Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.06.1966, Az.: BVerwG VI C 183/62

I.

Der beklagte Freistaat Bayern berühmt sich eines Schadensersatzanspruchs gegen den Kläger, bayerischen Landrat in G.... Als Schaden macht er einen Betrag von 1 321,10 DM geltend, den er einem Staatsangestellten nachzahlen mußte; dieser Staatsangestellte, tätig in dem beim Landratsamt G... errichteten Ausgleichsamt (§ 308 LAG) und der Dienstaufsicht des Landrats unterstehend, war trotz Einstufung in die Vergütungsgruppe VII TO.A mit Aufgaben befaßt worden, die nach einem von ihm erstrittenen Arbeitsgerichtsurteil seine Entlohnung nach Vergütungsgruppe VI b TO.A geboten. Den genannten Differenzbetrag forderte die Regierung von Niederbayern vom Kläger durch Leistungsbescheid ein mit der Maßgabe, daß er in monatlichen Raten von 100 DM zurückgezahlt werden sollte. Sie begründet den Anspruch damit, daß der Kläger entgegen den Weisungen der Regierung schuldhaft für eine vergütungsgruppengerechte Beschäftigung des Angestellten zu sorgen unterlassen habe.

Den Widerspruch des Klägers wies die Regierung von Niederbayern zurück. Die daraufhin erhobene Klage führte im ersten Rechtszuge zur Aufhebung der beiden Bescheide. Das Verwaltungsgericht erachtete den beklagten Freistaat nicht für befugt, einen Schadensersatzanspruch gegen einen Landrat durch einseitigen Hoheitsakt verbindlich festzusetzen, da zwischen den Parteien kein Beamtenverhältnis oder ähnliches Verhältnis bestehe.

Die Berufung des Beklagten führte zur Abweisung der Klage, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Das Bayerische Beamtengesetz von 1960 (GVBl. S. 161) - BayBG 1960 - sei auf kommunale Wahlbeamte nicht anzuwenden; soweit das Gesetz über kommunale Wahlbeamte von 1952 (GVBl. S. 223) - KWBG - auf das Bayerische Beamtengesetz verweise, sei weiterhin das Bayerische Beamtengesetz von 1946 (GVBl. S. 349) - BayBG 1946 - heranzuziehen (Art. 214 BayBG 1960). Nach Art. 37 Abs. 1 BayBG 1946 hafte der Beamte bei schuldhafter Amtspflichtverletzung jeweils dem Dienstherrn, dessen Aufgaben er wahrgenommen habe, also dem Dienstherrn im Sinne der Punktionstheorie. Art. 37 Abs. 1 BayBG 1946 sei allerdings auf Landräte nicht unmittelbar, aber doch entsprechend anzuwenden. Auch sie seien "Beamte im Sinne der Art. 94 mit 97 der Bayerischen Verfassung" (Art. 1 KWBG). Ihr Dienstverhältnis sei durch das Gesetz über kommunale Wahlbeamte so weitgehend dem Beamtenverhältnis nach dem Bayerischen Beamtengesetz angenähert, daß zur Lückenausfüllung beamtenrechtliche Bestimmungen heranzuziehen seien, so insbesondere Art. 37 Abs. 1 BayBG 1946. Überdies sei diese Norm nur Ausdruck des allgemein gültigen Rechtssatzes, daß bei schuldhafter Zuwiderhandlung gegen eine öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Pflicht sich diese in eine Verpflichtung zum Ausgleich des dem Berechtigten dadurch entstandenen Schadens verwandele (RGZ 165, 323 [334]). Der Landrat sei zur gewissenhaften Erfüllung aller Obliegenheiten seines Amtes verpflichtet (Art. 2 Abs. 1 KWBG). Zu diesen Obliegenheiten gehörten neben den Aufgaben des Landkreises (Art. 31 ff. der Landkreisordnung vom 16. Februar 1952 [GVBl. S. 39] - LKrO -) auch die rein staatlichen Aufgaben, die der Landrat gemäß Art. 37 Abs. 6 LKrO als Organ des Staates entsprechend den Weisungen seiner vorgesetzten Dienststellen wahrzunehmen habe. Verletze er schuldhaft diese Pflicht, so habe er nach dem erwähnten allgemeinen Rechtsgrundsatz für den dadurch dem Staat entstandenen Schaden aufzukommen. In entsprechender Anwendung des Art. 37 Abs. 1 BayBG 1946 könne daher der Landrat auch zum Ersatz eines dem Staat aus schuldhafter Amtspflichtverletzung entstandenen Schadens herangezogen werden; angesichts der Bestimmung des Art. 37 Abs. 6 LKrO könne es keinem Zweifel unterliegen, daß auch der Staat Dienstherr des Landrats im Sinne der Punktionstheorie sei, von der Art. 37 Abs. 1 BayBG 1946 ausgehe. Daß im Sinne der Anstellungstheorie nur der Landkreis Dienstherr des Landrats sei, gewinne im Bereich des Art. 37 Abs. 1 BayBG 1946 keine Bedeutung.

Als Dienstherr im Sinne der Punktionstheorie und damit im Sinne des Art. 37 Abs. 1 BayBG 1946 stehe der Staat dem Landrat nicht als gleichgeordneter Rechtsträger gegenüber. Vielmehr bestehe zwischen ihnen ein Über- und Unterordnungsverhältnis mit Weisungsbefugnis und Anordnungsgewalt des Staates, Der Dienstherr im Sinne der Punktionstheorie könne den Beamten durch einseitigen Verwaltungsakt ebenso zum Schadensersatz heranziehen wie der Dienstherr im Sinne der Anstellungstheorie. Da der Landrat dem Staat als Dienstherrnbei entsprechender Anwendung des Art. 37 Abs. 1 BayBG 1946 ebenso hafte, wie wenn er Beamter im Sinne des Bayerischen Beamtengesetzes wäre, könne der Ersatzanspruch auch durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden. Nach ständiger Rechtsprechung des Berufungsgerichts stelle die Geltendmachung eines auf Art. 37 Abs. 1 BayBG 1946 gestützten Ersatzanspruchs einen Verwaltungsakt dar; auf diesem Wege könne sich der Dienstherr einen ausreichenden Vollstreckungstitel verschaffen, so daß für eine Klage gegen den Beamten kein Rechtsschutzbedürfnis bestehe. Jedenfalls habe der Staat durch die Regierung von Niederbayern als zuständige vorgesetzte Dienststelle des Landrats und zuständige Sach- und Rechtsaufsichtsbehörde den Schadensersatzanspruch durch Erlaß eines Leistungsbescheides geltend machen können.

Die weiteren Darlegungen des Berufungsgerichts betreffen die Höhe des Schadens und die Verantwortung des Klägers für diesen Schaden.

Im Berufungsurteil ist die Revision zugelassen worden. Der Kläger hat Revision eingelegt und der Sache nach beantragt, unter Aufhebung des Berufungsurteils die Berufung zurückzuweisen. Er hält es insbesondere für rechtswidrig, daß der Freistaat Bayern den streitigen Schadensersatzanspruch durch Leistungsbescheid geltend mache; er leugnet auch die Berechtigung des Anspruchs. Ferner hat er Verfahrensmängel gerügt.

Der Beklagte hat beantragt, die Revision zurückzuweisen. Er hat das angefochtene Urteil verteidigt. Insbesondere sind seines Erachtens dem durch Art. 37 Abs. 6 LKrO begründeten Gewaltverhältnis zwischen Landrat und Staat alle für ein Beamtenverhältnis kennzeichnenden Merkmale eigen mit Ausnahme der dienstrechtlichen.

Der Oberbundesanwalt hat sich beteiligt. In teilweiser Abweichung von seinen schriftlichen Darlegungen hat er insbesondere auf die Bedenken aufmerksam gemacht, die gegen die vom II. und VIII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts angenommene Befugnis des Dienstherrn bestehen, Schadensersatzansprüche gegen Beamte und Soldaten durch Leistungsbescheid einzutreiben. Seines Erachtens greifen diese Bedenken jedenfalls dann durch, wenn der Anspruchsteller - wie hier - nicht Anstellungsdienstherr des Beamten ist.

II.

Die Revision ist nach § 127 BRRG (bisherige Fassung) zulässig. Der Kläger setzt sich gegen eine auf Beamtenrecht gestützte Inanspruchnahme zur Wehr. Solche Streitfälle erfaßt die Vorschrift nach ihrem erkennbaren Sinn sogar unabhängig von der wahren Natur des streitigen Rechtsverhältnisses ebenso wie etwa Streitigkeiten, in denen ein Nichtbeamter die Rechtsstellung eines Beamten mit seiner Klage in Anspruch nimmt.

Die Revision mußte Erfolg haben; denn die Klage ist begründet. Der beklagte Freistaat Bayern ist nicht berechtigt, den Schadensersatzanspruch, dessen er sich berühmt, durch Verwaltungsakt geltend zu machen und zu verwirklichen.

Eine entscheidungstragende Stellung zu dieser Frage hat der erkennende Senat nicht etwa schon dadurch bezogen, daß er bereits - so im Urteil vom 17. Juli 1963 - BVerwG VI C 173.61 - (Buchholz BVerwG 237.7, § 84 LBG Nordrhein-Westfalen Nr. 1 = VerwRspr. Bd. 16 S. 278) - einen Dienstherrn für befugt erachtet hat, Schadensersatzansprüche aus vergleichbaren beamtenrechtlichen Vorschriften gegen seinen Bediensteten im Klagewege geltend zu machen. Diese Rechtsprechung setzt entgegen verschiedentlich geäußerten Meinungen (vgl. Bachof in JZ 1966 S. 58 Nr. 20) nicht voraus, daß eine Verwirklichung des Schadensersatzanspruchs durch Verwaltungsakt ausgeschlossen sei. Auch wenn man die Möglichkeit eines Leistungsbescheides unterstellt, kann das Rechtsschutzinteresse für eine Klage insbesondere dann gegeben sein, wenn angesichts der Streitlage ohnehin mit einer gerichtlichen Austragung gerechnet werden muß; einmal, weil der durch einen Verwaltungsakt des Dienstherrn ausgelösten gerichtlichen Auseinandersetzung in Beamtensachen stets ein Widerspruchsverfahren vorausgehen muß (§ 126 Abs. 3 BRRG) und es im Interesse des Dienstherrn (und nicht nur des Dienstherrn) liegen kann, die damit verbundene Verzögerung in der Austragung des Streites zu vermeiden; zum anderen, weil nach derzeitigem Meinungsstand der einen Leistungsbescheid erlassende Dienstherr ganz unabhängig von den dadurch ohnehin aufgeworfenen Streitfragen jedenfalls damit rechnen muß, bei längerer Dauer eines sich anschließenden Anfechtungsprozesses mangels positivrechtlich vorgeschriebener Unterbrechungswirkung des Bescheides schließlich an der Einrede der Verjährung zu scheitern. (Vgl. zu dieser Streitfrage zum einen OVG Hamburg in ZBR 1965 S. 394 und Wacke in DÖV 1966 S. 311 [312], zum anderen Bayer. VGH in DVBl. 1966 S. 151.)

Andererseits setzt sich der erkennende Senat mit der Rechtsauffassung, daß der Beklagte den hier streitigen Schadensersatzanspruch nicht durch Verwaltungsakt verwirklichen darf" nicht in Widerspruch zu der Rechtsprechung des VIII. und der darauf zum Teil aufbauenden Rechtsprechung des II. Senats des Bundesverwaltungsgerichts, wonach der Bund den Soldaten mittels Verwaltungsaktes zur Leistung des Schadensersatzes gemäß § 24 des Soldatengesetzes verpflichten kann und der Dienstherr seinen Beamten durch Verwaltungsakt zum Ersatz eines durch Dienstpflichtverletzung verursachten Vermögensschadens heranziehen darf (BVerwGE 18, 283;  19, 243 [BVerwG 17.09.1964 - I C 26/63];  21, 270) [BVerwG 28.06.1965 - VIII C 80/64]. Es bedarf hier keiner abschließenden Stellungnahme zu dieser Rechtsprechung und der Kritik, die sie verschiedentlich erfahren hat (vgl. die Nachweise bei Bachof a.a.O. Nr. 18 ff. und Wacke a.a.O.). Der vorliegende Streitfall unterscheidet sich in einem entscheidungserheblichen Punkte von denen, die der II. und der VIII. Senat entschieden haben.

Die genannte Rechtsprechung steht und fällt nämlich mit der Frage, ob die Verwaltung dem auf Schadensersatz in Anspruch Genommenen "bezüglich des Anspruchs" im Verhältnis hoheitlicher Überordnung gegenübersteht. Das hat der VIII. Senat in dem Urteil BVerwGE 21, 270 sowie seinem dort auszugsweise wiedergegebenen Urteil vom 15. Oktober 1964 klar zum Ausdruck gebracht; schon in seinem ersten einschlägigen Urteil BVerwGE 18, 283 war bei der Bejahung der Regelungsmöglichkeit durch Verwaltungsakt ausdrücklich auf die "von der Unterwerfung erfaßten Rechtsbeziehungen" abgestellt worden. Auch der II. Senat hat in BVerwGE 19, 243 die Befugnis des Dienstherrn, die dort bezeichneten Schadensersatzansprüche durch Verwaltungsakt zu regeln, aus einer seines Erachtens jedenfalls gewohnheitsrechtlich fundierten Ermächtigung der Organe der vollziehenden Gewalt abgeleitet, "zur hoheitlichen Erfüllung ihrer Verwaltungsaufgaben" Verwaltungsakte zu erlassen. Daß auch er hiermit die hoheitlichen Überordnungsverhältnisse gemeint hat, kommt in den anschließenden Ausführungen jenes Urteils zum Ausdruck, in denen betont wird, daß der Dienstherr dem Beamten hoheitlich übergeordnet ist. Allerdings hat der II. Senat nicht mit gleicher Deutlichkeit wie der VIII. Senat darauf abgestellt, daß die überordnung gerade auch in bezug auf den Schadensersatzanspruch bestehe, der durch Verwaltungsakt geregelt werden solle. Die Tatsache allein, daß ein Rechtsverhältnis subordinationsrechtlicher Natur ist, rechtfertigt nicht zwangsläufig den Schluß, daß auch die daraus entstehenden Schadensersatzansprüche es sein müßten. Ein Kraftfahrer z.B. der sich der Feststellung entziehen will und deshalb unter Mißachtung des Haltegebots eines Polizisten, also einer im Überordnungsverhältnis erlassenen Weisung, durchzubrechen versucht und dabei staatliches Eigentum (etwa den Schlagbaum) beschädigt, ist zwar für diesen Schaden haftbar; aber schwerlich, wird sich die Auffassung vertreten lassen, daß dieser Schadensersatzanspruch durch Verwaltungsakt realisiert werden dürfte. Daß eine andere Beurteilung sich zwangsläufig dann gebiete, wenn die mißachtete Weisung innerhalb eines besonderen Gewaltverhältnisses erteilt worden sei, versteht sich zumindest nicht von selbst.

Für den Fall allerdings, daß ein "obrigkeitliches". Verhältnis hinsichtlich des Schadensersatzanspruchs überzeugend dargetan werden könne, hat neuerdings auch Bachof, der der einschlägigen Rechtsprechung des II. und des VIII. Senats an sich kritisch gegenübersteht, die Möglichkeit der Regelung durch Verwaltungsakt bejaht (a.a.O. Nr. 19). Der erkennende Senat hat bisher noch nicht ausgesprochen, daß die "Vermögensbeziehungen" zwischen Dienstherrn und Beamten subordinationsrechtlicher Natur, seien; zu der gegenteiligen Bemerkung im Urteil des VIII. Senats (BVerwGE 21, 270 [273]) ist klarzustellen, daß das dort angeführte Urteil des erkennenden Senats (BVerwGE 8, 261 [BVerwG 24.04.1959 - VI C 91/57] [266]) eine Klassifizierung als subordinationsrechtlich nur hinsichtlich der vermögensrechtlichen Ansprüche des Beamten auf dem Gebiete des Besoldungsrechts und des Versorgungsrechts und hinsichtlich der behördlichen Maßnahmen auf gerade diesem Gebiete vorgenommen hat. Was aber für die Zurechnung auch von Schadensersatzansprüchen der hier streitigen Art zu den subordinationsrechtlichen Beziehungen angeführt werden könnte, ist nach der Rechtsprechung des II. und des VIII. Senats erkennbar die ganz besondere Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen Dienstherrn und Beamten/Soldaten. In der Sicht jener Rechtsprechung tendiert das Moment der Überordnung, das für den Kernbereich dieser Rechtsbeziehungen ohnehin prägend ist, zum Allumfassen. Bildhaft ließe sich das vielleicht so formulieren, daß ein zum Beamten ernannter Bediensteter damit gleichsam zum dienenden "Glied" der ihn anstellenden "Körperschaft" werde (selbstverständlich bei grundsätzlicher Wahrung seiner individuellen Rechte); die damit anklingende Vorstellung vom Körper und seinen Gliedern ließe sich dann für die Deutung des Beamtenverhältnisses überhaupt als eines umfassenden Gliedverhältnisses fruchtbar machen. Vom Körper her werden die Gliedmaßen ernährt ("alimentiert"), aber auch beherrscht und in Anspruch genommen; so beschränkt sich denn auch das Beamtenrecht nicht auf die Normierung einer subordinationsrechtlichen Weisungsgebundenheit, sondern baut diese Weisungsgebundenheit in ein durch die Fürsorgepflicht (im weitesten Sinne) und das Bestimmungsrecht des Dienstherrn gekennzeichnetes Flechtwerk von Rechtsbeziehungen ein, bei denen - beginnend mit der Ernennung über die Festsetzung von Bezügen, die Bewilligung von Beihilfen, die Rückforderung von überzahlten Bezügen unter Aufhebung des Bewilligungsbescheides und die Versetzung bis schließlich zur Entlassung oder zur Versetzung in den Ruhestand - die Möglichkeit (vielfach die alleinige Möglichkeit) einer subordinationsrechtlichen Regelung durch Verwaltungsakt überwiegend anerkannt ist. Der II. Senat hat in BVerwGE 19, 243 zwar nicht ausdrücklich mit dem Bild des Körper-Glied-Verhältnisses gearbeitet; aber indem er sich gerade auf die eben angeführten, nach insoweit ganz überwiegender Auffassung einer Regelung durch Verwaltungsakt zugänglichen. Rechtsbeziehungen berufen und vor diesem Hintergrund die. Verweisung des Dienstherrn auf die alleinige Möglichkeit einer. Schadensersatzklage gegen den Bediensteten geradezu als "systemwidrig" bezeichnet hat (BVerwGE 19, 243 [247]), ist seine Entscheidung jedenfalls von einer der eben aufgezeigten sehr ähnlichen Sicht der Dinge geprägt. Nicht anders ist es in der Rechtsprechung des VIII. Senats hinsichtlich der Beurteilung der Rechtsbeziehungen zwischen Bund und Soldaten. Hierfür kann, insbesondere BVerwGE 21, 270 (273) [BVerwG 28.06.1965 - VIII C 10/65] angeführt werden, wo zwar zunächst die subordinationsrechtliche Natur des Schadensersatzanspruchs aus der subordinationsrechtlichen Natur der verletzten Verpflichtung gerechtfertigt wird (was nach dem oben Gesagten wohl nicht ausreicht); aber unmittelbar anschließend wird diese Argumentation ergänzt durch den Hinweis darauf, daß die Inanspruchnahme eines Soldaten auf Schadensersatz auch den Charakter einer Sanktion wegen Vernachlässigung der dienstlichen Pflichten, in sich berge. (Vgl. dazu aber auch Wacke a.a.O. Fußnote 15 a.) Auch hierin drückt sich also die Vorstellung aus, daß mindestens ebenso wie im Beamtenverhältnis auch beim Soldatenverhältnis das den öffentlichen Dienst ohnehin prägende Merkmal der Subordination die Rechtsbeziehungen zwischen Anstellungskörperschaft und dienendem Glied sprachbildgerecht ("systemgerecht") bis hinein in die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen zu beeinflussen geeignet sei.

Ob die Modellvorstellung eines Körper-Glied-Verhältnisses der beschriebenen umfassenden Art für das Beamtenverhältnis sachgerecht ist, ob sie in den vom II. und VIII. Senat entschiedenen Fällen bereits ohne weiteres jene Entscheidungen zu tragen vermag, ob es der Anführung zusätzlicher Argumente bedürfte und ob es solche gibt, kann hier dahinstehen: Zwischen dem beklagten Freistaat Bayern und dem klagenden bayerischen Landrat besteht nicht einmal ein Verhältnis, das dem zwischen dem Bund und seinen Soldaten oder zwischen dem Dienstherrn der Entscheidung BVerwGE 19, 243 und den von ihm angestellten und für ihn tätigen Beamten verglichen werden könnte. Zweifelhaft kann bereits sein, ob in der vorliegenden Sache dem beklagten Land überhaupt die rechtliche Qualifikation eines Dienstherrn wenigstens im Sinne des Art. 37 Abs. 1 BayBG 1946 (entspricht insoweit § 78 Abs. 1 BBG) zukommt, wie das Berufungsgericht annimmt, ob also für den dort normierten Schadensersatzanspruch Dienstherrneigenschaft im Sinne der Punktionstheorie ohne weitere Voraussetzungen ausreichend sein soll oder nicht vielmehr nur ein zusätzliches, der Abgrenzung dienendes Merkmal darstellt. Doch kann das offenbleiben. Denn Art. 37 BayBG 1946 ist eine materiellrechtliche Schadensersatzvorschrift; nichts spricht dafür, daß Schadensersatzansprüche, die sich auf diese Vorschrift stützen lassen, schon allein dadurch als subordinationsrechtlicher Natur anerkannt sind. Wenn in ihrem Bereich die Anerkennung subordinationsrechtlicher Beziehungen überhaupt möglich ist, so setzt das mehr voraus als die Beteiligung eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn, der hier sogar, wie im Berufungsurteil ausgeführt, nur im Sinne der Punktionstheorie als Dienstherr gelten könnte. Zwar brauchte vielleicht nicht gerade zwingend die Beteiligung eines Dienstherrn im Sinne der Anstellungstheorie gefordert zu werden; ihm könnte z.B. der Dienstherr gleichstehen, zu dem der Beamte abgeordnet wäre; vgl. das insoweit in § 17 Abs. 2 BRRG verankerte, zwar abgeleitete, aber doch umfassende Pflichten- und Treueverhältnis. Von einem solchen umfassenden Pflichten- und Treueverhältnis, wie es in den Fällen der Entscheidungen BVerwGE 18, 283;  19, 243 [BVerwG 17.09.1964 - I C 26/63]und 21, 270 gegeben war und dort die wechselseitigen Beziehungen im beschriebenen Sinne prägte, kann aber in der vorliegenden Sache nicht die Rede sein.

Für die im Berufungsurteil näher erläuterte Rechtsstellung eines bayerischen Landrats waren maßgebend besonders die Art. 31 ff. der Landkreisordnung für den Freistaat Bayern vom 16. Februar 1952 in Verbindung mit Art. 1 ff. des bayerischen Gesetzes über kommunale Wahlbeamte vom 10. Juli 1952 (GVBl. S. 39 und 223). Das letztgenannte Gesetz ist inzwischen abgelöst worden durch das Gesetz über kommunale Wahlbeamte vom 16. Juni 1964 (GVBl. S. 113), welches auch eine Neufassung einschlägiger Vorschriften der Landkreisordnung gebracht hat und zum Teil nach dem Vortrag des Beklagten in der Revisionsverhandlung als Klarstellung des schon bisher Geltenden verstanden werden darf. So heißt es jetzt in der Neufassung des Art. 31 der Landkreisordnung ausdrücklich, daß der Landrat Beamter des Landkreises ist. Als Kern der in den genannten Vorschriften getroffenen Regelung ist hervorzugeben: Der Landrat wird Ton den Kreisbürgern gewählt und wird dadurch Beamter des Kreises; Art. 3 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über kommunale Wahlbeamte von 1964 spricht noch aus, daß der Landkreis der Dienstherr des Landrats ist. Das Berufungsgericht hat erwähnt, daß auch die Besoldung des Landrats Sache des Landkreises ist. Das Landratsamt ist Kreisbehörde. Der Landrat führt den Vorsitz u.a. im Kreistag, kann einfache Geschäfte der laufenden Kreisverwaltung in eigener Zuständigkeit besorgen nnd vertritt den Landkreis nach außen. - Freilich bedient sich auch der Staat des Apparates, den er in den Landkreisen vorfindet, zur Wahrnehmung staatlicher Aufgaben; und so ist das Landratsamt auch Staatsbehörde (Art. 37 Abs. 1 Satz 2 LKrO) und der Landrat auch "Organ des Staates", wobei er dann den Weisungen seiner vorgesetzten Dienststellen untersteht (Art. 37 Abs. 6 LKrO). Das reicht aber nicht aus, um die Grundgedanken der oben angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf das Verhältnis zwischen dem Freistaat Bayern und dem Landrat zu übertragen. Insbesondere kann die Bezeichnung des Landrats (auch) als "Organ des Staates" nicht so verstanden werden, als schlage sich darin die Überzeugung des Gesetzgebers von einer Gliedstellung des Landrats im Verhältnis zur Staatskörperschaft nieder, die seiner Gliedstellung im Landkreis als dessen Beamter und ganz allgemein der oben erwogenen Gliedfunktion der Beamten und Soldaten verglichen werden könnte. Ein solches zum "Allumfassen" tendierendes Subordinationsverhältnis zum Staat ist mit der Rechtsstellung des bayerischen Landrats eben nicht vereinbar, weil er dem Staate gegenüber gerade die Selbständigkeit des Kreises zu repräsentieren hat (vgl. Schedl, Kommunalpolitische Blätter 1955 S. 252) und weil er mit dem Kreis, dessen Bürger ihn durch Wahl in sein Amt berufen haben, bereits in wesentlich umfassenderer Weise öffentlich-rechtlich verbunden ist. Der Freistaat Bayern bedient sich der Organisation des Kreises nicht als der eigenen, sondern (in dem gesetzlich bestimmten Rahmen) anstelle einer eigenen. Der bayerische Landrat wird vom Kreise und nur vom Kreise alimentiert. Erst hierdurch wird auch gewährleistet, daß er die erforderliche persönliche Unabhängigkeit besitzt, um als Repräsentant der Selbstverwaltung auch dem Staate gegenüber bestehen zu können. Dem Dienstherrn, der seinen Beamten zu alimentieren hat, ihm Fürsorge und Betreuung schuldet, könnte man auch rechtspolitisch viel eher die Befugnis zuerkennen, Schadensersatzansprüche aus Dienstpflichtverletzung durch Verwaltungsakt geltend zu machen; denn die bezeichneten Pflichten des Dienstherrn setzen der Durchsetzung eigener Geldforderungen Grenzen, die zu beachten dem Dienstherrn einmal rechtlich obliegt und deren. Berücksichtigung zugleich Gebot seines, eigenem Interesses ist. Hingegen erschöpft sich die Fürsorgepflicht des Staates gegenüber dem ihm zur Nutzung zugänglichen Apparat der Kreisverwaltung (wenn man dies überhaupt als Fürsorge qualifizieren kann) im wesentlichen in der Bereitstellung eigener (staatlicher) Arbeitskräfte für die Kreisapparatur nach Maßgabe des Art. 37 Abs. 3 LKrO und darüber hinaus insbesondere vielleicht noch in der ungeschriebenen Verpflichtung, sich vor den Landrat zu stellen, wenn er bei der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben auf Schwierigkeiten sachlicher und persönlicher Art stößt. Die angemessene Existenz des Landrats aber als Grundlage einer angemessenen Führung der Dienstgeschäfte läßt sich der Staat nur insoweit angelegen sein, als er ein Staatsgesetz über die Besoldung und Versorgung der Landräte erlassen hat (vgl. Art. 32 Abs. 1 LKrO). Diese Besoldung, Versorgung und die sonstige Betreuung zu gewähren* obliegt ausschließlich dem Landkreis. Daß der Freistaat Bayern in der vorliegenden Sache bei der Festsetzung der Zahlungsmodalitäten in seinem Leistungsbescheid offenbar ähnliche Rücksicht aus freien Stücken hat walten lassen, wie sie einem Dienstherrn gegenüber seinen Beamten geziemt hätte, gestattet nicht den Schluß auf eine Übereinstimmung der rechtlichen Struktur.

Daß der Landrat trotzdem nach der jetzigen Konstruktion bei der Wahrnehmung von Staatsaufgaben als "Staatsorgan" fungiert, beruht auf positivrechtlichen Vorschriften, mit denen das Gesetz dem sinnvollen staatlichen und zugleich allgemeinen Interesse Rechnung trägt, daß der Staat nicht eigene staatliche Behörden errichten muß, soweit seine Aufgaben durch bereits vorhandene Behörden des Landkreises wahrgenommen werden können. Aber auch wenn man bei der Rechtsauslegung entscheidend auf diese Interessenlage abstellen wollte, vermöchte damit ein der Regelung durch Verwaltungsakt zugängliches Subordinationsverhältnis zwischen Staat und Landrat zur Durchsetzung von Schadensersatzansprüchen aus Dienstpflichtverletzung nicht einmal nahegelegt, geschweige denn gerechtfertigt zu werden. Dem staatlichen Interesse, staatliche Aufgaben durch den Landkreis durchführen lassen zu können, ist durch das insoweit gesetzlich verankerte subordinationsrechtliche Weisungsverhältnis Genüge getan. Einem in diesem Zusammenhang dann noch in Betracht kommenden staatlichen Interesse, den Landrat (auch unter dem Gesichtspunkt eines Druckmittels) im Falle der Dienstpflichtverletzung zum Schadensersatz heranzuziehen, ist durch die Möglichkeit von Klage und Vollstreckung in durchaus: effektiver Weise Rechnung getragen.

Der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat, wie erwähnt, für das Verhältnis zwischen Dienstherrn und seinem Beamten die Meinung vertreten, die frühere Regelung (Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen außerhalb des Anwendungsbereichs des Erstattungsgesetzes nur durch Klage) sei "systemwidrig" gewesen. Diese Auffassung ist (im oben angeführten Schrifttum) angegriffen worden. Weit systemwidriger mit umgekehrtem Vorzeichen wäre es nach Auffassung des erkennenden Senats jedenfalls, wenn der Freistaat Bayern einen Landrat, gegen den er Schadensersatzansprüche aus Dienstpflichtverletzung zu haben glaubt, durch Verwaltungsakt zu Ersatzleistungen heranziehen könnte, obgleich ihm positivrechtlich obrigkeitliche Befugnisse allein in Gestalt der Weisungsbefugnis bei einer Tätigkeit des Landrats "in Vollzug der Staatsaufgabe" eingeräumt sind und dieser im übrigen, und zwar mit Schwergewicht, nicht in die staatliche Verwaltung eingegliedert, sondern Kreisbeamter ist.

Da zuweilen, auch in Rechtsprechung des Berufungsgerichts, die Möglichkeit der Verwirklichung von Schadensersatzansprüchen gegen Beamte mittels Leistungsbescheides zusätzlich auf das Verwaltungsvollstreckungsrecht gestützt wird (in Bayern käme jetzt das Bayerische Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz vom 30. Mai 1961 [GVBl. S. 148] in Betracht), sei noch bemerkt, daß dort für Leistungsbescheide gerade vorausgesetzt wird, was in diesem Zusammenhang streitig ist, nämlich die subordinationsrechtliche Natur der Geldschuld oder eine anderweit abzuleitende Ermächtigung, solche Verwaltungsakte überhaupt zu erlassen. Die Feststellung des Berufungsgerichts, der beklagte Freistaat sei (nur) im Sinne der Punktionstheorie Dienstherr des Klägers gewesen, und die dieser Feststellung zugrunde liegenden Normen stehen hier aber der Anspruchsverwirklichung durch Leistungsbescheid selbst dann entgegen, wenn man den Dienstherrn im Sinne der Anstellungstheorie für befugt hält, einen Schadensersatzanspruch der streitigen Art durch Verwaltungsakt geltend zu machen und diesen Verwaltungsakt nach Maßgabe des Verwaltungsvollstreckungsrechts zu vollziehen. Unbeschadet der vom Berufungsgericht in den Vordergrund geschobenen Gemeinsamkeiten zwischen Dienstherren der beiden genannten Kategorien folgt dies aus dem oben Dargelegten.

Nach alledem war mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO, wie geschehen, zu erkennen.

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