlerfrei erfolgt ist. Gemäß §§ 7, 54 BBesG wird der Kaufkraftausgleich vom Bundesminister des Innern im Benehmen mit dem Bundesminister der Finanzen und dem Auswärtigen Amt geregelt. Das gesetzlich geforderte Benehmen ist durch eine Abstimmung zwischen den beteiligten Ressorts herzustellen. Ein Einvernehmen braucht nicht erzielt zu werden. Die Verfahrensbestimmung erfaßt sowohl die Grundsätze für die Ermittlung von Kaufkraftunterschieden als auch die Festsetzung des Kaufkraftausgleichs.

Das Berufungsgericht hat ausdrücklich festgestellt, daß die vom Kläger beanstandeten Abweichungen von dem Gutachterauftrag an das Statistische Bundesamt vom 21. Oktober 1963 bei der Ermittlung von Kaufkraftunterschieden - insbesondere die Übernahme des Datenmaterials des Statistischen Amtes der EG anstelle von Erhebungen durch die Auslandsdienststellen - vom Bundesminister des Innern mit den zu beteiligenden Bundesministern abgestimmt worden sind. In bezug auf diese Feststellungen hat der Kläger keine zulässigen und begründeten Revisionsgründe vorgebracht, so daß das Revisionsgericht hieran gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist die Ermittlung des Kaufkraftunterschieds durch den Bundesminister des Innern ebenfalls nicht zu beanstanden. Da die Konkretisierung des Kaufkraftausgleichs in der Verantwortung der Exekutive liegt, bestimmt sie die Methode zur Ermittlung von Kaufkraftunterschieden und trägt auch Sorge für deren korrekte Anwendung. Die Verwaltungsgerichte haben zu prüfen, ob die angewandte Methode mit den gesetzlichen Vorgaben übereinstimmt, ob sie wissenschaftlich vertretbar ist und ob die Erhebungen den Grundsätzen entsprechen, die mit den beteiligten Ressorts abgestimmt worden sind. Diese Maßstäbe einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung hat das Berufungsgericht nicht hinreichend beachtet und deshalb die Berücksichtigung von Sondervergünstigungen, wie sie nur Diplomaten zugänglich sind, und von Direktimporten, die in der Währung des Heimatlandes abgewickelt werden, beanstandet.

Die Generalisierungsbefugnis des Bundesministers des Innern bei der Festsetzung des Kaufkraftausgleichs umfaßt eine Typisierungsbefugnis bei der Ermittlung von Kaufkraftunterschieden.

Mit der Einbeziehung von Sonderbeschaffungsmöglichkeiten im Ausland verletzt die angewandte Ermittlungsmethode nicht den Rahmen gesetzlich zulässiger Typisierung. Dies gilt selbst dann, wenn derartige Beschaffungsmöglichkeiten nicht jedem im Ausland tätigen Beamten zugänglich sind. Sinn und Zweck des Kaufkraftausgleichs ist es, in Erfüllung der Fürsorgepflicht sicherzustellen, daß dem Beamten die dem jeweiligen Amt und seinen persönlichen Verhältnissen angemessene Alimentation auch bei dienstlichem Wohnsitz außerhalb des Währungsgebiets erhalten bleibt (BVerwGE 38, 139 (144) [BVerwG 26.05.1971 - VI C 39/68]). Es soll eine wirtschaftliche Schlechter- wie auch eine Besserstellung der Bediensteten im fremden Währungsgebiet vermieden werden. Eine solche Besserstellung würde jedoch erfolgen, wenn günstige Beschaffungsmöglichkeiten, die dem bei typisierender Betrachtungsweise von §§ 7, 54 BBesG erfaßten Personenkreis eröffnet sind, unbeachtet bleiben müßten.

Nach den vom Berufungsgericht ausgewerteten Sachverständigengutachten widerspricht die Berücksichtigung von Sonderbeschaffungsmöglichkeiten in einheimischer Währung nach Sinn und Zweck der §§ 7, 54 BBesG auch nicht den Prinzipien einer wissenschaftlich vertretbaren Methode zur Ermittlung von Kaufkraftunterschieden.

Die vom Berufungsgericht beanstandeten Modalitäten des Kaufkraftvergleichs stehen zudem im Einklang mit den Grundsätzen, die der Bundesminister des Innern im Benehmen mit den weiteren in §§ 7, 54 BBesG genannten Bundesministern zur Ermittlung eines Kaufkraftunterschieds aufgestellt hat. Nach dem Gutachterauftrag vom 21. Oktober 1963 und nach der fortentwickelten Praxis der Beklagten werden Preiserhebungen sowohl von den Auslandsdienststellen als auch auf der Grundlage "anderer zuverlässiger Unterlagen" erhoben. Danach ist es dem Bundesminister des Innern überlassen, ob Preisermittlungen - wenn auch nur teilweise - durch die Auslandsdienststellen vorgenommen werden oder ob er sich auf andere Quellen stützt. Die Erhebung von Daten über Sondervergünstigungen und Direktimporte durch Botschaftsangehörige ist im übrigen nach den Ausführungen der Gutachter mit einer wissenschaftlich vertretbaren Methode vereinbar.

Die Aufrundung des Kaufkraftausgleichs im vorliegenden Fall auf 5 v.H. und für die Zeit von Juni 1985 bis Oktober 1986 auf 10 v.H. war rechtlich zulässig. Der Bundesminister des Innern hat damit seine Pauschalierungsbefugnis nicht überschritten. Insoweit haben die Verwaltungsgerichte zu prüfen, ob eine Abweichung des festgesetzten Kaufkraftausgleichs von dem ermittelten Kaufkraftunterschied angemessen ist. Dabei sind die Toleranzgrenzen statistisch bedingter Ungenauigkeiten sowie - um ein ständiges Reagieren auf kurzfristige und geringfügige Schwankungen des Kaufkraftunterschieds zu vermeiden (vgl. BVerwGE 38, 139 (145) [BVerwG 26.05.1971 - VI C 39/68]) - Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung zu berücksichtigen. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts bestehen keine Anhaltspunkte dafür, daß der Bundesminister des Innern den insoweit gezogenen Rahmen mißachtet haben könnte.

Schließlich haben die Verwaltungsgerichte zu prüfen, ob bei der Ermittlung von Kaufkraftunterschieden und bei der Pauschalierung des Kaufkraftausgleichs unsachgemäße Erwägungen angestellt worden sind. Hierfür ist nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ebenfalls nichts ersichtlich.

Aus der dargelegten Einschätzungsermächtigung des Bundesministers des Innern ergibt sich zugleich, daß das Berufungsgericht im übrigen zutreffend die angegriffene Regelung als rechtmäßig beurteilt hat, ohne daß es dafür auf eine weitere tatsächliche Aufklärung ankam, und deshalb die Revision des Klägers unbegründet ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

Dr. Franke

Dr. Lemhöfer

Dr. Müller

Dr. Bayer

Dr. Schmutzler