I.

Die Kläger - im Revisionsverfahren noch zwei Bürger und sieben Gemeinden - wenden sich gegen Tiefflüge der Bundeswehr und der NATO-Streitkräfte im Tieffluggebiet 2 (westliches Münsterland). Die klagenden Gemeinden liegen in diesem Tieffluggebiet. Die beiden klagenden Bürger wohnen dort; der Kläger zu 3 ist Eigentümer eines ebenfalls im Tieffluggebiet liegenden Bauernhofs.

Die Kläger beantragen,

hilfsweise

Das Verwaltungsgericht hat den zuletzt genannten Antrag für teilweise begründet gehalten, die Klage aber im übrigen abgewiesen (vgl. NVwZ 1990, 290). Die hiergegen gerichtete Berufung der Kläger hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen und auf die Berufung der Beklagten die Klagen insgesamt abgewiesen (vgl. NWVBl 1993, 23).

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts werden seit 17. September 1990 von Bundeswehr und NATO-Truppen Tiefflüge unterhalb von 300 m wegen der veränderten politischen Situation in Europa auf jährlich 1.600 Flugstunden, d.h. auf 2,5 % des vorherigen Standes beschränkt. Hiervon entfallen 100 Stunden auf technische Flüge, 800 Stunden auf das Tactical Leadership Program und 700 Stunden auf die deutsche AMF-Staffel. Während die technischen Flüge außerhalb der Tiefflugzone 2 durchgeführt werden, dürfen Flüge für das Tactical Leadership Program nicht unterhalb von 150 m stattfinden und nicht länger als 50 Minuten dauern.

Mit der Revision rügen die Kläger die Verletzung des § 86 Abs. 2 VwGO, weil das Berufungsgericht den in der mündlichen Verhandlung zwar lediglich hilfsweise gestellten, aber rechtlich erheblichen Beweisantrag nicht durch Beschluß, sondern erst mit dem Urteil abgelehnt habe. Damit habe es ferner unter Verletzung des § 86 Abs. 1 VwGO eine sachlich mögliche und notwendige weitere Aufklärung unterlassen. In der Sache meinen die Kläger, das Berufungsurteil verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 GG, weil es ein förmliches Verfahren zur Festlegung der Tieffluggebiete für entbehrlich halte. Die Gemeinden würden durch die Tiefflüge in ihrer planerischen Gestaltungsfreiheit erheblich beeinträchtigt. Auch müßten sie für Wohngebiete und öffentliche Einrichtungen Schallschutzvorrichtungen einplanen. Krankenhäuser, Altenheime oder ähnliche Einrichtungen sowie geräuschempfindliche Gewerbebetriebe könnten gar nicht mehr geplant werden. Es sei somit zwar keine rechtliche, wohl aber eine faktische Beeinträchtigung der gemeindlichen Planungshoheit gegeben. Deswegen müsse den Gemeinden zumindest ein Recht auf Beteiligung zugestanden werden. Denn ihr mit einer Überlagerung von örtlichen und überörtlichen Planungen unvermeidlich verbundener Kompetenzverlust müsse soweit wie möglich durch Mitwirkungsrechte an höherstufigen Entscheidungsprozessen ausgeglichen werden. Die Gemeinden seien ferner auch in ihrer Anstaltshoheit betroffen; denn als Träger kommunaler Einrichtungen seien sie zu Schutzmaßnahmen verpflichtet. Außerdem verstoße das Berufungsurteil gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil es die politische Durchsetzbarkeit eines alternativen Systems von Tiefflugbereichen als zulässiges Entscheidungskriterium ansehe. Die vollziehende Gewalt sei nämlich an Recht und Gesetz, nicht aber an den politischen Widerstand gebunden. Das Berufungsgericht verkenne auch, daß das Verhältnismäßigkeitsprinzip nicht isoliert, sondern korrespondierend zu Art. 28 Abs. 2 GG gesehen werden müsse. Dies betreffe insbesondere die Frage, wo die Tiefflüge durchgeführt würden. Insoweit sei nicht erkennbar, wieso die Begrenzung der Tieffluggebiete auf die bestehenden Bereiche zwingend notwendig sei, zumal die Bundeswehr selbst mit dem Konzept rotierender Tiefflugzonen eine weniger belastende Alternative vorgeschlagen habe. Schließlich verkenne das Berufungsurteil auch Art. 3 Abs. 1 GG. Durch die Einrichtung von nur sieben Tieffluggebieten werde den betroffenen Gemeinden insbesondere im Verhältnis zu jenen Gemeinden ohne sachlichen Grund ein Sonderopfer auferlegt, die im Falle eines rotierenden Systems ebenfalls betroffen wären.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen und verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Die Revision ist unbegründet und deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Berufungsurteil stimmt mit revisiblem Recht überein (§ 137 Abs. 1 VwGO).

A.

Das Berufungsgericht hat die Klage zutreffend für zulässig gehalten. Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet. Die Durchführung von Tiefflügen sowie die Einrichtung und Beibehaltung von Tieffluggebieten sind weder dem Gerichtsweg nicht unterfallende justizfreie Hoheitsakte, noch ist der Streit hierüber eine dem Verfassungsgericht zugewiesene verfassungsrechtliche Streitigkeit. Dies gilt auch für das Begehren, die Beklagte solle auf die NATO-Verbündeten einwirken, auf militärische Tiefflüge im fraglichen Bereich zu verzichten (vgl. BVerwGE 62, 11; 81, 95 <110>). Soweit die Klage auf die Unterlassung von Tiefflügen der Bundeswehr, die Aufnahme von Verhandlungen mit den NATO-Partnern sowie hilfsweise die Abkehr vom bisherigen System der sieben in der Bundesrepublik Deutschland bestehenden Tiefflugzonen gerichtet ist, ist sie als allgemeine Leistungsklage statthaft. Die Klagebefugnis ergibt sich für die Kläger zu 2 und 3 jedenfalls aus Art. 2 Abs. 2 GG, für die klagenden Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG, da entsprechende Rechtsverletzungen nicht von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen sind.

B.

Die Verfahrensrügen der Revision bleiben ohne Erfolg; das Berufungsgericht hat entgegen der Auffassung der Kläger weder § 86 Abs. 1 noch § 86 Abs. 2 VwGO verletzt.

Der einen Beweisantrag im Sinne des § 86 Abs. 2 VwGO ablehnende Beschluß muß nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in einer Lage des Verfahrens eröffnet werden, die es dem Kläger ermöglicht, sich auf die durch die Ablehnung seines Beweisantrages geschaffene Verfahrenslage einzustellen (vgl. BVerwGE 12, 268; 15, 175). Dagegen löst ein - wie hier - nur hilfsweise und vorsorglich gestellter Beweisantrag die Pflicht zur gesonderten Bescheidung nicht aus. Denn der Kläger gibt damit zu erkennen, daß sein Antrag nicht vorweg, sondern erst dann beschieden werden soll, wenn die Sache selbst zur Entscheidung kommt (vgl. BVerwGE 30, 57).

Das Berufungsgericht hat ferner nicht gegen § 86 Abs. 1 VwGO verstoßen. Der Beweisantrag der Kläger richtete sich auf die Einholung eines Sachverständigengutachtens darüber, daß auch bei einer Reduzierung der unterhalb von 300 m stattfindenden Tiefflüge auf jährlich 1.600 Flugstunden in den Tieffluggebieten "weiterhin ... unzumutbare gesundheitliche Beeinträchtigungen der dort lebenden Menschen und kommunalen Einrichtungen ... im Vergleich zu tiefflugfreien Gebieten auftreten, jedenfalls aber zu besorgen sind", nämlich akuter Anstieg des Blutdrucks mit Auswirkungen auf das Herz-Kreislauf- und das Immunsystem, Einschränkungen der Hörfähigkeit sowie psychische Reaktionen. Das Berufungsgericht (UA S. 34) hat zu diesem Beweisantrag im wesentlichen ausgeführt, er sei zu unbestimmt, denn er erschöpfe sich in einer "schlichten Behauptung", die keinen konkreten Bezug zum Vortrag der Kläger und zum entscheidungserheblichen Sachverhalt erkennen lasse. Damit weist das Berufungsgericht sinngemäß darauf hin, daß nach seinen tatsächlichen Feststellungen, die mangels erheblicher Verfahrensrügen für den erkennenden Senat bindend sind (§ 137 Abs. 2 VwGO), die Tiefflugzonen einschließlich der Zone 2 bis zum September 1990, also über drei Jahrzehnte lang, mit weit mehr Tiefflügen belastet waren als im Zeitpunkt der berufungsgerichtlichen Entscheidung und daß die Kläger dennoch keinerlei konkrete und nachprüfbare Anhaltspunkte für eigene oder fremde tiefflugbedingte Gesundheitsschäden der genannten Art oder gar für erhebliche gesundheitliche Beeinträchtigungen bei der Bevölkerung von Tieffluggebieten insgesamt angeben konnten. Der Kläger zu 2 hat sich zwar auf eine Verletzung berufen, die ihm im Jahre 1984 ein durch Düsenjäger erschrecktes Fohlen zugefügt hat; es liegt aber auf der Hand, daß dieser Unfall für das Beweisthema unergiebig ist.

Anhaltspunkte dafür, daß in den Tieffluggebieten mit erheblichen Beeinträchtigungen der Gesundheit zu rechnen sein könnte, haben die Kläger auch in ihrer Revisionsbegründung nicht dargelegt (vgl. § 139 Abs. 3 VwGO). Sie beziehen sich hier auf ein Schreiben des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 30. Juli 1992; darin wird aber lediglich ausgeführt, daß die Tiefflüge eine "unzumutbare Belastung" für die in einer Gemeinschaftsunterkunft lebenden bosnischen Bürgerkriegsflüchtlinge darstellten, die "noch unter dem Eindruck der auch von Luft- und Bombenangriffen geprägten Bürgerkriegssituation" ständen. Ferner macht die Revisionsbegründung geltend, sogar der Verordnungsgeber gehe in § 6 LuftVO davon aus, daß bei Unterschreiten der Sicherheitsmindesthöhe typischerweise eine Gesundheitsgefährdung eintrete. Dies trifft jedoch nicht zu. Die Vorschrift über die Sicherheitsmindesthöhe zielt, wie aus § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVO hervorgeht, darauf ab, "eine unnötige Lärmbelästigung" und "im Falle einer Notlandung eine unnötige Gefährdung von Personen und Sachen" - also Landeunfälle - zu vermeiden.

Unter diesen Umständen ist es revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden, daß das Berufungsgericht für den hier maßgeblichen Zeitraum nach der weitgehenden Reduzierung der Tiefflüge keinen hinreichenden Anlaß für eine Beweisaufnahme darüber gesehen hat, ob wegen der Tiefflüge erhebliche gesundheitliche Beeinträchtigungen der im Beweisantrag beschriebenen Art zu besorgen sind. Angesichts des Vorbringens der Kläger entspricht diese Einschätzung des Berufungsgerichts dem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannten Grundsatz, daß die Mitwirkungspflicht von den Beteiligten fordert, Beweisanträge nur zu bestimmten, substantiierten Tatsachenbehauptungen zu stellen, die eine gewisse Wahrscheinlichkeit für sich haben (vgl. Beschluß vom 5. Oktober 1990 - BVerwG 4 B 249.89 - <Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 6 S. 17>).

C.

Auch die Sachrügen sind unbegründet. Das Berufungsgericht hat die Klage zu Recht insgesamt abgewiesen.

1.

Ohne Erfolg bleiben zunächst die beiden Hauptanträge. Die Durchführung von Tiefflügen der Bundeswehr und der NATO-Truppen ist nicht rechtswidrig. Der auf ihre Unterlassung gerichtete Antrag zu 1 ist daher ebenso unbegründet wie der mittelbar auf dasselbe Ziel gerichtete Antrag zu 2.

a)

Rechtsgrundlage für die Durchführung militärischer Tiefflüge durch die Bundeswehr und die Truppen der NATO-Verbündeten ist § 30 Abs. 1 LuftVG vom 1. August 1922 i.d.F. der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61), zuletzt geändert am 23. Juli 1992 (BGBl. I S. 1370 <1376>). Nach Satz 1 dieser Bestimmung dürfen außer dem Bundesgrenzschutz und der Polizei auch die Bundeswehr und die aufgrund völkerrechtlicher Verträge in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen von den Vorschriften der §§ 1 bis 32 b LuftVG - ausgenommen die §§ 12, 13 und 15 bis 19 LuftVG - und den zu seiner Durchführung erlassenen Vorschriften abweichen, soweit dies zur Erfüllung ihrer besonderen Aufgaben unter Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung erforderlich ist. Gemäß § 30 Abs. 1 Satz 3 LuftVG darf von den Vorschriften über das Verhalten im Luftraum nur abgewichen werden, soweit dies zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben zwingend notwendig ist. Zu den zur Durchführung des Luftverkehrsgesetzes erlassenen Vorschriften im Sinne des § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört auch die Luftverkehrsordnung vom 10. August 1963 (BGBl. I S. 652) i.d.F. der Bekanntmachung vom 14. November 1969 (BGBl. I S. 2117), zuletzt geändert durch Verordnung vom 26. Juli 1993 (BGBl. I S. 278 <286>). § 6 LuftVO enthält Bestimmungen über die Sicherheitsmindesthöhe. Darunter ist gemäß Abs. 1 Satz 2 dieser Bestimmung die Höhe zu verstehen, bei der weder eine unnötige Lärmbelästigung im Sinne von § 1 Abs. 2 LuftVO noch im Falle einer Notlandung eine unnötige Gefährdung von Personen und Sachen zu befürchten ist. Die Sicherheitsmindesthöhe beträgt über Städten, anderen dichtbesiedelten Gebieten und Menschenansammlungen mindestens 300 m über dem höchsten Hindernis in einem Umkreis von 600 m, in allen übrigen Fällen 150 m über Grund oder Wasser. Sie darf - von dem in § 6 Abs. 1 Satz 3 LuftVO geregelten Sonderfall der Segelflugzeuge und Ballone abgesehen - gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVO nur unterschritten werden, soweit es bei Start und Landung notwendig ist.

Ob von der Sicherheitsmindesthöhe des § 6 Abs. 1 LuftVO abgewichen werden darf, ist nach § 30 Abs. 1 Satz 3 LuftVG zu beurteilen (vgl. auch BGH, Urteil vom 27. Mai 1993 <NJW 1993, 2173/2175>). Denn der die Sicherheitsmindesthöhe regelnde § 6 LuftVO ist eine Vorschrift über das Verhalten im Luftraum im Sinne des § 30 Abs. 1 Satz 3 LuftVG; er gebietet den Luftverkehrsteilnehmern ein bestimmtes Verhalten, nämlich die Einhaltung gewisser Flughöhen. An dieser Einordnung des § 6 LuftVO kann dessen Zweck, der auf die Vermeidung von unnötigen Lärmbelästigungen und von Gefahren bei Notlandungen gerichtet ist, nichts ändern (a.A. Wolfrum <NVwZ 1990, 237>). Dies hat das Berufungsgericht (UA S. 20 f.) zutreffend ausgeführt.

Nach § 30 Abs. 1 Satz 3 LuftVG darf von den Vorschriften über das Verhalten im Luftraum - und damit auch von § 6 LuftVO - nur abgewichen werden, soweit dies zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben zwingend notwendig ist. Tiefflüge dienen dem Verteidigungsauftrag der Bundeswehr und sind damit hoheitlicher Natur. Ob sie zwingend notwendig sind, ist verwaltungsgerichtlich nur begrenzt nachprüfbar. Mit Art. 87 a Abs. 1 Satz 1 GG, wonach der Bund Streitkräfte zur Verteidigung aufstellt, hat der Verfassungsgeber nämlich zugleich eine Grundentscheidung für die militärische Landesverteidigung getroffen. Welche Maßnahmen zur Konkretisierung dieses Verfassungsauftrags erforderlich sind, haben nach der gewaltenteilenden Verfassungsordnung des Grundgesetzes der Gesetzgeber und die für das Verteidigungswesen zuständigen Organe des Bundes zu entscheiden. Dabei handeln sie weitgehend nach politischen Erwägungen und in eigener Verantwortung (vgl. BVerfGE 48, 127 <159 f.>). Der dem Bundesminister der Verteidigung bei der Entscheidung, was zur Erfüllung der hoheitlichen Verteidigungsaufgaben der Bundeswehr zwingend notwendig ist, zustehende verteidigungspolitische Beurteilungsspielraum kann im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG freilich nicht unbegrenzt sein (vgl. dazu etwa BVerfGE 88, 40 <56 ff.>). Zu Recht führt das Berufungsgericht aus, die Verwaltungsgerichte hätten die Zulassung militärischer Tiefflüge nur darauf zu prüfen, ob der Bundesminister der Verteidigung von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, den durch § 30 Abs. 1 Satz 3 LuftVG bestimmten Rahmen erkannt, sich von sachgerechten Erwägungen hat leiten lassen und ob er die zivilen Interessen einschließlich der Lärmschutzinteressen in die gebotene Abwägung eingestellt und nicht unverhältnismäßig zurückgesetzt hat (vgl. auch BVerwG, Beschluß vom 6. August 1993 - BVerwG 11 B 36.93 - <Buchholz 442.40 § 30 LuftVG Nr. 4> unter Hinweis auf BVerwG, Beschluß vom 25. Mai 1987 - BVerwG 4 B 79.87 - und BGH, Urteil vom 27. Mai 1993 <a.a.O.>; a.A. VG Darmstadt, Urteil vom 6. Oktober 1988 <NJW 1988, 3170>).

b)

Ausgehend von diesen Grundsätzen hat das Berufungsgericht ohne Verletzung revisiblen Rechts die Hauptanträge der Kläger abgelehnt.

aa)

Revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden ist zunächst die tatsächliche Würdigung des Berufungsgerichts (UA S. 29), wonach die Beklagte die militärische Notwendigkeit der Tiefflüge in ihrem seit 1990 stark eingeschränkten Umfang nachvollziehbar und plausibel erläutert hat. Wie das Berufungsgericht (UA S. 31 f.) weiter feststellt, hat die Beklagte auch die Auswirkungen der Tiefflugübungen auf die Bevölkerung nicht verkannt; sie war insbesondere bemüht, die Lärmbelastung entsprechend der veränderten politischen Situation zu vermindern.

Was das Ausmaß der Lärmbelastung betrifft, so beschränken sich die Tiefflüge der Bundeswehr und der NATO-Truppen nach den das Revisionsgericht bindenden (§ 137 Abs. 2 VwGO) Feststellungen des Berufungsgerichts auf 1.600 Jahresflugstunden, die sich auf sämtliche Tieffluggebiete verteilen. Von diesen Flugstunden entfallen 700 Stunden auf die deutsche AMF-Staffel, 800 Stunden auf das Tactical Leadership Program, das aber nur oberhalb einer Höhe von 150 m ausgeführt wird, sowie 100 Stunden auf technische Flüge außerhalb der Tiefflugzone 2. In Würdigung dieser Gegebenheiten und des Vorbringens der Kläger kommt das Berufungsgericht (UA S. 30) - für das Revisionsgericht wiederum bindend - zu der Feststellung, daß die Beeinträchtigungen der Kläger bei der jetzigen Ausgestaltung der Tiefflugübungen nicht über gelegentliche Belästigungen hinausgehen.

Danach sind weder die klagenden Bürger in ihrer durch Art. 2 Abs. 2 und Art. 14 GG geschützten Rechtsposition verletzt, noch die klagenden Gemeinden in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG. Auf der Grundlage der geschilderten berufungsgerichtlichen Feststellungen sind die Interessen der Kläger gegenüber dem Verteidigungsauftrag der Bundeswehr auch nicht unverhältnismäßig zurückgesetzt.

bb)

Nicht zu beanstanden ist ferner die Auffassung des Berufungsgerichts, daß es zur Festlegung der bestehenden Tiefflugzonen keines Verwaltungsverfahrens im Sinne von § 9 VwVfG bedurfte. Es gibt keine Rechtsnorm, die hierfür ein solches Verfahren vorschreiben würde. § 6 Abs. 3 LuftVO, an den in diesem Zusammenhang gedacht werden könnte, ist für militärische Tiefflüge nicht einschlägig. "Flüge zu besonderen Zwecken" im Sinne dieser Bestimmung sind nämlich z.B. Vermessungsflüge, Flüge zur Schädlingsbekämpfung und Bildflüge (vgl. Giemulla/Schmid, LuftVO Bd. II, 1993, § 6 Anm. 13), nicht aber militärische Tiefflüge. Außerdem dispensiert § 30 Abs. 1 Satz 3 LuftVG die Bundeswehr und die NATO-Truppen unter den dort genannten Voraussetzungen unmittelbar von der Pflicht zur Beachtung des § 6 Abs. 1 LuftVO, so daß es einer (zusätzlichen) Ausnahmegenehmigung nach § 6 Abs. 3 LuftVO - sofern man militärische Tiefflüge dem Anwendungsbereich dieser Vorschrift überhaupt unterwirft - nicht bedarf. Ein besonderes Verwaltungsverfahren ist auch nicht etwa aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit geboten: Die Tieffluggebiete beruhen auf jederzeit änderbaren innerdienstlichen militärischen Weisungen. Die betroffenen Bürger und Gemeinden haben die Möglichkeit, diese Weisungen z.B. im Wege der Unterlassungsklage einer gerichtlichen Prüfung zuzuführen. Dabei können sie sich in gleicher Weise auf Rechte aus § 6 Abs. 1 LuftVO, Art. 2 Abs. 2, Art. 14 und Art. 28 Abs. 2 GG berufen, wie sie dies könnten, wenn keine Tieffluggebiete eingerichtet wären, sondern Tiefflüge überall stattfänden. Ihr Rechtsschutz wird demnach nicht verkürzt.

cc)

Schließlich ist die Durchführung der Tiefflüge nicht deshalb zu untersagen, weil die klagenden Gemeinden vor Einrichtung des Tieffluggebietes 2 nicht angehört worden sind. Zu Recht hat das Berufungsgericht ein entsprechendes Anhörungsrecht der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG verneint. Denn das Selbstverwaltungsrecht einer Gemeinde wird durch die Entscheidung überörtlicher Verwaltungsträger nur unter besonderen Voraussetzungen berührt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 23. März 1993 - BVerwG 7 B 126.92 - <Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 92>). Solche liegen etwa dann vor, wenn der Gemeinde infolge einer überörtlichen Entscheidung oder Planung die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben unmöglich gemacht oder in konkreter Weise erheblich erschwert wird oder wenn das jeweilige Vorhaben hinreichend konkrete, nicht notwendig bereits verbindliche gemeindliche Planungen nachhaltig beeinträchtigt (BVerwG, Beschluß vom 23. März 1993 <a.a.O.>; Urteil vom 16. Dezember 1988 <a.a.O.>; BVerwGE 77, 128 <138>; Urteil vom 29. Juni 1983 - BVerwG 7 C 102.82 - <DVBl 1984, 88>). Darüber hinaus sind die Gemeinden unabhängig von einer Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit auch gegenüber solchen Planungen und Maßnahmen überörtlicher Verwaltungsträger rechtlich geschützt, die das Gemeindegebiet oder Teile hiervon nachhaltig betreffen und die Entwicklung der Gemeinde beeinflussen (BVerwG, Beschluß vom 23. März 1993 <a.a.O.>; BVerwGE 77, 128; 77, 134 <138>; 81, 95). In diesen Fällen steht der betroffenen Gemeinde - verfahrensrechtlich - ein Recht auf Beteiligung am Entscheidungsprozeß des überörtlichen Verwaltungsträgers durch Anhörung und - materiellrechtlich - ein Anspruch darauf zu, daß dieser die zu ihrem Wirkungsbereich gehörenden Belange bei seiner Entscheidung berücksichtigt. Eine solche Mitwirkung der Gemeinde an den Entscheidungen überörtlicher Verwaltungsträger kommt namentlich dann in Betracht, wenn es um die Gestaltung ihrer Infrastruktur geht (vgl. BVerwG, Beschluß vom 23. März 1993 <a.a.O.>; Urteil vom 19. März 1976 - BVerwG 7 C 71.72 - <Buchholz 442.151 § 44 StVO Nr. 1>; Urteil vom 13. Juni 1973 - BVerwG 7 C 11.72 - <Buchholz 442.07 § 1 FeO Nr. 2>; Urteil vom 14. Februar 1969 - BVerwG 4 C 82.66 - <DVBl 1969, 362>).

Nach diesen Grundsätzen ergibt sich kein Anhörungsrecht von Gemeinden bei der Einrichtung von Tieffluggebieten. Dabei ist zunächst von Bedeutung, daß Tieffluggebiete keine rechtlichen Beschränkungen der Planungsbefugnisse der Gemeinden bewirken. Anders als etwa bei der Anlegung von Flugplätzen gibt es insbesondere keine Bauverbote aus Lärmschutz- oder Sicherheitsgründen (vgl. § 5 FlugLG, §§ 12 ff. LuftVG; vgl. auch BVerfGE 56, 298 <317>; BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1969 <a.a.O.>). Nach den oben erwähnten Feststellungen des Berufungsurteils (UA S. 30 f.) sind - jedenfalls seit Herbst 1990 - auch keine faktischen Auswirkungen ersichtlich, die die gemeindliche Planung oder Entwicklung nachhaltig beeinträchtigen könnten. Davon abgesehen hebt das Berufungsgericht mit Recht hervor, daß formalisierte Beteiligungsrechte kein Selbstzweck sind, sondern dem Schutz und der Verwirklichung materieller Rechte dienen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 15. Oktober 1991 - BVerwG 7 B 99.91 u.a. - <Buchholz 445.5 § 17 WaStrG Nr. 2>). Die von Tiefflügen betroffenen Gemeinden können ihre materiellen Rechte aber auch ohne vorherige Anhörung uneingeschränkt wahren; sie können Abwehr- und Unterlassungsansprüche geltend machen, deren Durchsetzbarkeit nicht von ihrer förmlichen Beteiligung abhängt. Die innerdienstliche Weisung, militärische Tiefflüge in bestimmten Gebieten durchzuführen, schafft nämlich - anders als beispielsweise die Errichtung eines Flugplatzes (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1969 <a.a.O.>) - keine vollendeten Tatsachen; sie kann vielmehr jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Bei der Einrichtung von Tieffluggebieten bedarf eine Gemeinde daher keines institutionalisierten Anhörungsrechts, wie es in Fällen von nicht oder nur schwer korrigierbaren Eingriffen in eine Gemeindeplanung oder -entwicklung erforderlich und anerkannt ist.

2.

Unbegründet sind auch die Hilfsanträge zu 3 und 4, die im Gegensatz zu den Hauptanträgen nicht auf Einstellung des Tiefflugbetriebes, sondern auf dessen gleichmäßige Verteilung über das Bundesgebiet gerichtet sind.

Auf eine solche Abkehr vom bisherigen System der sieben Tiefflugzonen haben die Kläger keinen Anspruch. Seine Beibehaltung verstößt insbesondere nicht gegen das in Art. 3 Abs. 1 GG und im Rechtsstaatsprinzip verankerte Willkürverbot; denn es gibt hierfür sachgerechte Gründe: Maßstab für die Bestimmung der Gebiete war und ist nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts (UA S. 33) die Bevölkerungsdichte. Der Kreis der vom Tieffluglärm Betroffenen soll nach Möglichkeit begrenzt werden. Dies ist unter den hier gegebenen, für die Kläger nicht übermäßig belastenden Verhältnissen ein sachlich vertretbarer Gesichtspunkt. Denn weniger Tieffluglärm in den bisherigen Tieffluggebieten hätte zwangsläufig mehr Tieffluglärm in den bisher nicht belasteten Gebieten zur Folge. Entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu verkehrsverlagernden Maßnahmen aus Gründen des Lärmschutzes im Straßenverkehr (vgl. BVerwGE 74, 234 <240>) hat die Bundeswehr das Interesse der bisher vom Lärm Belasteten ebenso zu berücksichtigen, wie das Interesse der bisher Verschonten in Rechnung zu stellen. Sie darf von verkehrsverlagernden Maßnahmen um so eher absehen, je geringer der Grad der Lärmbeeinträchtigung ist, dem entgegengewirkt werden soll. Auch insoweit ist also die erhebliche Reduzierung der Anzahl der Tiefflüge und damit der Lärmbelastung von Bedeutung. Das Berufungsgericht (UA S. 30) stützt sich ferner ohne Rechtsfehler darauf, daß die bisherigen Tiefflugzonen in geringerem Maße als andere Gebiete mit sonstigen belastenden militärischen Einrichtungen versehen seien und daß die Verschonung der neuen Bundesländer von Tiefflugbetrieb auf den dortigen besonderen tatsächlichen Verhältnissen beruhe.

Allerdings weisen die Kläger darauf hin, daß andere - möglicherweise bessere - Modelle für die Verteilung des Tiefflugbetriebs im Bundesgebiet denkbar sind und daß der Bundesminister der Verteidigung ein solches Modell im Jahre 1985 entwickelt, jedoch mangels politischer Durchsetzbarkeit nicht eingeführt hat. Auch darin liegt kein Verstoß gegen das Willkürverbot. Wie das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang zutreffend hervorhebt, ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte u.a. die fehlende politische Akzeptanz eines alternativen Tiefflugsystems in ihre auch politisch zu verantwortende Abwägung eingestellt hat.

3.

Aus den dargelegten Gründen folgt schließlich auch die Unbegründetheit des weiteren Hilfsantrags zu 5.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 2 ZPO.